19.2. Централизация государственного управления: типовые механизмы, результаты, проблемы. Понятие централизации и децентрализации

Централизация в государственном управлении означает концентрацию, собирание властных ресурсов в руках высших (“центральных”) органов власти. Соответственно, децентрализация - распределение властных ресурсов между разными органами управления, в том числе по вертикали, сверху вниз. И тот, и другой термин обозначают одновременно процессы концентрации / распределения и состояние, являющееся результатом каждого процесса.

И централизация, и децентрализация - явления относительные. Так, фраза “центра­лизо­ванное государство” означает либо “созданное в результате централизации, более централизованное чем предыдущие формы политической организации”, либо “более централизованное, чем другие государства”, которые тут же называются или явно подразумеваются.

Формы централизованного управления

Таким образом, различие между официальной децентрализацией и неформальной децентрализацией - вовсе не в фактическом объеме полномочий, которыми обладают местные или отраслевые органы управления. Объем полномочий зависит скорее от масштабов системы государственного управления: в маленьких государствах обеспечить сильную власть центра гораздо проще. Различие заключается в том, какую роль играют центральные и периферийные или отраслевые органы в осуществлении публичного управления. В формально централизованной системе все инновации, все реформы и преобразования могут быть инициированы только центром. Местные и региональные власти фактически пользуются своей “незаконной свободой” или для уменьшения своей служебной нагрузки (рутинное управление, не требующее больших усилий), или для различных злоупотреблений, или для адаптации политики центра к местным условиям и интересам. Формально децентрализованная система дает территориальным органам возможность, а иногда и заставляет их, быть более инициативными и ответственными, самостоятельно осуществлять многие управленческие воздействия. Российские мэры и губернаторы начинают понимать эту простую аксиому: при централизации государственного управления их власть не уменьшится, уменьшится лишь ответственность перед населением и необходимость самостоятельных решений. Формальное усиление личной ответственности - не помеха и не содержит противоречия: гораздо легче приспособиться под нрав начальника, чем ежедневно принимать самостоятельные решения, с последствиями которых придется самому же иметь дело.

Означает ли это, что “настоящая” централизация невозможна? Напротив. Ее существование опирается прежде всего на особые механизмы контроля.

Централизованный контроль

Существует несколько апробированных в практике государственного управления способов обеспечить преданность и повиновение периферийных структур центру, несмотря на невозможность абсолютного контроля “сверху”. Первый такой способ, с переменным успехом применявшийся в СССР и других социалистических государствах - тотализация контроля за счет множества контролирующих субъектов. Если функция санкционирования нарушений оставалась прерогативой центра, то к выявлению нарушений привлекались партийные органы того уровня, за которым осуществлялся контроль, население (через обращения и жалобы граждан, органы народного контроля - в тех сферах, где они существовали, через обращения в партийную организацию, доносительство и т.д.), сами чиновники, иногда следившие друг за другом и так далее. Подобная всеохватная система контроля обеспечивала реальное полновластие центра; однако ее эффективность требовала сохранения двух условий. Первое из них - идеологическое монолитное единство общества, благодаря которому контроль осуществлялся в интересах государства, а не отдельных групп и лиц, - т.е., не превращался в шантаж (точнее, основанный на доносительстве и на обращениях шантаж не становился единственным содержанием контрольной деятельности). Второе условие - отсутствие мощных групповых интересов на местах, которые могли бы либо защититься от потенциальных “контролеров”, либо привлечь их на свою сторону. Как только эти условия переставали соблюдаться, государственное управление превращалось в неуправляемую систему, где каждая структура работала прежде всего в собственных интересах. Эпизодический организационный террор (попытка Ю.В.Андропова) не мог сделать систему вновь функциональной без восстановления этих условий, т.е. без воскрешения идеологического единства и без преодоления замкнутости партийно-государственной номенклатуры, - по крайней мере, на периферии.

