Введение в теорию правового регулирования внешнеэкономических отношений - Толочко О.Н

юридической силой7, правовое регулирование внешнеэкономических отношений не может осуществляться без учета их положений.

Что касается партикулярных (региональных, двусторонних, локальных и проч.) экономических отношений, то такие отношения фиксируются и регулируются международным договором между Республикой Беларусь и заинтересованным государством (группой государств). Заключение, оформление, исполнение и денонсация международных договоров экономического характера осуществляется в соответствии с Венской конвенцией о праве международных договоров от 23 мая 1969 г.8.

Публично-правовое регулирование внешнеэкономических отношений на национальном уровне основывается прежде всего на положениях Конституции.

Происходящие в настоящее время интеграционные процессы в мировой экономике обусловливают, как представляется, необходимость изменения концептуальных подходов к конституционноправовому регулированию внешнеэкономических отношений. Акты государственной власти, реализующие экономическую и правовую интеграцию, в том числе участие страны в экономических союзах и организациях, могут прямо изменить геополитический статус страны и степень ее экономической безопасности. В этих условиях исключительно важно определить конституционные основы внешней экономической политики Беларуси.

Конституционные основы внешней политики в целом определены ст. 8, 18, а также (в части компетенции Президента, Парламента, Правительства) ст. 79, 84, 97, 106, 107 9. Однако в названных статьях нет даже программных положений об общих принципах и направленности внешнеэкономической политики. Конечно, Конституция и не должна содержать абсолютных рецептов на все случаи жизни. В то же время, думается, общее положение о недопустимости участия страны в международных договорах, союзах и организациях, если такое участие ставит под угрозу экономический суверенитет и безопасность, в Основном Законе все же должно быть закреплено. Без этого трудно, например, определить конституционность актов межгосударственных экономических образований, в

7Лукашук И.И. Международное право. Общая часть. – С. 102-104.

8Венская конвенция о праве международных договоров 23 мая 1969 г. // Действующее международное право. В 3-х томах. Составители Ю.М.Колосков и Э.С.-

Кривчикова. Том 1. – М., 1999. – С.343-409.

9Конституция Республики Беларусь 1994 года (с изменениями и дополнениями). Принята на республиканском референдуме 24 ноября 1996 года. – Мн., 1997.

41

которые входит Республика Беларусь (ч. 4 ст. 116 Конституции Республики Беларусь).

Надо сказать, что и в соседней России Конституция не закрепляет основ правового регулирования внешнеэкономических отношений10. Как представляется, такая ситуация обусловлена не тем, что основывнешнейэкономическойполитикинедостойныотдельнойстроки в Основном Законе. Просто на момент разработки Конституции российское общество в лице законодателя было обращено «внутрь» точно так же, как это имело место в Беларуси. Не последнюю роль, по всей вероятности, сыграл и тот факт, что конституционные акты тех развитых государств, которые были приняты за образец при разработке Конституций, также не содержат норм об основах конституционного регулирования внешнеэкономических отношений.

В то же время, вероятно, в данном случае механическое следование зарубежной традиции вряд ли является оправданным. Конституции развитых западных государств в большинстве своем формировались не позже, чем несколько десятилетий назад, задолго до фронтального наступления глобализации и международной экономической экспансии. Сама по себе интенсификация межгосударственных экономических связей, скорее всего, не является фактором, обусловливающим необходимость конституционных реформ в экономически стабильном обществе. Поэтому изменять конституцию только для того, чтобы внести в нее несколько строк, не несущих в себе принципиально нового смысла, как это может показаться на первый взгляд, – вряд ли необходимо, особенно в условиях стабильной экономической системы и выгодного положения страны на мировой экономической и политической арене.

Совсем другая ситуация складывается на постсоветском пространстве. Реформирование государств и общества проходит здесь именно в период революционных преобразований системы международных отношений. Конституционный процесс находится в начальной стадии. Основной Закон, скорее всего, будет еще подвергаться корректировке. «Не заметить» в таких условиях определяющего фактора внешнеэкономической политики – это то же самое, что перестраивать в открытом море капитанский мостик у судна, не имеющего руля и навигационной техники.

Критериями конституционности действий всех ветвей государственной власти во внешнеэкономической сфере являются такие политико-правовые категории, как экономическая безопасность и экономический суверенитет государства.

10 Конституция Российской Федерации. – М., 2000.

