9.1. Проблемы подготовки и переподготовки кадров для органов государственной власти и местного самоуправления.

главная причина “пробуксовки” реформ в России является не готовность к ним гос., рег. и мун. сл-их

Более 30 % госслужащих в аппаратах госвласти имели возраст 50 и более лет. При этом высшие и главные государственные должности замещают чуть более 1 процента лиц в возрасте до 30 лет. По оценкам экспертов, в течение ближайших 10 лет произойдет высвобождение более половины гос. служащих, замещающих ключевые должности, при невозможности замещения этих должностей следующим поколением государственных служащих, имеющих достаточный опыт работы на государственной службе и необходимую квалификацию.

доля госслужащих, имеющих высшее профессиональное образование - 73 %. При этом только 40 % по специальностям эк. и управленческого профиля, 22 % - юридическое образование, 18 % - высшее техническое образование.

Сохраняется тенденция к увеличению числа государственных служащих, чьё профессиональное образование не соответствует квалификационным требованиям по замещаемой должности.

Затрудняет привлечение на государственную и муниципальную службу квалифицированных специалистов и руководителей значительная разница в размерах оплаты труда между государственными, муниципальными служащи­ми и работниками негос. сектора экономики. По экспертным оценкам, оплата труда главных менеджеров (руководители организаций и их заместители) в 10-15 раз, старших менеджеров (руководители структурных подразделений организаций) в 7-10 раз, менеджеров (специалистов) в 3-7 раза превышает оплату труда госслужащих, замещающих соотносимые должности. Это одна из причин оттока госслужащих в негосударственный сектор экономики.

Отсутствие “шкалы оплаты” равнозначных должностей федерального, регионального и муниципального уровня приводит к “перекосу” в оплате служащих, “утечке мозгов” на региональный уровень, что повышает “эффективное сопротивление” решениям федеральных органов.

И третье - оплата, начиная с губернатора и вниз по должностной лесенке, в различных субъектах Федерации оценивается по – разному, причем не на рубль или два, а в разы, ни размер территории, ни численность проживающего не ней населения, ни другие факторы практически не учитываются. Это снижает как престиж должностей, так и социальную защищенность специалистов на них работающих.

Модернизация государства объективно выдвинула в ряд политических приоритетов реформирование системы государственной службы. Обусловлено это тем, что построение демократического, федеративного, социального и правового государства требует создания целостной системы органов государственной власти и соответствующей системы государственной службы. В настоящее время в стране осуществля­ется комплекс мероприятий, направленных на совершенствование правовых, организационных, финансовых и методических основ государственной службы Российской Федерации с обновлением сложившейся в данной сфере нормативно-правовой базы.

В этой связи необходимо отметить принятые Государственной Думой федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации» №58-ФЗ и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» №79-ФЗ, характеризующие новое правовое оформление гражданской службы как самостоятельного вида и являющиеся основой регулирования деятельности государственных гражданских служащих.

ФЗ-№79 ориентирован на превращение гос. службы в открытую систему, связанную с гражданами, их организациями и обществом в целом, находящуюся под эффективным общественным контролем и, одновременно, профессиональную по своему характеру, предполагающую отбор и продвижение кадров на основе открытых конкурсов, объективных процедур проверки и подтверждения деловых качеств.

Мировой опыт свидетельствует, что профессионализм и компетентность государственной службы являются главенствующими в системе принципов государственной службы всех высокоразвитых государств.

Важнейшим элементом, реализующем данный принцип, является механизм формирования кадрового состава гражданской службы. В этой связи, одна из глав ФЗ-№79 содержит нормы о принципах и приоритетных направлениях формирования кадрового состава гражданской службы, профессиональной подготовке, переподготовке и повышении квалификации государственного служащего.

Достаточно подробно в ней регламентируются вопросы формирования кадрового резерва на гражданской службе.

Для привлечения на государственную службу высококвалифицированных специалистов из числа выпускников высших и средних специальных учебных заведений предусмотрена возможность заключения договора между представителем нанимателя, образовательным учреждением и студентом на подготовку с последующим обязательством прохождения последним государственной службы.

