Конституционная законность как важнейший фактор обеспечения национальной безопасности, динамичного развития государства и общества

Основой для развития в современных условиях любого государства и общества является право. Оно – важнейший регулятор общественных отношений.

В центре правовой системы (а она включает нормативные правовые акты, правовую идеологию, правовое сознание и реальную практику) находится человек, его права, свободы и обязанности.

Безусловно, здесь не должно быть гипертрофирования, создания некого высшего права для отдельного человека, противопоставления его государству и обществу. Известно, что высшее право - это и высшее бесправие. Необходимо обеспечивать оптимальный баланс интересов государства, общества и отдельного гражданина. Хотя, конечно, главной целью государственных и общественных структур является создание такой государственно-правовой системы, в которой граждане и субъекты хозяйствования чувствуют себя комфортно.

Жизнь человека, ее качество и продолжительность, достоинство, свобода и раскрепощенность, в то же время ответственность за свои действия – вот основные ориентиры для развития права, достигая которых, мы обеспечиваем национальную безопасность, выживаемость государства, общества, белорусской нации в условиях жесткой конкурентной борьбы, сохраняющейся и в условиях двух явных тенденций мирового развития – регионализации и глобализации. Это подтверждает тот тезис, что право не развивается в безвоздушной среде, нельзя создать некую абстрактную правовую модель, оторванную от жизни. Тот, кто управляет государством, испытывает колоссальные перегрузки в связи с необходимостью защиты общих интересов, а также интересов отдельной личности.

И все же можно выстроить определенную схему развития законодательства, придерживаясь которой можно сформировать более качественное законодательство, изменить в лучшую сторону правовое сознание должностных лиц и граждан.

Сейчас основная задача заключается в конституционализации правового порядка. Ведь в целом, несмотря на некоторые единичные нормы, которые вызывают споры и неоднозначные оценки, действующая Конституция – это завершенный в правовом отношении документ.

Истоками выстраивания всей системы правового регулирования, его объема является Конституция, системообразующий акт, сформулированные в ней принципы и нормы. В нынешних условиях нет разумной альтернативы, кроме как ориентации на конституционные предписания для обеспечения стабильного правового порядка в стране, хотя мы можем наблюдать в некоторых случаях скрытое, а иногда и явное игнорирование Конституции, что умаляет ее ценность, и значимость права для достижения стоящих перед государством задач. Можно назвать следующие способы воздействия Конституции на формирование правовой системы:

• установление иерархии правовых актов;

• четкое фиксирование конституционных понятий и терминов, которые приобретают базовый, обязательный смысл для всего законодательства;

• большое внимание к содержанию и видам конституционных норм содействует их прямому, а также совпадающему действию конституционных и текущих норм.

Для развития белорусской правовой системы мы вполне можем использовать, образно говоря, «европейский велосипед» с целью максимального приближения Беларуси, относящейся к странам молодой демократии, к тому эталону правового государства, который сложился в ряде западных европейских стран, при сохранении собственных национальных традиций, отражающих менталитет белорусского народа. Основой для такого движения являются принципы правового государства, сформулированные либо выводимые из текста Конституции, международных документов, прежде всего, посвященных статусу человека и гражданина.

Правовое государство базируется на разделении и взаимодействии властей. При существующей форме правления Конституция создает основу для эффективного осуществления контрольной функции Парламентом – коллегиальным законодательным органом нашей страны. Сейчас эта функция малоэффективна.

Следует четко определить сферу законодательного регулирования отношений законами Парламента и декретами Президента. Однако это в большей мере вопросы отношений между Парламентом и Президентом, тем более, что между ними нет антагонистических противоречий. Основной акцент в этой связи даже может быть перенесен на содержание и качественную характеристику указанных правовых документов. К сожалению, часто мы не знаем разработчиков, авторов, которые после вступления этих документов в силу даже не пытаются объяснить цель их издания и, если хотите, вывести из-под огня критики Парламент либо Главу государства.

Президент совершенно справедливо требует от «слуг народа» результата. В этом смысле разработчики проектов должны прогнозировать достигаемый результат и отвечать за ошибки.

Важнейшим принципом конституционности является соблюдение иерархической соподчиненности правовых актов.