42

Понятия «экономическая безопасность» и «экономический суверенитет» введены в правовой оборот сравнительно недавно11. В силу этого ни юридическое, ни экономическое содержание данных категорий теоретически еще не определены. Удивительно, но активный научный поиск в данном направлении почти не ведется. Объяснением данному обстоятельству, помимо сложности задачи, может служить, как представляется, отсутствие четких внешнеполитических ориентиров у реформирующихся государств. Иными словами, общество еще не определилось, какой внешнеполитический, да и внутренний курс для него является «экономически безопасным» с позиций сохранения «экономического суверенитета».

В то же время, думается, отсутствие теоретической базы не может служить препятствием для введения указанных категорий в конституционно-правовой оборот. Напротив, присутствие их в Основном Законе страны само по себе может инспирировать их разработку в теории права. Такой способ введения в правовую систему новых категорий в отечественном праве уже применялся: достаточно вспомнить, например, судебное обжалование действий должностных лиц или возмещение морального вреда, впервые появившиеся в Конституции и только после этого реализованные законодательством, доктриной и практикой.

Характер и направленность правового регулирования внешнеэкономических отношений напрямую зависят от избранной государством на данном историческом этапе внешнеторговой политики. Внешнеторговая политика представляет собой систему административных мероприятий, направленных на достижение определенного первоначально заданного экономического эффекта: защиту внутреннего рынка, стимулирование роста объема внешней торговли, изменение ее структуры, направления товарных потоков и т.п.

Экономическое понятие внешнеторговой политики отличается от понятия международной торговой политики, которая вырабатывается и осуществляется группой государств по отношению друг к другу или третьим государствам во взаимовыгодных целях. Результатом такого сотрудничества может являться создание зон свободной торговли, таможенных союзов, иных структурных образований12.

11 См.: Шатров В.П. Указ. соч. – С.98; Ковалев А.А. Международная экономическая безопасность: правовые аспекты // Сов. гос-во и право. – 1987. – № 4. –

С.74-76.

12 См.: Фомичев В.И. Международная торговля. – М., 2000. – С.146-187; Дюмулен И., Пресняков В., Соколов В. Внешнеторговый режим ведущих зарубежных стран // Внешняя торговля. – 1996. – №4.

43

Целью внешнеторговой политики является стимулирование позитивных внутренних экономических процессов13. Различают два основных направления внешнеторговой политики – протекционизм и политику свободной торговли14. Выбор направления внешнеторговой политики определяет методологию национально-правового регулирования внешнеэкономических отношений и, в конечном счете, содержание соответствующих правовых актов.

Протекционизм – это политика, направленная на защиту отечественной экономики от иностранной конкуренции. В основе протекционистских мер лежит предположение, что свободное действие рыночных сил может быть невыгодным для менее развитых стран, а неограниченная конкуренция со стороны более сильных государств может привести к формированию неэффективной для данной страны экономической структуры. Протекционизм характеризуется введением высоких таможенных пошлин на импортные товары; стремлением к замещению импорта отечественной продукцией; введением запретов и ограничений на внешнеторговые и сопутствующие им операции.

Свободная торговля – это политика, при которой государство воздерживается от непосредственного воздействия на внешнюю торговлю, оставляя роль основного регулятора рынку. Свободная торговля, в отличие от протекционизма, имеет своим результатом, кроме экономических, также определенные политические последствия, которые принято оценивать как позитивные, поскольку возрастающая экономическая взаимозависимость государств снижает опасность враждебных действий государств по отношению друг

кдругу15.

Вчистом виде протекционизм и свободная торговля практически не встречаются. На различных стадиях исторического развития общество тяготело либо к одной, либо ко второй системе внешнеторговой политики16. В современной мировой экономике наблюдается общая тенденция к либерализации внешнеторгового

13 См.: Толочко О.Н. Внешнеэкономические сделки. – С.14; Сидорчук В.К., Толочко О.Н. Государственное регулирование внешнеэкономической деятельности // Беларусістыка. Беларусь на шляху дэмакратызацыі. – Мн., 1996. – С. 168-171; Они же. Плотины в потоках иностранного капитала // Беларуская думка. – 1996. –

№ 2. – С.92-96.

14 См.: Фомичев В.И. Указ. соч. – С. 146. 15 Там же, с.147.

16 См.: Сидорчук В.К., Толочко О.Н. Плотины в потоках иностранного капита-

ла. – С.93.

44

обмена, т.е. к политике свободной торговли. Кроме того, последовательно эволюционирует внешнеторговая политика промышлен- но-развитых государств по отношению к развивающимся странам17. Сближение направлений внешнеторговой политики большинства государств ведет к формированию соответствующей международной торговой политики.

