Тема: История подготовки к профессиональной государственной службе в России и становления специальности «Государственное и муниципальное управление»

1 Подготовка к государственной службе в дореволюционный период

Необходимость организации эффективного государственного и муниципального управления, подготовки способных его обеспе­чить управленческих кадров, постоянного повышения их квали­фикации, а в ряде случаев и их профессиональной переподготов­ки, не вызывает сомнений.

Эти проблемы, работа над их разрешением в той или иной мере в различных формах всегда находились, находятся и долж­ны находиться в центре внимания и высших, и региональных, и отраслевых органов власти и управления.

Не является исключением в этом отношении и Россия. На разных этапах развития ее руководство — и в царское, и в совет­ское, и в постсоветское время — уделяло внимание, хотя и далеко не всегда в должной мере, подготовке чиновничьих кадров для государственной службы, государственного управления, местного управления и местного самоуправления.

Как отмечает известный ученый профессор Н.И. Глазунова, понимание того, что государственное управление — это професси­ональный труд, требующий особых знаний и квалификации, к правителям России пришло еще в XVII в.

Конечно, идея рационального государства и связанные с нею представления о профессионализме, знаниях в управлении были известны в России и в предыдущие века.

Но первый проект создания в России высшего учебного заве­дения для подготовки государственных управленцев был подготовлен в последние дни царствования российского царя Федора Алексеевича (1661—1682). При этом проект предусматривал со­здание «храмов чином академии», в которых «семена мудрости, т.е. науки гражданские и духовные постановить». Лица, окончившие в них курс свободных наук, могут быть затем «милости­во пожалованы в приличные чины их разуму» и получить за мудрость свою особенное царское милосердие. Людей же, не учившихся «свободным наукам», важно было не допускать к государ­ственным чинам, Характерно, что в академию предполагалось принимать людей всех сословий и чинов. Однако проект не был реализован и потребовались многие десятилетия, чтобы светское образование отделилось от религиозно-нравственного просвеще­ния и определилось как самостоятельная ветвь, изучающая в качестве объекта государственное управление.

В начале XVIII в. были разработаны и другие нереализован­ные проекты создания образовательных учреждений для профес­сиональной подготовки государственных служащих. Лишь при Петре I (1672—1725) и по его инициативе была не только осозна­на необходимость обучения руководящих деятелей и специалис­тов посредством чтения ими имеющихся трудов или выучки их у знающих и опытных управленцев, но и поставлена соответствую­щая государственная задача, а ее решению был придан массовый характер.

Профессиональная подготовка государственных служащих первоначально имела узкотехнический характер. Устроенная в 1721 г. школа подьячих обучала арифметике, формам книг, та­бели, стилю письма, делопроизводству и проч. Несколько шире определяла подготовку молодых дворян к службе Герольдмейстерская инструкция 1722 г. об учреждении «Краткой школы для изучения гражданских и экономических дел» при Герольдмейстерской конторе. Инструкция представляла эту школу как временную меру, «пока академии исправятся». В будущем пред­полагалось развитие высшего профессионального образования для подготовки к гражданской службе. Согласно утвержденному Пет­ром I Генеральному регламенту от 28 февраля 1720 г., доступ к самым высшим должностям открывался только тем, кто обучал­ся в Коллегии юнкеров: «Кроме сего пути никто в высший градус и до министерского чина произведен быть не может». Институт коллежских юнкеров оказался единственной, привившейся на практике «кузницей» гражданских чиновников. Чтобы не было недостатка в подготовленных к занятию должности лицах, в каж­дой коллегии предписывалось иметь по 6—7 молодых людей из Коллегии юнкеров, получивших специальное научное и профес­сиональное образование в учрежденной при сенате школе. Для непосредственных потребностей новых административных учреж­дений (коллегий) была приспособлена сама служебная практика, учреждения государственной службы превратились в подобие про­фессиональной школы. Именно в Петровскую эпоху в России появился первый опыт целенаправленной подготовки государ­ственных служащих, хотя она и носила узкопрофессиональный характер.

В 1730-е гг. в России по образцу западноевропейских «рыцар­ских академий» появился опыт подготовки из дворян гражданс­ких чиновников в военных училищах. Так, в созданном в 1731 г. в Петербурге Сухопутном шляхетском корпусе кадеты в течение 4 лет обучались воинским наукам и проходили политическое и гражданское обучение. Специализация предусматривалась на пос­леднем году обучения, а выпускники кадетского корпуса, «кои более к статским делам по науке склонны явятся», обучались юриспруденции и наукам, нужным в гражданской службе, и ос­вобождались от воинских упражнений и караулов. По окончании обучения они могли быть зачислены на «аудиторские, секретарс­кие, подсекретарские, нотариусские и прочие тому равные чины».

