Гражданско-правовое регулирование отношений в сфере высшего профессионального образования Монограф - Кванина В.В

государство имеет свою самобытную историю, культуру и модель развития, а его граждане обладают особым менталитетом. Образование является «тонкой материей» и копировать те или иные западные модели было бы опасно и ошибочно. Однако, как нам представляется, уместным будет соотнести нашу российскую модель финансирования с западными моделями финансирования высшего профессионального образования.

При всем многообразии направлений финансовых потоков в образование за последние 20 лет в развитых странах Запада сложились три основные финансово-экономические модели образования.

А). Финансово-экономическая модель образования, ориентированная на свободный рынок. Теоретической базой этой модели является неолиберализм, основанный М. Фридманом, Ф. Чаба, Т. Моэ и др. Неолиберальная политика выступает за сокращение расходов на высшее образование со стороны государства и передачу высшей школы во власть рыночных сил. В соответствии с этой моделью бесплатным для всех должно быть только общее среднее образование. Сторонники такой модели отталкиваются от теории «человеческого капитала» и «эффекта безбилетного пассажира». Согласно первой теории капиталом, создаваемым в высшей школе, пользуются люди, получившие диплом о высшем образовании. Однако круг пользователей выгод от высшего образования ограничен, так как получить высшее образование могут не все желающие. В связи с этим несправедливо возлагать на общество основные расходы по финансированию этого уровня образования. Для исключения возможности извлечения выгоды из высокого положительного внешнего эффекта от получения высшего образования не следует допускать в эту сферу «безбилетных пассажиров». Опираясь на данную позицию, сторонники рассматриваемой модели обосновывают необходимость ограничения государственных расходов и расширения привлечения собственных финансовых средств обучающихся в высшую школу.

В настоящее время данная теория имеет две модификации. В большинстве развитых стран (например, США, Япония, Австрия) бюджетное финансирование при увеличении объемов собственных доходов вузов отнюдь не уменьшается. Сокращаются только темпы роста бюджетных ассигнований относительно темпов роста численности студентов, в абсолютном же выражении бюджетное финансирование сферы высшего образования в подавляющем большинстве стран имеет тенденцию устойчивого роста.

В отдельных странах Азии, Африки, Южной Америки, в некоторых экономически слаборазвитых странах Восточной Европы финансирование снижается в абсолютном исчислении. В этих странах существует реальная возможность приватизации государственной высшей школы. Тенденция в данных странах такова: чем больше высшая школа зарабатывает, тем меньше

вдальнейшем финансовая поддержка общества, но контроль со стороны государства за расходованием как бюджетных, так и внебюджетных средств только усиливается.

Б). Финансово-экономическая модель образования, основанная на принципах государственного рынка. Теоретической базой этой модели является концепция так называемого «гуманного капитализма», или активного государства, разработанная Дж. Шумпетером, Дж. Гидденсом, У. Ромбахом и Х. Майером. Данная модель поддерживается такими государствами, как, например, Великобританией, Испанией, Италией. Она нацелена на постепенное сокращение государственного финансирования (не

вабсолютном выражении, а в расчете на одного студента) с одновременным увеличением доли частного финансирования, в первую очередь за счет самих потребителей.

Анализируемая модель открыта для частичной приватизации учреждений, а также для совместного управления деятельностью высшей школы всеми заинтересованными участниками.

В). Финансово-экономическая модель образования, исходящая из главной роли государства в финансировании профессионального образования. Данная антирыночная модель, ориентированная на блокирование рыночных отношений в сфере высшего образования, предполагает, что образование должно обеспечивать всестороннее развитие индивидуума, являться заботой всего общества и быть свободным от доминирующего влияния большого бизнеса. Для дальнейшего развития общественного благосостояния государство должно взять на себя всю ответственность за финансирование высшего образования, увеличивая государственные расходы, направляемые на образование за счет повышения уровня налогообложения, прежде всего корпоративных структур.

Теоретическая база данной модели была разработана исследовательским институтом профсоюзов Европы (Брюссель) и исследовательским центром профсоюзов работников образования Германии (Франкфурт). Эта модель используется большинством стран Западной Европы (Германия, Норвегия, Дания, Австрия, Франция, Швеция, Финляндия и др.).

Модель закрыта для какой-либо приватизации учебных заведений378.

