Контрольные вопросы к теме 2
Каковы предпосылки возникновения теории государственного управления?
Кто является основоположниками теории государственного управления?
Каковы основные положения классической школы. В чем ее достоинства и недостатки?
В чем состоит вклад в теорию государственного управления Г. Саймона, Д. Трумэна, К. Дейча, Д. Спингера?
Какой вклад в развитие теории государственного управления внесла классическая школа?
Какой вклад в развитие теории государственного управления внесла школа человеческих отношений?
В чем суть концепции «мотивационной гигиены» и кто ее автор?
В чем суть социологического направления в Великобритании? Назовите его представителей.
Что нового внес М. Дюверже в теорию институтов?
Какие и кем были разработаны радикальные теории во Франции? В чем их суть.
В чем состоит специфика германской научной школы?
Кто является представителями философского направления в германской научной школе. Их основные выводы?
Кто является представителями социологического направления в германской научной школе. Их основные выводы?
Кто из российских и белорусских ученых изучал проблемы государственного управления? Их концепции и теории в этой области?
Тема 3. Методологические основы государственного управления
Основные понятия: методология государственного управления; методологические установки и подходы к государственному управлению; субъекты и объекты государственного управления; методологические принципы государственного управления; принципы управления по А. Файолю; общественно-политические, организационно-технологические и частные принципы государственного управления.
Краткие теоретические сведения
Методология (от греч. methodos и logos – наука о путях исследования) – учение о способах организации и построения теоретической и практической деятельности человека. Философия выявляет общественно – историческую зависимость спектра и средств деятельности людей от уровня их развития и от характера разрешаемых ими проблем. В границах обслуживания типовых программ деятельности смысл методология сводится к обеспечению их нормативно-рационального построения. Общественно-историческая и культурная обусловленность методологии выявляется в ходе изменения ее оснований, а также в процессах выработки новых методологических средств.
Методология науки – учение о принципах построения, формах и способах научного познания. В общем можно сказать, что методология – это система наиболее общих принципов, положений, логической организации, методов и средств, составляющих основу той или иной науки. Она является определяющим началом процесса познания, а также системой общетеоретических требований, которые реализуются в комплексе конкретных методов и приемов научного познания относительно объектов социальной действительности.
Методология науки государственного управления представляет собой совокупность субъектов и объектов, целей и задач, методологических установок, подходов и принципов, функций, критериев и показателей, форм и методов управления.
Важнейшим составным элементом государственного управления являются методологические установки и подходы, которые оказывают определяющее воздействие на все составляющие методологии управления.
Методологические установки и подходы к государственному управлению могут существенно отличаться друг от друга, что обусловливает формирование различных школ, объединяющих ученых-единомышленников. Например, во всей совокупности методологических подходов можно выделить тоталитарный, демократический и государственно-религиозный подходы.
Тоталитарный
подход
к
государственному управлению основан
на необходимости
сильной государственной власти (речь
может идти о диктатуре
вождя, определенного социального слоя),
о слиянии органов государства
и правящей партии, о подчинении им
общественных объединений.
Это административно-командная система
управления.
Демократические концепции государственного управления, основанные на идее «государства - добра», «государства - ночного сторожа» и др., представлены множеством самых различных школ. Но при всех различиях демократических концепций государственного управления все они опираются на принципы демократии, общечеловеческие ценности, общие, а не классовые интересы, политический и идеологический плюрализм, господство права и г. д.
Концепция государственного управления многих мусульманских стран основана па государственно-религиозных подходах. Например, концепция мусульманского фундаментализма основана на идеях халифата, на отрицании выборов в органы государственного управления.
В целом методология государственного управления формируется на основе законов общественного развития и под влиянием субъективных факторов.
Правильное отражение и использование в системе государственно го управления законов общественного развития обеспечивает продвижение общества вперед. В случае обратного действия - возникают диспропорции, противоречия, конфликты.
Безусловно, законы не зависят от воли и сознания людей, являются объективными, но люди не бессильны перед ними. Познавая объективные законы, они предопределяют объективную необходимость своих действий, сознательно организуют свою деятельность.
