§ 5. Местное и центральное управление.

I. До сих пор мы говорили о разграничении функций верховной власти с точки зрения тех различных форм, в которых выражается ее деятельность. Теперь следует бросить взгляд на территориальные границы действия власти отдельных органов государства. С этой точки зрения принято различать государства централизованные и децентрализованные. Под именем государства централизованного мы разумеем такое, где вся полнота власти совмещается в центральном правительстве и отсюда распространяется на всю территорию государства через подчиненные органы, вся задача которых состоит только в передаче и исполнении распоряжений центрального правительства. Напротив, государство децентрализованное есть такое, где местным органам предоставлена известная свобода и самостоятельность в решении вопросов, касающихся данной местности.

На самом деле чисто централизованных государств не встречается. В более или менее развитом и обширном государстве центральное правительство не может взять на себя окончательное решение всех без исключения вопросов управления. Ему часто не достает для этого знакомства с чисто местными особенностями отношений; сверх того, имеют силу и соображения о том, чтобы путем децентрализации обеспечить большую законность управления, поднять интерес местных жителей к общегосударственной деятельности, переложить часть расходов по управлению на местные общины и т.п. поэтому на практике, если и делается различие между государствами централизованными и децентрализованными, то в сущности различие это зависит только от степени, в которой в каждом государстве проведен принцип децентрализации. Высшую степень децентрализации составляет децентрализация в форме областей или колоний; при этом отдельные области могут иметь даже свое собственное законодательство, суд и управление; и, если их нельзя считать за государства, то только потому, что им не достает необходимого для государства признака самостоятельности: издаваемые ими законы нуждаются в санкции центрального правительства, которое принимает участие и в замещении административных должностей в области[1].

II. Важно различать два основные типа децентрализации: децентрализацию бюрократическую и децентрализацию, построенную на принципе местного самоуправления. Другими словами, государство может проводить децентрализации двояким путем: оно или дает сильную и относительно самостоятельную власть правительственным органам местного управления, или же предоставляет местным жителям через посредство своих собственных органов заведовать местными делами. В последнем случае мы и имеем перед собою местное самоуправление, органы которого действуют под контролем и при содействии общегосударственных установлений, но в то же время отвечают и перед избирателями. Местное самоуправление возможно в весьма разнообразных формах и с различными оттенками. Эти подробности не могут входить в курс общей теории права[2].

[1] См. подробно у Еллинека. стр. 433 и сл.

[2] См. Еллинек. стр. 426 слл.

§ 6. Классификация государств.

I. История выработала самые различные виды государств. Научно разобраться во всем этом многообразии только путем правильной классификации. При этом следует прежде всего отыскать наиболее подходящий масштаб для классифицирования, т.е. положить в основу деления государств на типические группы такой признак, который был бы наиболее характерен для государства. Что же может быть таким признаком? Чтобы ответить на этот вопрос, должно поглубже вникнуть в саму природу государства[1].

Было бы неправильно представлять себе человеческое общество, как простую совокупность отдельных людей, ничем внутренне между собою не связанных. Напротив, общество есть в известном смысле органическое единство[2]. Нельзя, конечно, вполне уподоблять общество биологическому организму, приравнивая его к животному или человеку и даже отыскивать в нем отдельные органы, соответствующие органам биологического организма, как это с большим безвкусием делали и делают некоторые социологи. Но нельзя упускать из виду и того, что жизнь человеческого общества не исчерпывается жизнью и деятельностью отдельных входящих в его состав индивидуумов. Благодаря взаимодействию этих индивидуумов, в общества развиваются особые социальные силы и возникают своеобразные продукты, которых не может создать отдельный человека; таковы язык, нравы, наука, искусство, право и т.п. Мы можем сказать поэтому, что в обществе действуют особые законы развития и что оно ведет свою особую жизнь, которая не исчерпывается жизнью входящих в его состав отдельных людей. Наряду с психологией отдельного человека есть и особая психология народов. Вот в этом-то смысле мы и можем назвать человеческое общество органическим единством; только это – организм особого порядка, не биологический, а социальный. Связь, объединяющая его членов, есть связь психическая; она проявляется в народном самосознании и приводит к образованию всех вышеназванных продуктов социальной жизни. Конечно, вместилищем народного самосознания и его продуктов являются отельные люди; но в своем сознании они могут различать то, что принадлежит им лично и что составляет общее достояние народного духа. и притом в личностях заурядных перевес всегда на стороне того, что они получают от общества, сравнительно с тем, что они ему сами дают. Индивидуальные различия возникают лишь благодаря тому, что каждая личность представляет из себя особый центр, в котором лучи, исходящие из социальной среды, могут скрещиваться разнообразным путем; сверх того, и существующие между людьми биологические различия имеют большое значение для появления индивидуальных особенностей.