В Законе впервые закрепляются основания для направления гражданского служащего на профессиональную переподготовку, повышение квалификации или стажировку, которые будут осуществляться по мере необходимости, но не реже одного раза в три года.

Устанавливается прямая зависимость карьерного роста служащих с результатами полученного ими дополнительного образования, что должно способствовать усилению их мотивации к обучению.

Вводится единый для государственных органов порядок планирования и размещения государственного заказа на дополнительное образование гражданских служащих.

Но этого не достаточно и более детально нормы федерального закона развиваются в подзаконных нормативных правовых актах, проекты которых разрабатываются в настоящее время. Их около тридцати. Целый ряд положений Закона получил свое развитие в соответствующих указах Президента Российской Федерации.

Так, указами Президента РФ регулируется порядок присвоения классных чинов федеральной государственной гражданской службы, конкурс на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, проведение аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации, порядок сдачи квалификационного экзамена и т.д.

Ясно, что изменение законодательства, направленное на повышение его правового качества и улучшение самой деятельности по осуществлению функций государственного управления, автоматически не приведет к желаемым улучшениям. Одна лишь разработка и принятие нормативных актов не изменят нравственный облик российского государственного служащего и его профессиональные качества. Реальное положение дел во многом зависит от конкретных людей, работающих в органах власти и управления, от их профессионализма, способности, знаний и умения решать конкретные задачи, относящиеся к их уровню компетенции и ответственности.

Современное состояние и тенденции развития государственной службы характеризуются значительным количеством накопившихся проблем и противоречий. Обобщенно их можно связать как со становлением государственности Российской Федерации, незрелостью гражданского общества, нестабильным состоянием экономики, так и с непоследовательностью кадровой политики в сфере государственной службы, выражающейся в высокой текучести кадров, в том числе вследствие частых изменений структуры органов исполнительной власти, а также структуры аппаратов государственных органов.

Фактически речь идет о развитии и реализации государственной кадровой политики в сфере государственного и муниципального управления, где наряду с проблемами формирования кадрового состава, карьерного продвижения, борьбы с коррупцией, социальной поддержки и многого другого, особое значение придается профессиональному и непрерывному обучению кадров и, более того, - их воспитанию.

наиболее значимые вопросы:

каковы современные требования к профессиональному обучению, подготовке кадров, в условиях создания целостной системы органов государственной власти, перераспределения полномочий и соответствующей системы государственной службы;

в чем особенности обучения персонала для государственного, регионального, муниципального аппарата;

кто осуществляет эту подготовку, уровень качества образовательных услуг в данной сфере и многое другое?

При этом в подавляющем большинстве субъектов не создана единая система формирования заказов на подготовку специалистов. Отсутствует единый центр приема, обобщения, размещения заказов образовательных учреждений. Каждый орган госвласти автономно определяет и размещает заказ.

Только 51 процент студентов Сибирской академии госслужбы в 2003-2004 годах проходили практику в своих регионах, 49 процентов там, где академия. После окончания ВУЗов устраиваются на работу в органы госвласти 13-15 процентов.

По мнению участников “круглого стола” эффективность использования бюджетных средств на целевую подготовку чиновников в Новосибирской области - 12 процентов, в Хакасии - 23, Бурятии - 14, Туве - 20. Конечно, можно спорить: 10 или 20 процентов, но абсолютно ясно - система действует не достаточно эффективно.

Дискуссии выявили, что система профессионального обучения кадров для государственной службы, закрепленная соответствующим нормативно-правовым образом, должна быть представлена:

- специальными государственными образовательными стандартами и образовательными программами, сориентированными на государственное и муниципальное управление по отдельным специализациям;

- учебными учреждениями, получившими право на подготовку государственных и муниципальных служащих;

- соответствующими органами управления в данной сфере.

С одной стороны, эта система может являться составной частью общей системы образования, но, с другой стороны, ей должна быть присуща определённая специфика всех названных элементов.

Необходимо учесть:

- тенденции развития образования в мире в целом и направленность реформы образования в России. Каким образом может сказаться введение двухуровневой системы бакалавриата и магистратуры на содержание программ обучения и карьерное продвижение служащих и др.?