Толкование (разъяснение) и применение актов законодательства должно осуществляться с учетом признания Республикой Беларусь приоритета общепризнанных принципов международного права, которые «возвышаются» над всей совокупностью норм позитивного права.

Соблюдая конституционность (законность), правотворческому органу необходимо стремиться принимать рациональные решения, т.е. можно утверждать об определенной взаимосвязи принципов конституционности (законности) и целесообразности. В рамках Конституции или правового закона следует принимать самое оптимальное решение, отвечающее интересам государства, общества и отдельного индивида. Нельзя гипертрофировать права одного из этих субъектов. Ориентиром для правотворческих решений, реализации управленческой функции здесь могут быть положения ст.23, 63 и других статей Конституции, предусматривающих основания и пределы ограничения прав и свобод человека.

В правовом государстве, т.е. таком, где есть эффективное управление, одним из важнейших является принцип непридания актам, устанавливающим или усиливающим ответственность, обратной силы. Эта основополагающая идея правового государства закреплена в части пятой ст.104 Конституции. И хотя в данной норме речь идет о законах, однако указанный принцип имеет универсальный характер и распространяет свое действие на все акты законодательства, т.е. декреты, указы, постановления Правительства, акты министерств, ведомств, местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов. Здесь много недостатков и огромное поле деятельности для Конституционного Суда, а также органов прокуратуры, на которые возложено осуществление соответственно контроля и надзора за конституционностью и законностью правовых актов.

Конечно, могут быть и изъятия из принципа непридания акту обратной силы, например, когда речь идет о расширении для граждан преимуществ, основанных на законе.

Отступление от принципа недопустимости придания обратной силы закону, ухудшающему правовое положение участников общественных отношений, приводит к нарушению других принципов правового государства, а значит, прав и свобод граждан. В этом случае нарушается принцип доверия гражданина государству. Государство, по существу, произвольно посягает на уже приобретенные и охраняемые права.

Усилия органов законодательной и исполнительной власти, Конституционного Суда должны быть направлены на утверждение в повседневной практике следующих важнейших принципов:

• запрещение обратной силы закона;

• поддержание доверия гражданина к государству при осуществлении его органами правотворческой функции;

• защита приобретенных прав.

Важнейшим требованием оптимального управления является принцип информированности граждан о принятых актах законодательства. Правилом, а не исключением должно быть установление соответствующих переходных сроков для вступления в силу новых правовых актов. Особенно это должно касаться сферы налогового законодательства. На деле часто все обстоит иначе. Неверной является сформировавшаяся практика введения актов в действие со дня опубликования. Это допустимо делать лишь в исключительных случаях либо когда акт касается статуса органов государственной власти.

Закрепление в законодательстве прав граждан и их реализация должны иметь стабильный характер. Гражданин должен быть уверен, что он не подвергнется таким правовым последствиям, которые он не мог предвидеть в момент принятия своего решения.

Вряд ли можно говорить об эффективности управления, если само законодательство нестабильно, подвержено конъюнктурным корректировкам. При этом нельзя искусственно «консервировать», сохранять акты неизменными, устанавливая какие-либо искусственные запреты на их корректировку, например, определяя срок, в течение которого недопустимо вносить изменения и дополнения в ранее принятый правовой акт.

Результатом правотворческих предписаний должна быть определенность их содержания, ясность формулировок и доступность для понимания. Без этого также трудно добиться эффективности в сфере управления.

В правотворческой и правоприменительной деятельности должен учитываться принцип пропорциональности ограничения того или иного права достигаемым целям.

Принцип пропорциональности имеет самостоятельное значение. Ограничения должны быть необходимыми, законодателю следует выбирать наименее обременительное средство ограничения прав. Принцип пропорциональности должен рассматриваться как допущение такого вмешательства в права и свободы, которые конституционно необходимы. Основой для определения законности действий является ст.23 Конституции, а также положения международных документов о правах и свободах граждан.

Наиболее полно идея пропорциональности ограничений достигаемым законодателем целям сформулирована в решении Конституционного Суда по вопросу о конституционности норм, предусмотренных проставлением отметок в паспорте.