Если, таким образом, человеческое общество имеет органическую природу, т.е. живет своей самостоятельной жизнью, то с тем большим основанием это можно сказать именно о том виде общества, который именуется государством. Мы уже знаем, что это – наиболее сильная и наилучше организованная форма общества. Поэтому в государстве с особой силой проявляются эти органические свойства общества. В частности, при определении природы государства следует принять еще во внимание, что государство – по существу союз принудительный. Его основное свойство состоит в том, что оно господствует над своими членами помимо их на то согласия (см. § 3, II). Поэтому органическая природа государства прежде всего проявляется в том, что оно вырабатывает свою собственную волю. Эта воля государства стоит над волею отдельных его членов, принуждая их к безусловному повиновению. Она и составляет содержание того, что мы называем верховною властью. Конечно, выразителями этой воли являются отдельные люди; но они при этом выступают именно в качестве органов государства и действуют в особом урегулированном порядке, который имеет целью придать их актам значение волевых актов государства. Здесь имеет место тот же процесс, который мы выше отметили по поводу Общественного самосознания: вместилищем его также является сознание отдельных лиц, но это нам не мешает считать его и его продукты – язык, науку, право и т.п. – за нечто для этих лиц объективное, но не ими исключительно созданное и не им исключительно принадлежащее. так и воля государства есть социальная воля, а не индивидуальная воля тех лиц, которые выражают ее в качестве органов государства. Для выработки этой воли государство содержит в себе ряд тесно между собою переплетающихся и друг друга обуславливающих учреждений и мы его можем назвать в внимание к этому свойству социальной волевой организацией[3].

Отправляясь от этих соображений, мы можем дать ответ на поставленный выше вопрос об основном принципе правильной классификации государства. Самым характерным признаком государства, как социального организма, является его социальная воля, выражающаяся в актах верховной власти. Поэтому наиболее правильной будем та классификация государств, в основу которой положены различия в организации верховной власти. Только эта классификация, исходящая из самого важного отличительного признака государства, и может углубить по существу наше знакомство с природою госудапрства.

II. И действительно, начиная с Аристотеля, наука стремится дать классификацию государств, покоящуюся именно на этом признаке: организации верховной власти.

Однако, далеко не все построенные этим путем классификации совпадают между собою. Разногласия касаются того, какой именно стороне организации придать решающее значение; долго останавливались, например, на сравнительно второстепенном вопросе о количестве лиц, которым поручена верховная власть, как на решающем, упуская из виду, что для юридической теории важнее вопрос о правовом положении этих лиц, чем об их количестве. Часто к вопросам чисто юридическим – о формах устройства верховных органов – примешивали вопросы политические – о направлении их деятельности и получали, таким образом, чистые и извращенные формы правления (Аристотель), что только запутывало решение вопроса.

Наиболее правильной представляется нам следующая классификация[4]. Основное подразделение государств зависит от того, каковы свойства так называемого высшего органа в государстве. При этом, высшим органом именуется[5] тот из органов государства, который 1) приводит в движение государственный механизм и поддерживает это движение и 2) которому принадлежит власть государств. С .этой точки зрения мы получаем два основных типа государства: монархию и республику. Если воля высшего органа есть воля одного только лица, то мы имеем монархию; если высшим органом является коллегия лиц, то мы получаем республику. Этому делению не противоречит то обстоятельство, что и в республике может быть единоличный орган в составе высшего правительства – президент. Дело в то, что президент республики не есть высший орган государства в указанном выше смысле, тогда как монарх имеет это свойство высшего органа. Это проявляется в том, что президент ответственен за свои действия, тогда как монарх – безответственен; далее, в то, что конституция обыкновенно может быть изменяема и без согласия президента, тогда как в монархиях по крайней мере изменение статей закона, касающихся прав самого монарха, нуждается в санкции монарха; наконец, палаты в республиках могут собираться и без созыва со стороны президента, а в монархиях парламент обыкновенно не приступает к отправлению своих функций помимо монарха[6].

Если в монархии все остальные органы действуют по поручению монарха и находятся в зависимости от него, то мы имеем абсолютную монархию. Если же рядом с монархом существует коллегиальный орган высшего управления в виде палаты народных представителей, как орган независимый от монарха и разделяющий с ним власть, хотя и приводимый монархом в действие, то мы называем монархию конституционной или ограниченной. С юридической точки зрения высшим органом здесь всегда является монарх, ибо он созывает и распускает парламент и, по крайней мере в известных пределах, окончательно утверждает его решения. Но фактически (политически) преобладание может быть на стороне парламента; тогда мы называем монархию парламентарной[7].