- последствия предстоящего принятия законов об изменении организационно-правового статуса образовательных учреждений (имеются ввиду проекты законов о государственном автономном учреждении и о государственной автономной некоммерческой организации);

- очень важным является вопрос об учредительстве образовательных учреждений, которые будут иметь право вести обучение государственных и муниципальных служащих. Могут ли в этом процессе участвовать негосударственные вузы?

- какой орган должен осуществлять планирование государственного заказа, заключение соответствующих договоров на обучение государственных служащих, контроль качества обучения?

- каковой должна быть система управления образованием государственных служащих на федеральном, ведомственном, региональном и муниципальном уровне?

Как формировать:

- кадровый состава государственных и муниципальных служащих;

- есть ли целесообразность создания сети специализированных (базовых) высших учебных учреждений в сфере подготовки кадров для государственной и муниципальной службы?

- о необходимости формирования системы государственного заказа на подготовку кадров для государственной и муниципальной службы и его финансирования;

- о создании государственных образовательных стандартов профессионального образования и подготовки кадров для государственной и муниципальной службы;

- и т. д. и т. п.Вступление в силу с 1 января 2006 года Федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» привело к созданию двухуровневого местного самоуправления, двукратному увеличению муниципальных образований, а, следовательно, резко увеличило потребность в кадрах для органов местного самоуправления. По расчетам Минрегионразвития количество служащих в этих органах должно вырасти до полумиллиона человек. Однако за прошлый год в целом по стране было подготовлено лишь 40 тыс. кадров для органов местного самоуправления

Первые результаты внедрения ФЗ №131 показывают, что в регионах на уровне муниципальных поселений складывается крайне архаичная и неэффективная система управления и подготовки кадров. Отсутствие навыков и соответствующей квалификации у руководителей муниципальных поселений в области административного менеджмента муниципального поселения приводит к тому, что качество подготавливаемых решений является неудовлетворительным, нет навыков работы по формированию бюджета муниципального образования, учету налоговых поступлений, составлению бюджетной отчетности и т.д. Возникла актуальнейшая проблема, когда избранный руководитель местного органа власти практические азы управления осваивает на “живом” населении поселения избравшем его. Ясно, что подобная “система подготовки кадров” усугубляет социально – экономическое положение территории, порождает конфликтные ситуации, дискредитирует происходящее реформирование государственной службы.

Усугубляется это и тем, что частая смена управленческих команд в органах субъектов федерации и муниципальных органах приводит к тому, что состав администраций постоянно меняется, и уходят, как правило, профессионалы.

Естественно, возникла потребность в высококвалифицированном чиновнике регионального и муниципального уровня. А процесс их подготовки, качества этой подготовки и потребности в их количестве отстают от требуемого на местах. Это обусловлено наличием отсталой системы отбора, оценки и служебного продвижения кадров, как результат несовершенства и неадекватности современным потребностям системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации, в первую очередь муниципальных служащих.

Таким образом, помимо совершенного законодательства, необходимо создать кадровую политику в сфере гражданской службы, направленную на формирование профессионального и обладающего качествами общественного служения кадрового состава государственных органов, добросовестного выполнения служащими возложенных обязанностей. Принятие на государственную службу и служебный рост должен происходить в зависимости от профессионального уровня и деловых качеств, а не от степени личного отношения руководителя. Должны быть определены приоритеты, принципы, технологии и механизмы управления кадрами в сфере муниципальной службы.

Прежде всего, приоритетные направления – это повышение престижа этого вида службы, общественного авторитета гражданских служащих и престижа их профессии, формирование эффективных механизмов отбора кадров и работы с ними, совершенствование программ подготовки и профессионального развития кадров.

Иными словами, основная цель кадрово-правового обеспечения гражданской службы заключается в улучшении качественного состава и повышения профессионального уровня гражданских служащих.

Хотелось бы обозначить основные направления в достижении поставленной цели.