Основных успехов международная политика либерализации достигла в области таможенных пошлин, общий уровень которых в послевоенный период существенно сократился18. С этим связано создание соответствующего международного института – Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ) 30 октября 1947 г.

В1995 году на базе ГАТТ была создана Всемирная Торговая Организация (ВТО)19. На рубеже XX и XXI столетий членами ВТО являлись более 130 государств, на долю которых приходилось 95% объема мировой торговли20. В настоящее время государство, не являющееся членом этой организации, не может играть заметной самостоятельной роли в мировых экономических процессах.

Воснову правового механизма ГАТТ/ВТО положены следующие принципы и нормы.

1. Недискриминация в торговле. Данный принцип обеспечивается:

а) принципом наибольшего благоприятствования в отношении экспорта, импорта, транзитных операций и связанных с ними таможенных пошлин и сборов;

б) национальным режимом, т.е. уравниванием в правах товаров импортного и отечественного производства применительно к внутренним налогам и сборам, а также правилам, регулирующим внутреннюю торговлю.

2. Преобладание экономических, а не административных рычагов регулирования внешней торговли. Это выражается в использовании преимущественно тарифных средств защиты национального рынка, а не количественных ограничений или аналогичных мер.

3. Облегчение развития торговли путем прогрессивного снижения таможенных тарифов государств-участников.

18 См.: Фомичев В.И. Указ. соч. – С.180-185; Мировая экономика. Экономика зарубежных стран: Учебник / Под ред. В.П.Колесова и М.Н.Осьмовой. – М., 2000; Основы внешнеэкономических знаний / Под ред. И.П.Фаминского. – М., 1994.

19 См.: Дюмулен И.И. Всемирная торговая организация. – М., 1997; Фельтхэм Р.Дж. Настольная книга дипломата. – Мн.: 2001. – С.141-143; Шреплер Х.-А. Международные организации: Справочник. – М., 1995.

20 Авдокушин Е.Ф. Международные экономические отношения: Учебное по-

собие. – М., 2001. – С.79-82.

45

4.Принцип взаимности в предоставлении торгово-политичес- ких уступок.

5.Разрешение торговых споров проведением консультаций и переговоров, а в случае невозможности – рассмотрение споров в специально создаваемых третейских судах, решения которых обязательны для участников ГАТТ/ВТО.

Республика Беларусь создала комиссию по вступлению в ГАТТ

в1991 году, в 1995 году комиссия была переименована в комиссию по вступлению в ВТО. Россия подала заявку на вступление в ГАТТ

в1993 г., подтвердив свое намерение после преобразования ГАТТ в ВТО. Вступление России в ВТО планируется на 2003 год; в отношении Беларуси таких прогнозов пока нет.

Однако перспектива участия в данной организации безальтернативна. В этой связи правовое регулирование внешнеэкономических отношений Республики Беларусь скорее всего вновь подвергнется реформированию: учитывая восточную (российскую) ориентацию внешнеэкономической политики белорусского государства и планы России в отношении ВТО, придется скорректировать систему государственного регулирования внешнеэкономической деятельности в соответствии с принципами ВТО.

Правовым оформлением внешнеэкономической политики государства являются как внутригосударственные нормативно-правовые акты в сфере налогообложения, таможенно-тарифного, валютного регулирования и т.д., так и межгосударственные (межправительственные) соглашения Республики Беларусь, направленные на выработку единых подходов и критериев внешнеторговой политики, инвестиционное сотрудничество, технологический обмен, участие в международных организациях экономического характера и т.д.

Международные соглашения в указанной сфере носят публич- но-правовой характер. Такого рода международные договоры реализуются, как правило, через исполнительные властные структуры21.

Совокупность внешнеэкономических функций государства реализуется через особый механизм государственного регулирования, который представляет собой вмешательство административных го-

21 Лукашук И.И. Новое в осуществлении норм международного права // Советский ежегодник междунар. права. 1986. – М., 1987. – С.97; Он же. Функционирование международного права. – С.62; Черниченко С.В. Реализация международ- но-правовых норм, ее предпосылки и результаты // Советский ежегодник междунар. права. 1980. – М., 1981. – С.62; Имплементация норм международного права во внутригосударственное право / Л.В.Павлова, Ю.П.Бровка, М.Ф.Чудаков и др.