Если касаться уголовно-правовой или административно-правовой сферы, то здесь с наибольшей степенью значимости должен применяться принцип пропорциональности. Прежде всего, мера ответственности должна быть адекватна тяжести содеянного. Речь идет не только о сроках лишения свободы, но и об административной ответственности. Например, сохраняя свою карательную функцию, административные штрафы не должны иметь «разорительный» характер. В сфере уголовно-процессуальных отношений актуальной остается проблема принятия решения о заключении под стражу до суда при условии, что в данном случае ограничение свободы будет мерой, пропорциональной характеру предполагаемого преступления и тому наказанию, которое влечет совершение такого преступления. Следует нормализовать условия содержания не только заключенных, но и задержанных до суда. До «нормализации» условий содержания лиц в предварительном заключении следует изменить порядок зачета срока пребывания под стражей, увеличивая его на коэффициент «переполненности» мест предварительного заключения.

Подсчитано, что в Республике Беларусь предусмотрено более 200 видов льгот, которые ориентированы на 7 млн. человек. В данной области действует около 900 нормативно-правовых актов. Наибольшее число граждан пользуется льготами по проезду (6,7 млн. человек), налогообложению (5,3 млн. человек), медицинскому и санаторно-курортному обслуживанию (4,9 млн. человек). Льготы инвалидам по обеспечению транспортными средствами касаются 25,3 тыс. человек. Анализ существующей системы льгот свидетельствует о настоятельной потребности ее пересмотреть, сохранив лишь те из них, которые имеют под собой объективную основу.

Безусловно, право не должно быть «всепроникающим». Следует сменить ориентиры. В основе правового регулирования необходимо шире использовать не разрешительный, а запретительный порядок, т.е. не перечислять, что можно сделать, а указывать, от чего гражданин должен воздерживаться.

Необходимо развивать местное самоуправление. Эффект правового регулирования будет наибольшим при нахождении оптимального соотношения между централизованным и децентрализованным регулированием. Причем местное самоуправление должно быть реальным. Ссылки на то, что необходимо изменить условия и порядок формирования местных доходов, правильные, однако уже сейчас в силу иждивенческих настроений и граждан, и управленцев местного уровня приводят к тому, что на региональном уровне не решаются элементарные вопросы, не требующие, по сути, вмешательства органов республиканского или областного уровня. Никому не запретишь жить плохо.

Эффективность права в обеспечении развития личности зависит от многих факторов.

Актуальными являются следующие факторы:

• адекватность правового регулирования потребностям общественного развития;

• предсказуемость развития права;

• равенство всех перед законом и судом;

• гарантированность правосудия (право на объективный, беспристрастный и независимый суд);

• право на квалифицированную юридическую помощь;

• на презумпцию невиновности;

• прогнозирование последствий принятия нормативных актов.

Для правового государства характерно создание отлаженного механизма восстановления нарушенного права. Абсолютное большинство судей, прокурорских работников стремятся надлежащим образом выполнять свои функции. Суд, действительно, должен быть независимым, беспристрастным и компетентным.

Этому содействует бессрочный характер назначения судьи на должность, что всегда поддерживалось Конституционным Судом Республики Беларусь. Следует бояться не отмены судебных постановлений, а сохранения неправосудных постановлений. Пока судебное постановление не отменено, оно должно исполняться. Другого утверждения быть не может.

Одной из ближайших задач для нашего государства является установление более тесного сотрудничества с Советом Европы и вступление в эту организацию на правах полноправного члена. Основным документом, интегрирующим европейские страны в области прав и свобод человека, является Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод. По своей глубинной сути содержащиеся в ней нормы являются базовыми для развития законодательства европейских государств и практики его применения. Уяснению этих норм, а в конечном итоге и «перенесению» на национальную почву государств, входящих в состав Совета Европы, способствует деятельность Европейского Суда по правам человека. Его решения следует рассматривать в качестве источника права, они играют роль прецедентного права.