В современных западных государствах очень сильна тенденция к установлению такого же почти тотального контроля за счет формирования единого правового сознания, объединенного с ценностями представительной демократии (идеологический компонент) и политики “открытости” администрации (разрушение административной замкнутости, прежде всего информационной, благоприятной для преобладания частных интересов). В итоге достаточно широкий круг лиц оказывается потенциально вовлеченным в контрольную деятельность, которая осуществляется путем обращения в суд. Однако эта система не может приобрести столь же тотальный характер, как в СССР: во-первых, правом обращения в суд обладает лишь заинтересованная сторона; во-вторых, мощные групповые интересы часто оказываются сильнее контрольных процедур; в-третьих, эта деятельность сугубо добровольна, тогда как в СССР контрольно-доносительские функции часто являлись обязательными.

Аналогичные способы организации контроля применяются иногда для выполнения ряда классических функций государства, например - охраны правопрядка. В СССР “тотальность” слежения за общественным порядком во многом обеспечивалась деятельностью “народных дружин” и просто наличием “сознательных граждан”, доводивших до сведения органов порядка все замеченные нарушения. В современных США борьба с преступностью поддерживается с помощью системы “соседского надзора” (neighbourhood watch): приучение населения к обязательным обращениям в полицию в случае любых подозрительных происшествий по соседству. Во многих западных и восточных странах сообщение (донесение) об административных правонарушениях в полицию или иные органы вознаграждается денежными выплатами. Это предусмотрено и законом РФ о налоговой полиции.

Второй способ обеспечения власти центра - формирование особого подразделения (неформальной группы, официальной службы, специализированной структуры и т.д.), выполняющего функцию обеспечения тесных связей между центром и периферией, прежде всего - контроля, часто с правом немедленного пресечения нарушений,  или вмешательства в оперативное управление. Для эффективности подобной структуры необходим особый механизм ее комплектации, подбора кадров, ориентированный на жесткую дисциплину, зависимость карьеры и иных статусных характеристик исключительно от центра, замкнутость и изолированность - а часто и привилегированность - по отношению к другим структурам. Дополнительным средством изоляции от местных влияний являются регулярные переводы по службе, не позволяющие чиновникам этой категории “обрастать” связями и неформальными зависимостями.

Один из наиболее ярких примеров такой структуры - французская служба префектов, представителей правительства в двух типах административно-территори­альных единиц, регионах и департаментах. Префекты организованы в особый корпус - автономное подразделение в рамках государственной службы, со своими нормами, отличающимися от общего статуса. Премьер-министр вправе произвольно и без объяснений назначать префектов, переводить либо снимать с должности, они действуют в условия строгой дисциплины, что во многом обеспечивает эффективный контроль центра за деятельностью периферийных администраций.

В России в советский период функции гарантированного контроля выполняли органы государственной безопасности, и, в частности, их представители в организациях и на предприятиях - работники “первых отделов” (“особых отделов” в вооруженных силах). Контроль этот распространялся как на органы собственно государственного управления, так и на все остальные учреждения. Преобразования начала 1990-х гг. ликвидировали эту систему; взамен стали формироваться другие контрольные органы, обеспечивающие влияние центра почти исключительно на органы государственного управления. Введение, в начале 1990-х гг., института полномочных представителей Президента РФ в субъектах федерации - попытка воссоздания особого корпуса, обеспечивающего власть центра (в роли “центра” в данном случае выступает только Президент), также как и деятельность Главного контрольного управления Президента и окружных инспекций этого управления. (Следует отметить, что масштабы контроля - гораздо меньшие, чем в советский период). При наделении этих должностных лиц и структур дополнительными полномочиями (не только контроль, но и возможность отмены решений), при обеспечении замкнутости и изолированности этих подразделений усиление централизации в РФ вполне возможно. Именно в этом направлении осуществляются реформы, связанные с формированием федеральных округов и назначением в них полномочных представителей Президента.