– Мн., 2001. – С.35-46; Мингазов Л.Х. Эффективность норм международного пра-

ва. – Казань, 1990. – С.154.

46

сударственных органов в экономическую деятельность с помощью набора различных методов и инструментов. Такое регулирование более точно было бы именовать государственным или административным управлением, что подчеркивало бы административный характер вмешательства во внешнеэкономическую деятельность.

Государственное или административное регулирование (управление) в сфере внешнеэкономических отношений необходимо отличать от правового регулирования, которое представляет собой законодательную, нормотворческую деятельность государства. Если попытаться определить соотношение «государственного регулирования», как оно понимается в экономической, прикладной юридической литературе и в законодательстве, и «правового регулирования», – можно сказать, что они соотносятся между собой примерно так же, как соотносятся политика и право. В результате правового регулирования рождаются «правила игры» для субъектов внешнеэкономических отношений, в том числе и для тех компетентных государственных органов, которые непосредственно осуществляют государственное регулирование внешнеэкономических отношений22. Например, при выдаче лицензии, регистрации внешнеторгового контракта государство в лице уполномоченных органов и должностных лиц реализует свои права и обязанности, установленные публичным (административным) законодательством.

Целью государственного регулирования внешнеэкономических отношений, как уже указывалось, является стимулирование внутренней, национальной экономики. Это означает, что эффективным может быть признано только такое государственное регулирование, при котором наблюдаются очевидные позитивные тенденции развития национальной экономики: рост объема инвестиций, повышение конкурентоспособности товаров отечественного производства, положительное торговое сальдо и т.д.

Мировой практике известно как перспективное (стратегическое, долгосрочное), так и текущее (тактическое, краткосрочное) государственное регулирование внешнеэкономических отношений. Под перспективным государственным регулированием понимается прогнозирование, программирование и стратегическое планирование экономики. Его целью является формирование стратегии и приоритетов в развитии национальных отраслей, способных обеспечить выпуск конкурентно-способной продукции и вписаться в мировой рынок. Формами такого регулирования (управления) могут являться: разработка и принятие на государственном уровне программ развития и модернизации экспортно-ориентированных отраслей, стратегическое планирование развития внешнеторгово-

47

го оборота, принятие организационных мер для обеспечения эффективности внешнеэкономической деятельности предприятий.

Текущее государственное регулирование носит не долговременный, стратегический, а тактический характер. Оно направлено на преодоление кризисов, инфляции, на защиту интересов внутреннего рынка и национальных товаропроизводителей на данном временном этапе. Текущее регулирование осуществляется при помощи различных экономических и административных инструментов: налогов, пошлин, лицензий, регистраций, квот. Немаловажное значение имеет также ценовая политика государства.

В рамках перспективного и текущего государственного регулирования внешнеэкономических отношений применяются как экономические, так и административные методы государственного регулирования (управления) внешнеэкономической деятельностью.

Использование экономических методов предполагает косвенное воздействие на внутрихозяйственные экономические процессы через финансово-кредитную и банковскую сферы экономики. Необходимый эффект достигается посредством изменения ставки процента, установления системы скидок и субсидий, а также посредством налоговой системы, ценового механизма, таможенных инструментов, системы страхования и стимулирования экспорта.

К числу экономических относятся также валютно-кредитные методы: валютный курс, конвертируемость, котировки валют, девальвации, ревальвации, валютные интервенции, маневрирование банковскими процентными ставками, валютные ограничения и т.п.

Что касается административных (в узком смысле) методов государственного регулирования, то в условиях стабильной экономики они рассматриваются как временные дополнительные меры при недостаточной эффективности экономических рычагов. В период же экономического спада и разбалансированной экономики административное регулирование становится главным инструментом воздействия на отношения внешнеэкономического характера. К числу административных методов государственного регулирования внешнеэкономических отношений относятся: запреты на импорт и экспорт; квотирование; лицензирование; контингентирование; таможенные формальности.

Описанные выше механизмы государственного регулирования (управления) во внешнеэкономической сфере, выработанные международной экономической практикой, с теми или иными вариациями и национальными особенностями функционируют и в Республике Беларусь. Как уже указывалось, качественные характеристики государственного регулирования внешнеэкономических отношений

48

на заданном этапе зависят от внешней и внутренней экономической политики государства.