Конституционный Суд Республики Беларусь – первый из государственных органов, кто стал формировать собственную позицию, ориентируясь на Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод и практику работы Европейской комиссии по правам человека и Европейского Суда по правам человека. Люди консервативного склада ума могут возразить: Европейская конвенция для нас необязательна. Формально это так. Но в нашей Конституции помимо закрепления приоритета общепризнанных принципов международного права имеется прямая запись о верховенстве права. Этот принцип налагает соответствующие обязанности не только на нормотворческие, но и на судебные органы, и в первую очередь на Конституционный Суд Республики Беларусь. Суды обязаны по Конституции осуществлять не законосудие, а правосудие, и сам законодатель их к тому обязывает, когда устанавливает правовые возможности судебного усмотрения. Отметим, что концепция судебного усмотрения в нашем праве не разработана, а судебная практика и осуществляемый над ней контроль еще имеют недостатки. Можно в этой связи вспомнить «волнообразный» подход в прошлом к оценке судебной практики, например, в сфере применения норм об уголовной ответственности. Были периоды, когда оценивали деятельность судов при назначении наказания то как слишком мягкую, то, наоборот, через год–два как недопустимо жесткую.

Общепризнанным является факт, что споры предпочтительнее разрешать не на улице, а в судах. Право на судебную защиту относится к категории неотъемлемых прав каждого человека и гражданина. Уходит в прошлое стереотип, когда судебное разбирательство возможно было лишь в тех случаях, которые прямо названы («перечислены») в законе. И международные документы, включая международные пакты, являющиеся обязательными для Республики Беларусь, и Конституция Республики Беларусь (ст.60) гарантируют каждому право на защиту его прав и свобод судом в определенные законом сроки. Важно только, чтобы суд был компетентным, независимым и беспристрастным.

Конституционная идея принадлежности каждому лицу права на судебную защиту находит свое постоянное развитие в белорусском законодательстве и на практике. Этому существенно способствует Конституционный Суд Республики Беларусь, на который по Конституции возложен контроль за конституционностью нормативных актов.

Экскурс относительно принятых Конституционным Судом решений, анализ последующего развития законодательства и практики его применения позволяют увидеть, насколько существенно наше государство продвинулось в признании правовых ценностей, построении всей государственно-правовой системы во имя обеспечения прав и основанных на праве интересов граждан. Президент, Парламент, Правительство, суды, прокуратура, местные органы власти, безусловно, стремятся к решению стоящих перед ними задач, прежде всего, исходя из требований права, тех стандартов, которые сформировались в странах с давними демократическими традициями. Конечно, не все у нас идеально. Иногда органы исполнительной власти в силу стоящих перед ними задач больше внимания уделяют цели, нежели правовым средствам, которые могут быть использованы. В какой-то мере это понятно, например, обеспечить людей теплом, работой, продовольствием иногда удается, лишь оперативно принимая достаточно жесткие меры.

Однако, несомненно одно: единственно правильный вектор действий – право, ориентируясь на которое можно обеспечить баланс интересов государства, общества и отдельного человека без гипертрофирования прав кого-либо из этих субъектов.

В течение 1998–2002 гг. Конституционный Суд принял около 15 решений, направленных на защиту права каждого гражданина на обращение в суд. Так, в июне 1998 г. некоторые нормы Кодекса об административных правонарушениях в силу того, что они не предусматривали судебного обжалования административного задержания, личного досмотра, досмотра вещей и изъятия вещей и документов, признаны не соответствующими Конституции и международным договорам. Подтверждена необходимость непосредственного применения норм ст.60 Конституции о праве на обращение в суд.

Также в июне 1998 г. были признаны неконституционными нормы Кодекса об административных правонарушениях и постановление Пленума Верховного Суда Республики Беларусь от 20 сентября 1990 г. №7 в части непризнания за гражданином права на обжалование в суд постановления по делу об административном правонарушении в случае обжалования его в вышестоящий орган. Подтверждено, что и в этом случае гражданин должен иметь право на судебную защиту. Более того, если гражданин не воспользовался предварительным (досудебным) порядком разрешения спора, то это не должно в принципе исключать права на судебное разбирательство.

В декабре того же года подтверждено право обвиняемого, его защитника или законного представителя обжаловать в суд законность и обоснованность содержания под стражей во время ознакомления его и защитника с материалами дела по истечении предельного срока содержания под стражей. Нормы УПК, ограничивающие такое право, признаны неконституционными.