Отсюда следует, что деятельность людей определяется не только закономерностями, но и субъективным фактором связанным с их дознанием. А это обусловливает возможность воздействия на их поведение.
Суть у правленческих решений предопределяется целями управления. Отсюда следует, что формирование целей государственного управления и их обоснование - крайне сложная и ответственная задача. Поставленная цель отражает необходимость достижения заданного состояния управляемого объекта в соответствии с намеченными перспективами в установленные сроки.
Свое выражение государственное управление находит в соответствующих функциях, которые определяют его деятельность, связанную с достижением и решением соответствующих задач и поставленных целей. Функции государства отражают природу государства, его волю и власть. При этом следует различать функции государства и функции государственного управления. Последние имеют более конкретный характер, зависят от органа управления, его назначения.
Основополагающие правила и рекомендации, которые должны учитываться и выполняться в практической деятельности на всех уровнях управления, заложены в принципах государственного управления.
Принципы связывают теорию управления с управленческой практикой. Использование основополагающих принципов государственного управления существенно повышает эффект управленческой деятельности. Каждый управленец на уровне своего познания, общей и профессиональной культуры использует принципы государственного управления в своей практической деятельности
Методы государственного управления - это способы воздействия на управляемый объект, обеспечивающие достижение желаемого результата.
Постановка задач в отношении управляемого объекта и оценка результатов государственного управления, как правило, осуществляются через систему критериев и показателей.
Все элементы методологии государственного управления образуют органическое единство.
Управляющий объект – это объект, предназначенный для осуществления управления. В общественных отношениях управляющий объект называют субъектом, а управляемый объект – объектом управления.
Рассмотрение всего комплекса проблем теории государственного управления следует начинать с анализа базовой категории – государство.
Из многих определений государства, которые встречаются в научной литературе можно выделить два. Первое характеризует государство в самом широком смысле: государство – высшая форма организации человеческих сообществ, политический союз людей, подчиненных единой верховой власти, форма организации, имеющая главную цель – выражение единой воли.
В соответствии со вторым пониманием государство – это политико-правовой институт, система особого типа социальных институтов, образующая организацию политической власти.
В соответствии с этим определением государство является сложной общественно-политической системой, важнейшими компонентами которой являются: народ, территория, система права, система власти и управления.
Различные стороны государства могут стать основанием для определения государства различными авторами.
Социолог понимают государство как определенным образом организованное население, форму организации общества.
Политолог определяет государство как высший элемент политической системы общества, механизм власти.
Правовед видит в государстве определенный нормативный порядок, организующий жизнедеятельность людей.
Однако, несмотря на большое количество определений государства, для управленца наиболее важным является видение государства как субъекта управления.
В демократическом, правовом государстве главным субъектом государственного управления является народ, выбирающий своих представителей в органы власти и таким образом участвующий в процессе управления. Государство, действуя от имени народа, создает для управления свои органы: парламент, правительство, суды и др. и выступает как консолидирующий субъект управления, как система организационно-правовых форм, составляющих ее субъектов управления.
Все субъекты управления обладают рядом универсальных признаков, в которых проявляется их сущность. Каждый субъект управления:
выражает интересы определенной социальной общности – народа, класса, социальной группы;
является системно организованным, ему свойственны черты социальной системы;
имеет присущие ему определенные функции;
обладает собственной, юридически обоснованной организацией, включающей личностный и институциональный компонент;
занимает строго определенное место в иерархии государственного аппарата, принимает строго определенные виды решений.
В пределах полномочий, установленных законом, субъекты управления применяют различные средства, имеющиеся в распоряжении: экономические, политические, идеологические. С целью ускоренного развития какого-либо определенного объекта устанавливаются преференции (предпочтения) для него, предоставляются государственные инвестиции.
Те или иные органы и должностные лица могут применять только такие средства государственного управления, которые разрешены им законом.
Взаимодействие субъектов и объектов управления обеспечивают также и обратные связи.