В середине XVIII в. во время правления императрицы Елиза­веты Петровны (1709—1761/62) немало было сделано для повы­шения престижа гражданской службы и дворянских семей и со­вершенствования профессиональной подготовки государственных служащих. В 1737 г. срок профессиональной подготовки был увеличен до 5 лет и устанавливалось жалованье: «год копиистское, два года подканцелярское, два года канцеляристское». По завершении профессиональной подготовки предполагалось «дос­тойных производить в секретари» — должность, соответствую­щую 14-му рангу и дающую право на чин.

В 1755 г. круг общего образования, установленный для кол­лежских юнкеров, был признан недостаточным, предлагалось обу­чать их коммерции, французскому и немецкому языкам, исто­рии, географии и прочим наукам, для чего они должны были в обязательном порядке посещать 4 раза в неделю классы Акаде­мии наук. В качестве базового предусматривалось широкое юри­дическое образование.

Подводя итоги рассмотрению российской истории развития профессиональной подготовки к государственной службе, проф. Н.И. Глазунова делает заслуживающий внимания вывод: «К се­редине XVIII столетия в подготовке гражданских чиновников сло­жилось два направления. Обучение юнкеров в коллегиях, начав­шись с чисто ремесленной практики в порядках канцелярского делопроизводства, постепенно дополнялось теоретическим обра­зованием и в 50-х годах приблизилось к тому, что можно назвать юридическим образованием. Иное наблюдается в кадетском кор­пусе. Здесь с самого начала подготовка к гражданской службе получает преимущественно теоретический характер и лишь на последнем году обучения принимает более практическое направ­ление... Оба эти направления подготовки гражданских чиновни­ков просуществовали параллельно до начала екатерининских преобразований».

При императрице Екатерине II (1729—1796) реформированию подверглись оба направления подготовки молодежи к го­сударственной службе и была создана новая форма обучения. В 1763 г. юнкерская школа при сенате как не достигающая сво­его назначения была закрыта. При этом были учреждены классы юриспруденции в университете и кадетских корпусах, а для под­готовки к низшим гражданским должностям (копиистов, писцов и других служителей) иметь при Академии наук, Московском университете и при Казанской гимназии соответственно до 40, 80 и 60 малолетних разночинцев и детей приказного чина, которых обучать правописанию и хорошему слогу, отчасти арифметике, 'геометрии и географии, а особенно — положению Российского го­сударства.

Одновременно пересматривались учебные планы «рыцарских академий», ориентированных на соединение задач профессиональ­ной подготовки дворян к государственной службе (военной и граж­данской) с задачами широкого общего образования в духе эпохи Просвещения XVIII века. Среди изучаемых наук предпочтение отдавалось нравоучению, праву естественному, всенародному и государственному, «экономии государства». В особую группу вы­делялись разнообразные «художества»: рисование, живопись, гра­вирование, скульптура, архитектура, музыка, танцы, фехтова­ние. Энциклопедизм первых трех классов обучения затем сменял­ся набором «полезных», т.е. специальных наук.

В 1764 г. на одинаковом с гимназиями общеобразовательном фундаменте был создан совершенно новый тип профессиональной школы, готовящий дворян к государственной службе, — Граждан­ское училище. Учебный план предусматривал овладение в совер­шенстве латинским, немецким и французским языками и обшир­ный круг общеобразовательных предметов: математику, логику, философию, космологию, архитектуру, экспериментальную физи­ку, географию и историю, особенно России, и др. Курс собственно профессионального образования в гражданских училищах вклю­чал натуральное и гражданское право, систематическое познание российских законов, камералистики (совокупности администра­тивных и хозяйственных знаний по ведению государственного хозяйства), знание политики, коммерции и других наук.

Обращает на себя внимание то, что обучение в различных учебных заведениях, профессионально готовящих к государствен­ной службе, — сословная привилегия дворянства. Лишь в 1779 г. разрешено было допускать на канцелярские должности также людей некоторых других «состояний» (из купечества, помещичь­их людей, учеников духовных семинарий, воспитанников акаде­мии художеств, Московского университета, свободных и неполо­женных в подушный оклад людей).

В начале XIX в. правящая династия предприняла новую по­пытку модернизации политического строя России, реформы госу­дарственной администрации и народного просвещения. При этом декларировались «нравственные образования граждан» и про­фессиональная подготовка просвещенных государственных служащих. Образование признавалось необходимым условием при­обретения прав государственной службы, никого впредь нельзя было определять к гражданской должности, требующей юриди­ческих и других профессиональных познаний, без окончания обу­чения в соответствующем общественном или частном училище. Наряду со старым принципом сословно-профессионального обра­зования стал существовать и конкурировать новый принцип об­разования, подготовки к государственной службе — всеобщего внесословного обучения. Активным проводником и защитником новой традиции в образовательной политике был в то время вид­ный российский государственный деятель М.М. Сперанский (1772— 1839) — ближайший советник с 1808 г. императора Александра I (1777-1825).