В мае 1999 г. Конституционный Суд в своем заключении подтвердил право на обжалование в суд постановления о прекращении уголовного дела. Действительно, могут быть ситуации, когда гражданин не согласен с основаниями прекращения производства по уголовному делу и желает воспользоваться гарантированным Конституцией правом на судебную проверку.

В связи с поступающими в последующем обращениями, Конституционный Суд разъяснил, что право на судебную защиту по такого рода делам принадлежит со дня вступления в силу Конституции, т.е. с 30 марта 1994 г., хотя само заключение Конституционным Судом вынесено 13 мая 1999 г. Объяснение простое – данное право зафиксировано в Конституции, Конституционный Суд лишь подтвердил его для «незаконопослушных» должностных лиц.

Защита судом прав и свобод каждого может быть реально обеспечена, если гражданину оказывается при необходимости квалифицированная юридическая помощь. В этой связи Конституционный Суд неоднократно обращался к вопросу о допуске к лицам, отбывающим наказание в местах лишения свободы, адвокатов и некоторых иных лиц. Было подтверждено право граждан в любой момент получать юридическую помощь, в том числе при реализации ими своих прав в трудовых, жилищных, административных, налоговых и иных правоотношениях. Таким же правом обладают не только обвиняемые, но и подозреваемые, в отношении которых избрана мера пресечения в виде заключения под стражу. Реальным шагом по пути исполнения этих решений Конституционного Суда, и прежде всего Конституции, явилось издание Министром внутренних дел Республики Беларусь В.В.Наумовым 5 марта 2002 г. постановления №59, согласно которому в изоляторе временного содержания встречи задержанного или заключенного под стражу с защитником осуществляются наедине без разделительной перегородки и без ограничения их количества и продолжительности. Такие встречи могут проводиться в условиях, позволяющих сотруднику ИВС видеть задержанного или заключенного под стражу и защитника, но не слышать их. Данное постановление является убедительным доводом в пользу развития законодательства и практики на демократических правовых принципах.

Решением от 23 марта 2001 г. признано, что военнослужащие имеют право на обращение в суд по вопросу обжалования дисциплинарного взыскания в трехмесячный срок со дня, когда они узнали или должны были узнать о нарушении своего права. К сожалению, на практике суды исходили из того, что право в этом случае у военнослужащих есть, если они обратились в суд в месячный срок.

Конституционный Суд своими решениями содействовал обеспечению принципа, признаваемого в международной практике в качестве важнейшего, – права на законного судью. Имелись соответствующие жалобы на этот счет. В качестве одной из мер для исправления ситуации было решение Конституционного Суда по вопросу о порядке формирования состава народных заседателей, в определенной мере касающееся и временного исполнения обязанностей судьи.

В некоторых случаях Конституционный Суд, проверяя конституционность норм, одновременно анализировал и конституционность (законность) судебной практики. Так, в апреле 2001 г. была подтверждена конституционность ст.37 Кодекса об административных правонарушениях, допускающей привлечение к административной ответственности в виде конфискации вещей, являющихся непосредственными объектами административных таможенных правонарушений, предметов со специально изготовленными тайниками, использованными для сокрытия вещей от таможенного оформления, и по истечении общего двухмесячного срока для привлечения к административной ответственности.

В то же время, для того чтобы «дамоклов меч» не висел постоянно над головами правонарушителей, Конституционный Суд определил допустимым применение общего трехгодичного срока при привлечении к административной ответственности за таможенные правонарушения. Была отмечена неконституционность судебной практики в части неприменения конфискации за указанные правонарушения со ссылкой на истечение двухмесячного срока.

Надо отметить, что несколько месяцев исполнению данного решения «противились» некоторые должностные лица судебной власти. Однако в итоге данное решение Конституционного Суда, основанное исключительно на правовых принципах и нормах, пришлось исполнять, и сейчас судебная практика базируется на решении Конституционного Суда, что только способствует укреплению правового порядка в стране.

Все названные решения Конституционного Суда были реализованы либо в текущем законодательстве, либо на практике. Их исполнению, как, впрочем, и выработке концепций решений, способствовала принципиальная, объективная позиция Прокуратуры Республики Беларусь. Ведь в некоторых случаях Конституционный Суд, принимая решения, направленные на обеспечение права каждого лица на обращение в суд, посягал на «монополию» органов прокуратуры в том смысле, что ранее только к ним можно было обратиться с жалобой. Такая позиция вызывает только уважение, она также предопределена пониманием необходимости утверждения общепризнанных демократических правовых стандартов.