Обратные связи могут проявляться в различных формах: носители хозяйственных функций могут поддерживать правительство либо отказывать в такой поддержке, выступать с предупреждениями в адрес правительства. Парламент может выражать недоверие правительству.
Можно сказать, что главной линией обратной связи между носителями и исполнителями интересов является доверие или потеря доверия, поддержка носителями и выразителями интересов проводимой государством политики.
Общество с точки зрения теории управления рассматривается как объект государственно-управляющего воздействия, т. е. управляемая система. Для конкретизации данного определения следует определиться с сущностью управляемых объектов (т. е. общества).
В научных публикациях зафиксировано несколько представлений об объектах государственного управления. Длительное время поддерживалось мнение, что государство призвано управлять чуть ли не всеми общественными процессами, определять сознание, поведение и деятельность людей. Такой подход приводил к тоталитаризму. Обратные этому суждения вообще оставляют государство без управляемых объектов (неолиберализм).
Исходя из сущности управляемых объектов (систем) можно выделить следующие свойства управляемых объектов:
I.Самоактивность управляемых объектов (систем), т. е. их способность к самодвижению на основе внутренних (собственных), побудительных причин. Самоактивность управляемых объектов реализуется в различных формах: в преобразовании окружающих условий и взаимодействии составляющих их компонентов, в приспособлении к складывающейся ситуации;
II.Целенаправленный характер, ориентация на конкретные предметы, явления, отношения, результаты;
III.Адаптивность (приспособленность) к условиям и факторам социального бытия;
IV.Самоуправление (социальное саморегулирование) своей жизнедеятельности и своего развития;
V.Зависимость от объективных условий и факторов общественной жизнедеятельности.
Комплекс свойств управляемых объектов (систем), особенно таких как самоактивность, целенаправленность, приспособляемость, способность к самоуправлению, определяет меру управляющих воздействий со стороны государства. Чем более развиты управляемые объекты (системы), чем сильнее и рациональнее проявляются их свойства, тем меньше они нуждаются в государственном управлении, тем само управление может быть «мягче» и сводиться лишь к управляющим воздействиям координационного характера.
В управляемой общественной системе в компонентно-структурном отношении четко обнаруживаются три основных уровня управляемых объектов:
человек в проявлениях его сознания, поведения, трудовой и общественной деятельности, в своей ценностной социально-продуктивной активности;
коллективы и объединения людей, выступающие первичной формой общения и совместной деятельности;
общество в целом, его социальные образования, отношения, связи и процессы, возникающие в нем вследствие активности людей и их объединений.
В соответствии с основными сферами общества и указанными критериями управляемые объекты (системы) подразделяются на следующие видовые группы: экономические, социальные и духовные.
В большинстве экономических управляемых объектов осуществлено непосредственное соединение рабочей силы (человека) и средств производства.
Социальные управляемые объекты осуществляют деятельность, направленную на сохранение жизни и здоровья человека, его физическое развитие, создание жилищных, коммунальных, торговых и бытовых условий, в которых выражается процесс воспроизводства и общение человека.
К духовно управляемым объектам относятся те организационные проявления активности личности, коллективов, общностей людей, посредством которых осуществляется как духовно-теоретическая деятельность, так и духовно-практическая.
Система, управляемая во всем многообразии составляющих ее компонентов, имеет существенное отличие от системы управляющей. Если для государственного аппарата характерно преобладание иерархических, субординационных, вертикальных отношений, то формирование и развитие общества (гражданского) предполагает горизонтальные, невластные связи.
В настоящее время в научной литературе выделяют различные уровни и виды государственного управления, которые определяются различными признаками.
В зависимости от характера взаимоотношений центральной власти и органов административно-территориальных единиц выделяют субординационное и координационное управление. Координационное управление присуще федерациям или конфедерациям, когда, наряду с едиными центральными органами власти, существуют и периферийные, обладающие полной или частичной самостоятельностью. Для координации действий (например, в области обороны) создаются специальные объединенные органы.
Субординационное управление основано на административном подчинении периферии центру, что характерно для унитарных государств, которые не имеют в своем составе самостоятельных административных единиц. В таком государстве органы государственного управления всех уровней действуют по единым стандартам.