С определенной долей уверенности можно утверждать, что сегодня в сфере высшего образования России реализуется модель финансирования, ориентированная на создание свободного рынка в версии стран «третьего мира», чего не должно быть, если мы хотим создать общество, основанное на высоких технологиях, сохранив при этом свою культуру и самобытность.

Вопрос о финансировании высшего образования напрямую зависит от вывода о принадлежности его к категории экономического блага. Как правило, общественные блага финансируются за счет средств государственного бюджета; смешанные общественные блага – за счет государственных и частных источников; частные – за счет частных источников. Так как высшее образование представляет собой смешанное

378 См.: Ишина И.В. Модели финансирования образования // Экономика образования. 2003. № 4 (17). С. 7– 10; Майбуров И. Финансирование высшего образования: «национальные особенности» // Высшее образование в России. 2004. № 10. С. 31– 33.

общественное благо, то вполне было бы закономерным, чтобы основные расходы на содержание и развитие высшего образования финансировались государством.

В странах Европейского союза сложились некоторые концепции и подходы к финансированию высшего образования. Прежде всего, перед экспертами Консорциума исследователей высшего образования и Европейского центра ЮНЕСКО по высшему образованию был поставлен вопрос: кто должен финансировать высшее образование. Эксперты пришли к выводу, что «смешанное финансирование является более эффективным, чем чисто государственное или исключительно частное». Из этого вывода вытекал следующий вопрос: предполагает ли смешанное финансирование наличие дуалистической системы высшего образования, в которой государственный университет и другие типы высших учебных заведений финансируются из государственного бюджета, а частные – из негосударственных источников. Ответ экспертов на этот вопрос сводился к тому, что «смешанное финансирование желательно как для государственных, так и для частных высших учебных заведений». Они привели убедительные аргументы в пользу как государственных, так и частных источников финансирования высшего образования. Эксперты исходят из того, что высшее образование выполняет важные экономические и социальные функции, которые приносят пользу всему обществу: способствует экономическому росту, гибкости рынка труда; производит, хранит и передает научные знания последующим поколениям; готовит граждан к активной деловой и политической деятельности, отчего в значительной степени зависит моральное и духовное состояние общества и благополучие его членов. Все это, по общему мнению, оправдывает значительные государственные ассигнования на образование в целом и на высшее в особенности. Кроме того, государственное финансирование образования можно обосновать, по мнению экспертов, и с другой точки зрения. Высшее образование повышает возможности выпускников высших учебных

заведений платить налоги с добавочной прибыли, получаемой в результате повышения своих знаний и квалификации, сумма которых может превышать

вконечном счете расходы государства на образование379.

ВРоссийской Федерации весь процесс реформирования высшего образования сводится к тому, чтобы основное бремя по содержанию образования взяли на себя образовательные организации и частный сектор. Пунктом 3 ст. 2 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании до 1 января 2005 г. было предусмотрено, что на финансирование высшего образования ежегодно должно направляться не менее чем 3 процента расходов федерального бюджета. Данная норма не исполнялась не только фактически (например, в 2002 г. процент расходов на высшее образование в составе внутреннего продукта составил 2,5 %, в 2003 г. –2,38 %), но и юридически, так как ежегодно действие данного пункта закона приостанавливалось. В результате свыше 50 % расходов вузов покрывалось за счет доходов, полученных ими от разрешенной учредительными документами деятельности. В зарубежных странах государственное финансирование вузов осуществляется по-разному. Так, например, в ФРГ, Австрии, Италии, Франции, Норвегии бюджетные ассигнования в составе источников вузов составляют 90 %, в Великобритании, Португалии, Финляндии, Нидерландах, Испании – 80 %, в Дании, Швеции и Ирландии –

50 %380.

Как выше было сказано, образовательное учреждение вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, предусмотренную его уставом, если она служит достижению целей, ради которых оно создано. Предпринимательскую деятельность вуза принято подразделять на образовательную и иную деятельность. Наибольший удельный вес в структуре доходов от разрешенной предпринимательской деятельности

учреждения

занимают

доходы

от

осуществления

возмездной

379См.: Галаган А.И. Университеты в региональных экономических и управленческих структурах США, стран Западной Европы и Японии: Монография. М.: НИИВО, 1994. С. 49–51.