Однако не все в вопросе судебной защиты идеально. В какой-то мере заставила задуматься и обратиться к данной проблеме пока не решаемая ситуация, касающаяся права лиц, находящихся в местах лишения свободы, на судебное обжалование наложенных на них взысканий администрацией соответствующих учреждений. Такие лица, в силу ст.60 Конституции, также имеют право на обращение в суд с жалобой. Для них бывает очень важно обжаловать факт наложения взыскания, поскольку от этого может зависеть применение законов об амнистии, условно-досрочном освобождении.

Так, Конституционный Суд, учитывая непосредственный характер действия норм Конституции, своими решениями подтвердил право осужденных к лишению свободы на судебное обжалование примененных к ним мер взыскания, несмотря на отсутствие соответствующих норм в Уголовно-исполнительном кодексе. Звучали доводы о том, что право у осужденных на обращение в суд есть, однако отсутствует процедура рассмотрения таких дел. Такие «контраргументы» являются надуманными. Подобная позиция может быть объяснена либо умышленным игнорированием Конституции, решений Конституционного Суда, либо сохранением старых стереотипов. Прежде чем указать на нормы, которые определяют «процедуру», отметим, что не только рядовые судьи, но и студенты, обучающиеся по юридической специальности, знают, что в Гражданском процессуальном кодексе есть целая глава, посвященная «процедуре» обжалования неправомерных решений (действий) государственных органов и должностных лиц. Надо только ее применять.

Право на судебную защиту относится к категории неотъемлемых прав, присущих каждому человеку, поэтому должно реально обеспечиваться, тем более, что в белорусской Конституции оно прямо закреплено. Уместно будет в этой связи напомнить одну из статей Кодекса Наполеона, в которой записано: «Судья, который отказывается судить под предлогом молчания, темноты или недостаточности закона, может подлежать преследованию по обвинению в отказе в правосудии» (Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран. Под ред. .М.Черниловского. М., 1984. С. 281).

Богиня Правосудия является олицетворением беспристрастности и независимости. Считается, что она должна быть с повязкой на глазах, поскольку это означает ее беспристрастность. Однако, трудно через повязку на глазах увидеть, куда склонилась чаша весов. Лучше, чтобы она была без повязки на глазах и принимала решение в пользу той стороны, за которой Правда. В этом ее объективность и беспристрастность. Кроме того, без повязки удобнее читать текст Конституции, который в свое время одобрен народом и верховенство которой мы уже в силу этого факта должны обеспечивать.

Рассмотрение обращений граждан Конституционным Судом позволяет судить о том, что проблема защиты прав человека в нашей, как и любой иной, стране сохраняет свою актуальность. Споры, кстати, будут всегда и везде. Важно только разрешать их цивилизованно. В Конституционный Суд ежегодно поступает около 1,5 тысячи обращений, в которых граждане ищут защиту своих пенсионных, жилищных, трудовых прав, а также ставят вопросы, касающиеся правовых аспектов налогового обложения, предоставления льгот и др.

Значительное количество жалоб обусловлено противоречиями и пробелами в действующем законодательстве (жилищном, трудовом, пенсионном, семейном, налоговом, банковском, в законодательстве о льготах и др.), а в большей мере – в недостаточно развитом правовом сознании должностных лиц. Так, до настоящего времени остаются неурегулированными в должной мере вопросы об ответственности нанимателя за несвоевременную выплату заработной платы, об использовании по назначению чеков «Жилье» и «Имущество», о предоставлении льгот, установленных в законах, об использовании права на свободу передвижения и др. Слабым местом в обеспечении прав человека является неприменение судебными и правоохранительными органами страны непосредственно норм Конституции в случаях пробелов и противоречий в законодательстве. Такие случаи есть. Несмотря на то, что в законодательстве прямо предусмотрено применение закона и права по аналогии, на практике это требование не реализуется. Нужно добиться обеспечения на практике верховенства Конституции. Конституционная законность является важнейшим фактором обеспечения национальной безопасности Республики Беларусь.