Подготовленный под влиянием идей М.М. Сперанского Указ Александра I от 6 августа 1809 г. «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники» был направлен на то, чтобы служебное продвижение чиновников было тесно связано с наличием у них высокого образовательного цен­за. Чтобы стать коллежским асессором (чин VIII класса), стало необходимым иметь свидетельство одного из университетов, что данное лицо в нем «обучалось с успехом наукам, государственной службе необходимым», при производстве в статские советники (V класс) наряду с рядом других заслуг необходимо было иметь аттестат университета. Все чиновники, желавшие выдержать «эк­замен на чин», получали возможность без отрыва от службы по­сещать летние курсы (май — октябрь) при университете по специ­альной программе, состоявшей из 4 разделов:

• грамматические знания русского языка (экзамен — сочине­ние) и иностранный язык (способность переводить с него на русский язык);

• правоведение (право естественное, римское, частное, граж­данское с приложением сего к российскому законодательству);

• науки исторические (основательное познание отечественной истории, истории древней и новой с географией и хронологи­ей, первоначальные основы статистики, особенно Российско­го государства);

• науки математические, начальные и общие сведения в глав­ных частях физики, в основном в объеме знаний уездных училищ. Чиновники должны были «свидетельствовать» свои знания экзаменационному комитету, который состоял из ректора универ­ситета и трех профессоров. Дворяне, окончившие гимназию, сда­вали экзамен только по тем предметам, которые там не препода­вались, т.е. по правоведению.

Хотя исполнение Указа 1809 г., как и в целом реформирова­ние государственной службы, в начале XIX в. встретилось с ог­ромными трудностями объективного и субъективного характера, однако его реализация все более приоткрывала возможности по­ступления на государственную службу лицам из непривилегиро­ванных сословий, недворянского происхождения. Образователь­ный ценз все прочнее приобретает статус гаранта гражданских прав поступления на службу, а университетский диплом стал кон­курировать с сословной привилегией.

Факультеты нравственных и политических наук университе­тов в начале XIX в. занимают ведущее место в системе подготов­ки чиновников для государственной службы. Все более видную роль в этом отношении стали играть и утвержденное в 1805 г. Ярославское училище высших наук («Демидовское»), Царскосель­ский лицей (1811), в 1844 г. после перемещения в Петербург получивший название Императорского Александровского (в честь его основателя императора Александра I), пансионы при Петер­бургском и Московском университетах, лицей в г. Нежине, Выс­шее училище для подготовки чиновников гражданской службы, которое выделилось как самостоятельное учебное заведение в струк­туре Петербургского университета, и ряд других учебных заведении — университетов, училищ, гимназии высших наук.

Важнейшее значение для повышения роли профессионального образования при отборе лиц на чиновничьи должности и про­хождении ими государственной службы имели создание свода Устава о службе по определению Правительства (1832 г.), обычно называемого Уставом о службе гражданской, подписанное Ни­колаем I (1796—1855) Положение от 25 июня 1834 г. о порядке производства в чины по гражданской службе и утвержденные 28 декабря 1844 г. дополнительные правила к уставу о граж­данской службе. Согласно этим документам на государственную службу принимались законнорожденные лица неподатных состо­яний, прежде всего дворяне, а также лица, имеющие ученые сте­пени (кандидата, магистра и доктора), получившие их в русских учебных заведениях. Поступающие впервые на государственную службу, за исключением лиц, окончивших высшие учебные заве­дения, принимались на службу канцеляристами.

Лица, окончившие вузы, определялись на службу, получая одновременно классный чин (XIV—XII кл.), окончившие гимна­зии зачислялись канцелярскими служителями высшего по жало­ванью разряда, а окончившие их со знанием греческого языка получали чин XIV класса, т.е. коллежского регистратора. При­своение чина VIII класса (коллежского асессора), обеспечивающе­го служащему потомственное дворянство, утверждалось царем и наряду с обязательным сроком выслуги предполагало наличие высшего образования (при этом указывалось, что аттестаты ино­странных учебных заведений «ни в какое уважение не принима­ются»). Важно также, что устанавливались существенные льготы в присвоении чинов и продвижении по службе в зависимости от уровня имеющегося у служащего образования (образовательного разряда).

Несмотря на известные подвижки, государственная служба в России во второй половине XIX в. по-прежнему оставалась при­вилегией правящих классов и сословий. Демократизация универ­ситета, возможность для лиц податных сословий получения обра­зования и вместе с ним права поступления на гражданскую служ­бу — эта новая тенденция в образовательной политике не получи­ла законодательного оформления. В жизни уделом молодежи из низших слоев российского общества, по-прежнему было низшее образование. Это предопределяло низкий образовательный потен­циал гражданской службы. К 1860-м гг. (начало «великих ре­форм»), когда число чиновников империи достигло 80 тыс., из всех университетов, лицеев и училищ правоведения выпускалось ежегодно только 400 человек. А если принять во внимание, что не все выпускники поступали на государственную службу, то можно догадаться, как ничтожен был процент чиновников государствен­ного аппарата с высшим образованием. Ситуация не претерпела больших изменений и к началу XX в.