По воздействию на объект и в зависимости от самого объекта управления выделяют отраслевое и функциональное управление. Отраслевое управление предполагает наличие вертикали соподчиненности от центра до предприятия и реализуется через отраслевые министерства, концерны. Функциональное управление осуществляется органами исполнительной власти по направлениям: экономика, социальное развитие, оборона, безопасность и т. д., что позволяет государству проводить соответствующую внутреннюю и внешнюю политику. К примеру, в экономической сфере республиканские органы исполнительной власти выполняют функции планирования и прогнозирования, управления собственностью, регулирования предпринимательства, налогооблажения и т. д. Такой вид управления присущ функциональным министерствам, местным исполкомам, администрациям.
В зависимости от масштаба временных рамок, управление может быть стратегическим, тактическим и оперативным.
Стратегическое управление определяет долгосрочную перспективу развития общества как по всем, так и по отдельным направлениям, сферам, объектам, территориям, задает программу деятельности каждому звену управления. Различают стратегии отраслевые (использования ресурсосберегающих технологий и т. д.), функциональные (подавление инфляции, привлечение инвестиций и т. д.), общеполитические (стабилизация, перестройка и т. д.).
Тактическое управление – это среднесрочное управление, которое предполагает конкретные действия по реализации намеченных целей. В случае необходимости тактическое управление предполагает корректировку некоторых показателей стратегического плана (если, например, выявляется действие каких-либо ранее неучтенных факторов). Этот вид управления предполагает высокий профессионализм, гибкость мышления, инициативность управленческого персонала.
Оперативное управление направлено на решение текущих задач, а также возникающих в процессе управления новых проблем. Этот вид управления предполагает четкую постановку задачи исходя из конкретной ситуации.
Можно выделить также такой специфический вид управления, как антикризисное, которое вводится для предупреждения и проведения процедуры банкротства предприятий.
По способам учета интересов объектов управления, использования методов, государственное управление может быть административным и экономическим.
Административное управление означает применение методов директивного принуждения (разрешение, запрет, дисциплинарные санкции, независимо от мнения объекта управления). Оно реализуется через назначение, увольнение, поощрение и т. д.
Экономическое управление означает воздействие на объект через хозяйственное законодательство, финансовую, денежную, кредитную государственную политику, т. е. косвенно, через его экономические интересы.
В данном случае объект управления свободен в своих действиях, но только в рамках правового поля. В случае нарушения законов со стороны объекта, к нему применяются финансовые и иные санкции.
Виды государственного управления обусловлены формой правления, территориально-административным устройством, политическим режимом, что, в конечном счете, определяет социальную сущность государства.
Территориально-административное деление государств во многом определяет структуру уровней государственного управления. В большинстве стран их три: национальный, региональный и местный. Каждому из уровней управления отведена особая, автономная сфера компетенции, каждый подчинен в политическом отношении другим органам: парламенту, правительству, общинному представительству и т. д. (в соответствии с законом).
На национальном уровне государственное управление осуществляется центральными органами, представляющими все общество. К таким органам относятся главы государства, парламент, правительство, министерства и ведомства и др. Они имеют широкие полномочия и призваны, прежде всего, решать вопросы обороны, внешней политики, экономического и социального развития, связи, транспорта, всего жизнеобеспечения государства. Принятые ими решения носят общеобязательный характер.
На региональном уровне управление направлено на рациональное размещение производства, углубление специализации, комплексное развитие территорий и выравнивание уровней их экономического и социального развития.
На местном уровне, вне зависимости от формы территориально-административного устройства, выполняются следующие функции: обеспечение общественной безопасности; решение проблем здравоохранения; социальные программы; регулирование (защита потребителей, дорожная безопасность); обслуживание (школы, парки, библиотеки и т. д.); планирование общественного строительства; владение и распоряжение государственными предприятиями
Принцип (от лат. principium – первоначало, первооснова) отражает закономерности, отношения, взаимосвязи между элементами системы государственного управления. Принципы государственного управления – это фундаментальные, научно обоснованные и, в большинстве случаев, законодательно закрепленные положения, на основе которых строится и функционирует система государственного управления.
