Тема 4. Органы исполнительной власти

Студентам следует помнить, что, согласно Конституции 1993 г., Президент Российской Федерации является главой государства, который обладает обширными полномочиями в сфере государственного управления и реализации исполнительной власти. В частности, Президент России назначает, с согласия Государственной Думы, Председателя Правительства, принимает решение об отставке Правительства, формирует и возглавляет Совет безопасности, осуществляет руководство внешней политикой страны, подписывает федеральные законы; имеет широкие полномочия в сфере решения кадровых вопросов; является Верховным Главнокомандующим Вооруженными силами России; издает указы⁴ и распоряжения по вопросам, отнесенным к его ведению, и т. д.

При рассмотрении органов исполнительной власти как субъектов административного права прежде всего необходимо уяснить понятие «орган», его правовой статус и виды этих органов, затем остановиться на основах правового положения федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Органы исполнительной власти являются каналами реализации законодательной власти и призваны реализовать исполнительную власть.

Орган исполнительной власти, как считает Д.М. Овсянко, представляет собой такую организацию, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет свою компетенцию, структуру, территориальный масштаб деятельности, образуется в порядке, установленном законом или другим правовым актом, пользуется определенным методом в работе, наделена правом выступать по поручению государства и призвана в порядке исполнительной и распорядительной деятельности осуществлять повседневное руководство хозяйственным, социально культурным и административно-политическим строительством, заниматься межотраслевым управлением⁵.

Классификация органов исполнительной власти производится по территориальному масштабу деятельности (федеральные и субъектов Федерации) и характеру компетенции (общей, отраслевой и межотраслевой).

Одним из важнейших условий успешного решения задач, стоящих перед органами исполнительной власти, является неуклонное соблюдение ими установленных принципов организации и деятельности. Принципы вообще – это руководящие положения (идеи), на которых строится и осуществляется деятельность любого государственного органа; в них отражены коренные черты, исходные начала организации и деятельности того или иного государственного органа.

Следует иметь в виду, что существуют общие принципы организации и деятельности для всех видов государственной и общественной деятельности, всех государственных органов и общественных организаций, вытекающие из Конституции Российской Федерации. Вместе с тем отдельным видам государственной деятельности и, соответственно, группе государственных органов присущи свои принципы организации и деятельности.

Для органов исполнительной власти характерны следующие принципы организации и деятельности: законность, уважение прав и свобод человека и гражданина, гуманизм, единство системы органов исполнительной власти и централизация управления ими.

Эти принципы нашли правовое закрепление в Конституции Российской Федерации и федеральных законах. Студентам необходимо всесторонне проанализировать содержание каждого принципа. Особое внимание следует обратить на принцип законности в организации и деятельности органов исполнительной власти.

К основным видам органов государственного управления относятся: Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти; органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации; территориальные органы федеральных органов исполнительной власти; администрация государственных предприятий, учреждений и организаций.

Основы правового положения Правительства Российской Федерации определяются Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации».

Правительство Российской Федерации является высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации, осуществляет исполнительную власть Российской Федерации, является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Правительство Российской Федерации состоит из членов Правительства Российской Федерации – Председателя Правительства, заместителей Председателя Правительства и федеральных министров. Председатель Правительства назначается, с согласия Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Президентом Российской Федерации, который может освобождать Председателя Правительства от должности, что одновременно влечет за собой отставку Правительства Российской Федерации. Заместители Председателя Правительства и федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации по предложению Председателя Правительства Российской Федерации.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации Правительство России разрабатывает и представляет Государственной Думе проект федерального бюджета и обеспечивает его исполнение, проводит в Российской Федерации единую финансовую, кредитную и денежную политику, единую государственную политику в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии; управляет федеральной собственностью; реализует меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности и внешней политики Российской Федерации; обеспечивает соблюдение законности, прав и свобод граждан, охрану собственности и общественного порядка, борьбу с преступностью, а также осуществляет иные полномочия, возложенные Конституцией России, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации.

Кроме соответствующих статей Конституции Российской Федерации студентам необходимо тщательно изучить статьи Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (с изм. от 1 июня 2005 г.)⁶. В нем конкретизированы полномочия Правительства Российской Федерации в сфере экономики; в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики; в социальной сфере; в сфере науки, культуры, образования; в сфере природопользования и охраны окружающей среды; в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью; по обеспечению обороны и государственной безопасности Российской Федерации; в сфере внешней политики и международных отношений.

В систему федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства⁷.

Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Федеральное мини­стерство возглавляет входящий в состав Правительства России федеральный министр. Министерство на основании и во исполнение Конституции России, федеральных конституцион­ных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией России, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ. Министерство не вправе в установленной сфере деятельности осуществлять функции по контролю и надзору, правоприменительные функции, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ и Правительства РФ.

Федеральное министерство также осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. В этих целях федеральный министр утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполнении; вносит в Правительство Российской Федерации по представлению руководителя федеральной служ­бы, федерального агентства проект положения о федеральной службе, федеральном агентстве, предло­жения о предельной штатной численности федеральной службы, федерального агентства и фонде оплаты труда их работников. Федеральный министр вносит в Министерство финансов Российской Федерации предложения по формированию федераль­ного бюджета и финансированию федеральных служб и федеральных агентств; вносит в Правительство России проекты нормативных правовых актов, относящихся к определенной ему сфере деятельности и к сферам деятельности федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении; во исполнение поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Россий­ской Федерации дает поручения федеральным службам и федеральным агентствам и контролирует их исполнение; имеет право отменить противоречащее федеральному законодательству решение федерального агентства, федеральной службы, если иной порядок отмены решения не установлен федеральным законом. Министр назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителей федеральных служб, федеральных агентств заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, за исключением заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, руко­водство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации; назначает на должность и освобождает от должности – по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства – руководителей территориальных органов федеральной службы, феде­рального агентства, а также осуществляет координацию и назначает проверки деятельности государственных внебюджетных фондов.

Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государ­ственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с пре­ступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) фе­деральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа. Федеральная служба в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполне­ние Конституции России, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента и Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы. Фе­деральная служба может быть подведомственна Президенту Российской Федерации или находиться в ве­дении Правительства Российской Федерации. Федеральная служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирова­ние, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента или постановлениями Правительства Российской Федерации, а федеральная служба по надзору – также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.

Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфе­ре деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имущест­вом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа. В пределах своей компетенции оно издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполне­ние Конституции России, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерально­го агентства. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту Российской Федерации. Оно не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельно­сти и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации.

При рассмотрении данной темы необходимо обратить внимание на элементы правового положения органов исполнительной власти и их компетенцию как один из центральных (главных) элементов правового положения.