Что касается республик, то их можно подразделять, смотря по составу той коллегии, которая представляет собой высший орган государства. Так мы получаем республики олигархические, где власть сосредоточена в руках немногих лиц, аристократические, где в отправлении власти участвует определенный класс лиц, демократические, где власть находится в руках всех взрослых граждан (кроме, обыкновенно, женщин). Демократия называется представительной, если участие народа в верховной власти состоит в производстве выбора депутатов в парламент, и непосредственной, если народ путем голосования участвует и в издании законов (референдум)[8].

[1] Ср. к дальнейшему мои статьи в «Вопросах философ. и псих.» за 1909 г.: «Предмет и метод социологии», «К вопросу о свободе воли», «Социальный организм» и за 1910 г.: «Науки об общем и науки об индивидуальном». Wundt, System der Philisophie, (3-е изд.), II, 188 сл. Его же, Ethik II, стр. 346 сл. Его же, Logik (3-е изд.), III, стр. 623-677. Его же, Очерк псих., стр. 346 сл. Eisler, Soziologie §§ 7-8. Schmidt, Allg. Staatslehre, I, стр. 156 сл. Zenker, Gesellschaft II, 36 сл. Giddings, Princ. of soc. 16, 194, 363, 387, 399, 416 сл. 429 сл. Барт, Филос. ист. как социологии, стр. 96 сл. Эспинас, Соц. жизнь животных (изд. 2-е, 1808 г.), стр. 3 сл. Каресс, Введ. в науч. социологии, гл. IV, V, VI. Вормс, Общественный организм. Worms, Philos. des sciences socialеs, т. I, (1903 г.), стр. 45 сл. П.Г. Виноградов, О прогрессе, (1898 г.), стр. 41 слл. Bougle Qu’est que la sociologie? (1907 г.). Шершеневич, Социология (1910 г.), стр. 39 слл. Методологическое исследование опроса см. в книге Th. Kistiakowski, Gesellschaft und Einxelwesen. Berlin 1889.

[2] О различии между социальным организмом и социальной организацией см. Wundt, Logik (3-е изд.), III, стр. 638 слл. Ср. мою статью «Социальный организм» в «Вопр. фил. и псих.» 1909 г., кн. 100.

[3] Совершенно противоположный взгляд на природу права и государства развивает Л. Петражицкий в своих сочинениях «Введение в изучение права и нравственности» и «Теория права и государства в связи с теорией нравственности», появившихся в 1907 году. Этот автор полагает в основу права и нравственности свою собственную психологическую теорию, основанную на понятии «эмоций», как особых пассивно-активных элементов психической деятельности. Среди этих эмоций имеются атрибутивно-императивные правовые эмоции и односторонне-императивные нравственные эмоции. С этой точки зрения все учение о праве, государстве и нравственности сводится к изучению индивидуальной психики. Представление о социальном организме, об общей воле, о ведениях, исходящих от государства, и даже о юридических нормах объективного права автор считает созданием нашей фантазии, которым не отвечает никакая реальность. См. «Теория права», т. I, §§ 2, 12, 20; т. II § 31. Разбор этой теории см. в моей книге «Этюды по современной этике» (1908 г.), стр. 178-207.

[4] См. Еллинек, стр. 411 слл.

[5] См. Еллинек, стр. 368 слл.

[6] См. Еллинек, стр. 454 слл., стр. 490 слл., стр 486 слл.

[7] Еллинек, 469 слл. См. у Dicey, The law of constitution (Part III) различие между конституционным правом и конституционной практикой. Ср. Еллинек. Конституции, их изменения и преобразования, пер. Б. Кистяковского, 1907 г., стр. 34 слл. – Конституционные монархии, в которых монарх при назначении министров фактически независим от палатского большинства (напр. Пруссия) принято называть дуалистическими в противоположность к парламентским.

[8] Смотря по установившемуся отношению между палатами и исполнительной властью, и республики могут быть парламентарными (Франция) или дуалистическими (С.-Американские Соедин. Штаты). – Подробнее о народном представительстве, его составе и правах и референдуме см. в моих брошюрах «Значение и права народного представительства» (М. 1905 г.) и «Избирательное право» (М. 1906 г.). См. также Ботлярский, Конституционное государство (1907 г.). стр. 28 слл., стр. 102-250. – Интересные соображения о будущих судьбах представительных учреждений см. у Еллинека, Конституции, их изменения и преобразования, пер. Б. Кистяковского (1907 г.), стр. 52-93; автор полагает, что в будущем огромное значение при выработке законов получат профессиональные организации, важной контролирующей силой будет пресса, задерживающим консервативным учреждением явится референдум, а роль парламентоа, при непосредственном общении правительств с народными организациями, весьма сузится. См. также Новгородцев. Кризис современного правосознания (1909 г.), стр. 1-244.