Анри Файоль писал, что «для того, чтобы осуществлять управленческую деятельность, надо опираться на принципы, т. е. на признанные истины, считающиеся доказанными» (Файоль А. Общее промышленное управление. – М., 1923.– С. 24–25).
А. Файоль сформулировал 14 общих принципов управления.
Разделение труда, позволяющее повысить производительность труда.
Власть, означающая право отдавать распоряжения, и сила, принуждающая им подчиняться. Власть немыслима без ответственности.
Дисциплина – повиновение, усердие, деятельность. Манера держать себя, внешние знаки уважения, т. е. соблюдение установленных правил между служащими и организацией.
Единство распорядительства (единоначалие) – служащему может давать два приказания относительно какого-либо действия только один начальник.
Единство руководства (дирекции) – один руководитель и одна программа для совокупности операций, преследующих одну и ту же цель.
Подчинение частных интересов общим – в организации интересы служащего или группы служащих не должны ставиться выше интересов предприятия; интересы государства должны быть выше интересов гражданина или группы граждан.
Справедливое вознаграждение персонала – по возможности должно удовлетворять персонал и предприятие, нанимателя и служащего; поощрять усердие, компенсируя полезное усилие.
Централизация, степень которой определяется в каждом конкретном случае в зависимости от условий конкретной организации, учреждения, предприятия.
Иерархия руководящих должностей, предусматривающая неукоснительное соблюдение распоряжений вышестоящих должностных лиц нижестоящими.
Порядок – определенное место каждого лица, его полномочий и функций.
Справедливость, предусматривающая сочетание благожелательности с правосознанием и правосудием.
Постоянство состава персонала, исключающее текучесть кадров.
Инициатива работников, означающая свободу предложений и осуществления планов.
Единение персонала, состоящее в использовании способностей всех, вознаграждении заслуг каждого.
Сформулированные Файолем правила в течение нескольких десятилетий были общепринятыми, преподавались в школах по подготовке кадров, использовались на практике.
В системе государственного управления принципы выступают в качестве основных и исходных положений управленческой деятельности, выработанных наукой и сформулированных государством. Они являются надежным средством организации и регулирования целенаправленного процесса воздействия на общество и одновременно на функционирование субъекта управления. По своей природе принципы объективны, познаваемы и функциональны. Они реализуются в результате сознательной деятельности людей, что не исключает субъективизм. Для того чтобы это избежать, они находят соответствующее правовое закрепление. Отступление от того, или иного принципа может вызвать серьезные сбои во всей системе.
К классификации и систематизации принципов государственного управления существуют различные подходы. Можно выделить следующие подсистемы принципов управления (рис. 3.1):
применяемые в
различных подсистемах или сферах (точно
поставленные идеалы или цели; здравый
смысл; компетентная
консультация; дисциплина; справедливое
отношение к персоналу); функционирования
различных институтов
(диспетчеризация; нормы
и расписания; нормирование
операций и т. д.)
Рис. 3.1. Классификация принципов государственного управления
ПРИМЕРНЫЙ ПЛАН
практического (семинарского) занятия по теме 3
Учебные вопросы
Понятие методологии государственного управления, ее основные элементы, их характеристика.
Субъекты государственного управления, их универсальные признаки, отличия.
Объекты государственного управления, их понятие, сущность, виды и структура.
Методологические принципы государственного управления, понятие, содержание.
Вопросы для обсуждения
Поясните понятие методологии государственного управления [19].
Назовите основные методологические установки и подходы к государственному управлению [22].
Охарактеризуйте субъект государственного управления. Перечислите его признаки [23].
Приведите примеры субъектов государственного управления [23].
Поясните роль объектов в формировании механизма государственного управления [23].
Назовите важнейшие объекты государственного управления, их особенности [47].
Дайте характеристику общественным процессам как объекту государственного управления [47].
Дайте определение принципов управления [30].
Приведите принципы управления по А. Файол [30].
Назовите виды принципов, приведите их характеристику [30].