Это:

- формирование эффективного механизма подбора кадрового состава гражданских служащих и их служебного продвижения (карьеры) на основе их профессиональных заслуг и деловых качеств;

- создание системы непрерывного профессионального образования, совершенствование программ и стандартов подготовки и профессионального развития гражданских служащих на основе конкурсного отбора этих программ, а также образовательных организаций;

- управление развитием профессиональных качеств гражданских служащих;

- обновление и ротация кадрового состава гражданских служащих;

- формирование кадрового резерва и обеспечение его эффективного использования;

- объективная оценка результатов деятельности гражданских служащих, в первую очередь, при проведении аттестации или квалификационного экзамена.

- создание система мотивации и стимулирования профессиональной деятельности государственных служащих.Профессиональная подготовка государственных и муниципальных служащих в условиях, когда идет процесс реализации новых принципов в определении полномочий органов публичной власти всех уровней, приобретает чрезвычайно актуальный характер. К сожалению, подготовка кадров муниципальных служащих является сегодня одним из наиболее слабых звеньев системы местного самоуправления.

Проблема ос­ложняется тем, что в настоящее время переподготовка и повышение квалификации феде­ральных государственных служащих осуществляется за счет средств феде­рального бюджета. А средства на переподготовку и повышение квалифика­ции госслужащих территориальных органов федеральных органов исполни­тельной власти в федеральном бюджете не предусматриваются.

Что касается переподготовки и повышения квалификации кадров для органов гос­власти субъектов федерации и, особенно, для муниципальной службы, то в ря­де регионов она вообще отсутствует.

Поэтому финансирование подготовки кадров требует отдельного подхода, поскольку процесс обучения и подготовки каждого конкретного государственного служащего должен носить непрерывный характер и осуществляться в течение всей его профессиональной карьеры. Это связано с обновлением знаний, полученных в результате приобретения «базового» образования, приобретением новых знаний, и использованием их в профессиональной деятельности, что положительно влияет на качество работы, то есть финансирование подготовки должно быть непрерывным.

Необходим пересмотр экономических нормативов стоимости образовательных услуг по профессиональной подготовке и повышению квалификации, стажировке федеральных служащих. Низок уровень оплаты преподавательского состава. Образовательные услуги, которые предоставляют высшие учебные заведения нашей страны, не позволяют нам сегодня обеспечить высокое качество образовательных услуг.

Требуется разработать порядок проведения конкурса на размещение государственного заказа в части профессиональной переподготовки, в котором на конкурсной основе должны участвовать высшие учебные заведения, они должны, по нашему мнению, бороться за такой государственный заказ.

Безусловный интерес вызывают и предложения о разработке индивидуального плана профессионального развития государственного и муниципального служащего со сроком реализации, допустим, в три года, он должен развиваться в соответствие с должностным регламентом. Этот индивидуальный план должен утверждаться представителем нанимателя по согласованию с самим служащим и являться одним из оснований для рассмотрения его в качестве приоритетных кандидатов, при решении вопросов организационно-кадровых преобразований, а так же являться мерой поощрения и отдания приоритета тому служащему, который имеет более высокий профессиональный и образовательный статус.

Необходимо создать условия для прихода наиболее талантливых и способных ребят не только в бизнес, но, и это особенно важно, в систему государственного и муниципального управления.

Ежегодно формируется государственный заказ на подготовку государственных служащих в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации, Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации, местных Академиях госслужбы.

Выполняются учебные планы повышения квалификации государственных и муниципальных служащих.

В соответствии со сложившейся практикой подготовки, переподготовки и повышения квалификации персонала государственной и муниципальной службы руководители высшего звена повышают квалификацию согласно плану Администрации Президента Российской Федерации.

Принимаемые меры способны обеспечить формирование высокопрофессионального корпуса государственных служащих, владеющего современными управленческими и информационными технологиями.

Вместе с тем эффективность государственной службы в РФ, требует дальнейшего совершенствования подготовки, переподготовки, повышения квалификации государственных служащих области, организации подготовки государственных служащих по программе "Интернет - технологии для работников органов власти", внедрения новых форм и методов обучения - экстернат, дистанционные программы, обучение в рамках проекта, ролевые и деловые игры и др.