В настоящее время публичные внешнеэкономические отношения административного характера регулируются в Республике Беларусь комплексом нормативно-правовых актов различной юридической силы и содержания23. Нельзя не обратить внимание на тот факт, что законодательство в названной сфере не упорядочено и представляет собой, по сути, хаотическое нагромождение декретов, указов, законов, постановлений, инструкций и проч. Безусловно, такая ситуация совершенно не способствует формированию оптимальной системы государственного регулирования внешнеэкономической деятельности.

Основные функции по государственному управлению внешнеэкономической деятельностью возложены на Министерство иностранных дел Республики Беларусь. Ранее эти функции выполняло Министерство внешних экономических связей, которое в 1999 г. было ликвидировано с передачей соответствующих функций МИДу.

Надо сказать, что вопрос о целесообразности сохранения такой структуры, как Министерство внешних экономических связей, автором настоящей работы ставился давно24. Правда, мы предлагали передать регулирующие функции отраслевым министерствам соответствующей компетенции: экономики, торговли, сельского хозяйства и продовольствия и т.д. Именно по такому пути пошла, в конце концов, Российская Федерация, где до 1998 г. также имелось Министерство внешних экономических связей. После ликвидации

23Об основах внешнеэкономической деятельности в Республике Беларусь / Закон Республики Беларусь // Сборник законов БССР... – 1990. – № 31. – Ст. 600; О государственном регулировании внешнеторговой деятельности / Закон Республики Беларусь // Вед. Нац. собр. Респ. Беларусь. – 1999. – №4. – Ст. 88; Об экспортном контроле / Закон Республики Беларусь // Вед. Нац. собр. Респ. Беларусь. – 1998. – №7. – Ст. 87; О мерах по защите экономических интересов Республики Беларусь при осуществлении внешней торговли товарами / Закон Республики Беларусь // Вед. Нац. собр. Респ. Беларусь. – 1999. – № 34-35. – Ст. 521; О совершенствовании внешнеэкономической деятельности. Указ Президента Республики Беларусь № 108 от 19 марта 1996 г. // Собрание указов Президента... – 1996. – № 9. – Ст. 220; О совершенствовании порядка проведения и контроля внешнеторговых операций / Указ Президента Республики Беларусь от 4 января 2000 г. № 7 // Збор дэкрэтаў... – 2000. – № 5; О совершенствовании нетарифного регулирования внешней торговли в Республике Беларусь / Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 30.06.1999 г. № 1000 // Собрание декретов... – 1999. – № 18. – Ст. 522, и др.

24См.: Сидорчук В.К., Толочко О.Н. Плотины в потоках иностранного капита-

ла. – С.96.

49

указанного Министерства соответствующие функции были переданы отраслевым федеральным и региональным органам государственного управления. В практике большинства развитых западных государств также не принято создавать специализированные ведомства по внешнеэкономическим связям. Как представляется, на перспективу аналогичные преобразования будут осуществлены и в нашей стране. Ликвидация МВЭС не повлекла за собой заметных изменений в системе государственного регулирования внешнеэкономических отношений, поскольку, во-первых, соответствующих полномочий не получили внутригосударственные экономические ведомства, а во-вторых – указанные функции не свойственны дипломатическим внешнеполитическим учреждениям, каковым является МИД.

Закон «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» 1998 г. называет следующие формы государственного регулирования (ст.7):

1) тарифное регулирование;

2)нетарифное регулирование;

3)установление исключительного права государства на осуществление отдельных видов внешнеэкономической деятельности (государственные монополии)25.

Использование термина «формы» в названном законе представляется не вполне удачным. Вероятно, правильнее было бы говорить о «методах» государственного регулирования. Кроме того, анализ текста данного нормативно-правового акта показывает, что законодатель не отобразил в нем всего многообразия методов государственного регулирования, применяющихся на практике. Все это придает закону «усеченный» характер: он, как и многие «страдающие» тем же «заболеванием» нормативные акты в сфере внешнеэкономических отношений, регулирует лишь отдельные аспекты отдельного вида внешнеэкономических отношений – нетарифное регулирование внешней торговли. Что касается тарифного регулирования, то оно лишь заявлено в «программной» части закона с отсылкой к иным нормативным актам. Таким образом, остальной массив приемов и способов воздействия на внешнеэкономические отношения остается за рамками закона. Часть из них определяется (фиксируется) иными источниками (точно так же без определенной системы и иерархии), а часть вообще находится за пределами правового воздействия. Иными словами, те методы, которые

24 О государственном регулировании внешнеторговой деятельности / Закон Республики Беларусь // Вед. Нац. собр. Респ. Беларусь. – 1999 – №4 – Ст. 88.

50