Анализ качественного состава государственных и муниципальных служащих области показывает, что большая часть работников органов государственной власти и органов местного самоуправления до настоящего времени не имеет специального образования, поэтому возможность пройти переподготовку или повышение квалификации является сильным мотивирующим фактором для государственных и муниципальных служащих.

Осуществление профессионального обучения государственных гражданских служащих требует выработки:

-механизма формирования и исполнения государственного заказа;

- экономических нормативов стоимости образовательных услуг;

- учебных планов и учебных программ обучения государственных служащих;

- создания учебно-методической базы в виде библиотеки;

- разработки учебно-методических пособий, специально подготовленных для государственных служащих в соответствии с направлениями и программами их обучения, позволяющих обеспечить достаточный уровень самообразования государственных служащих.

Важнейшей составляющей качества образования является уровень передачи и получения знаний, умений, навыков с обязательным компонентом - новыми обучающими технологиями, основанными на применении информационных технологий в учебном процессе.

Нерешенной проблемой остается внедрение в систему профессионального обучения государственных и муниципальных служащих дистанционных образовательных технологий.

В целях решения конкретных проблем организации профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих необходимо:

- провести организационные мероприятия, определяющие финансовые механизмы профессиональной переподготовки и повышения квалификации гражданских служащих;

- уточнить потребность исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления в в переподготовке, получении дополнительных знаний их работниками в соответствии со спецификой деятельности специалистов;

- разработать электронные учебники и обучающие программы;

- внедрить новые формы и методы обучения - экстернат, дистанционные программы, обучение в рамках проекта, ролевые и деловые игры и т.д.;

- организовать подготовку государственных служащих по программе "Интернет-технологии".

Необходима также организация и проведение набора на очное и заочное обучение в рамках целевого приема лучших выпускников школ и специалистов органов государственного управления и муниципальных образований по специальности "государственное и муниципальное управление", организация практики студентов, обучающихся по специальностям управленческого, экономического и юридического профиля в исполнительных органах государственной власти и органах местного самоуправления.

Результат реформирования даст возможность при планировании предусмотреть в нормативных правовых актах норму, согласно которой ежегодно должен будет утверждаться порядок прохождения, перечень направлений и предметов изучения при повышении квалификации государственных служащих, с соответствующим выделением достаточного объема финансирования на очередной финансовой год, а также осуществлению публикаций в средствах массовой информации и сети Интернет перечня направлений и предметов изучения при повышении квалификации государственных служащих на очередной год. Реализация данных мероприятий позволит обеспечить условия для повышения квалификации государственными служащими не реже чем раз в три года.

Совершенствование системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников органов исполнительной власти и бюджетных учреждений позволит создать резерв высококвалифицированных компетентных руководителей, повысить управленческий потенциал, профессионализм и ответственность кадровых работников органов государственной власти.

Основной риск связан с необходимостью изыскания дополнительных финансовых ресурсов для организации учебного процесса по повышению квалификации государственных служащих. К рискам также следует отнести невыполнение в полном объеме положений нормативных правовых актов в части повышения квалификации государственных служащих.

Дополнительное профессиональное образование гражданского служащего включает в себя профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку (ст.62 79 ФЗ).

Федеральная программа "Реформирование госслужбы РФ (2003-2005 годы)", (Указ Президента, 2002) 

• создать эффективный механизм подбора кадров, обеспечения должностного роста на основе их профессиональных заслуг и деловых качеств;

• повысить престиж службы и авторитет;

• создать систему непрерывного профессионального образования,

• совершенствовать стандарты и программы подготовки и профессионального развития кадров на основе открытого конкурсного отбора этих программ, а также образовательных учреждений;

• осуществлять управление развитием профессиональных качеств служащих;

• обеспечить обновление и плановую ротацию кадрового состава (перечня и порядка до сих пор нет);

• формировать на конкурсной основе кадровый резерв и обеспечивать его эффективное использование;

• соблюдать объективность в оценке результатов деятельности служащих при проведении аттестации или квалификационного экзамена.

Осн. Проблемы

инерционность системы подготовки и переподготовки государственных служащих

дефицит высококвалифицированных кадров