380Данные приведены в Российской газете от 27.04. 2005. С. 7; Межбюджетные отношения в российском образовании: проблемы модернизации. М.: ГУ–ВШЭ, 2002. С. 214.

образовательной деятельности. В государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования услуги подразделяются на основные (в рамках основных образовательных программ и государственных образовательных стандартов), финансируемые за счет средств соответствующего бюджета, а также за счет потребителей образовательных услуг и иных лиц, и дополнительные (за рамками соответствующих образовательных программ и государственных образовательных стандартов), осуществляемые с привлечением внебюджетных средств (п. 8, 10 ст. 41, ст. 45 Закона об образовании). Образовательные услуги негосударственных образовательных учреждений не подразделяются на основные и дополнительные, так как вся образовательная деятельность таких учреждений, как правило, ведется на возмездной основе (ст. 46 Закона об образовании).

В письме Министерства образования РФ «Об организации платных дополнительных образовательных услуг»381 приведен примерный перечень платных дополнительных образовательных услуг государственных образовательных учреждений:

• углубленное изучение предметов (изучение специальных дисциплин сверх часов и сверх программ по данной дисциплине, предусмотренной учебным планом);

• репетиторство с обучающимися другого образовательного учреждения (при желании со стороны потребителей образовательных услуг возможно репетиторство и с обучающимися данного образовательного учреждения);

• различные курсы: по подготовке к поступлению в учебное заведение, по изучению иностранных языков, повышения квалификации, по переподготовке кадров с освоением новых специальностей (в том числе вождение автомобиля, машинопись, стенография);

381 Письмо Министерства образования РФ «Об организации платных дополнительных образовательных услуг» от 21.07.1995. № 52-м // СИС «Гарант».

• различные кружки: по обучению игре на музыкальных инструментах, фотографированию, кино-, видео-, радиолюбительскому делу, кройке и шитью, вязанию, домоводству, танцам и т.д.;

• создание различных студий, групп, школ, факультативов по обучению и приобщению обучающихся к знанию мировой культуры, живописи, скульптуры, народных промыслов и т.д.;

• создание различных учебных групп и методов специального обучения детей с отклонениями в развитии;

• создание групп по адаптации детей к условиям школьной жизни (подготовка к школе).

Приведенный перечень видов дополнительной образовательной деятельности не является исчерпывающим, он может быть расширен как путем конкретизации каждой позиции, поименованной в перечне, так и путем добавления к нему иных видов платных дополнительных образовательных услуг, на которые имеется спрос, и которые не финансируются за счет средств бюджета.

Закон об образовании, как выше было сказано, не рассматривает оказываемые негосударственными образовательными учреждениями образовательные услуги в качестве предпринимательской деятельности, если доход от данной деятельности реинвестируется в образовательное учреждение (ст. 46). Наше отношение к данной норме было изложено выше. Одновременно следует отметить, что данное правило распространяется только на образовательные учреждения: в п. 2 ст. 46 Закона об образовании речь идет только о негосударственных образовательных учреждениях. К юридическим лицам иных организационно-правовых форм, включая негосударственные образовательные организации, предусмотренные ст. 11-1 Закона об образовании, указанное положение не относится, что свидетельствует о нелогичности законодателя.

Деятельность как образовательного учреждения, так и образовательных организаций иных организационно-правовых форм по осуществлению

платных образовательных услуг (как основных, так и дополнительных) полностью подпадает под признаки предпринимательской деятельности382. В связи с этим условия отнесения образовательной и иной деятельности к предпринимательской (в зависимости от направления расходования средств) должны быть исключены из Закона об образовании. Аналогичную позицию занимают и другие авторы383.

Отдельные авторы по поводу характера возмездной образовательной деятельности вуза придерживаются противоположной точки зрения, согласно которой данная деятельность не является предпринимательством384. В ином случае, как отмечает Е.А. Суханов, речь идет просто о неправомерном использовании организационно-правовой формы некоммерческой организации для профессионального участия в предпринимательских отношениях385. Другой автор в отношении данной точки зрения приводит следующие аргументы: у вуза ограничена самостоятельность действий, рисковый характер, он создается в предположении, что будет осуществлять деятельность, направленную не на систематическое извлечение прибыли, а на создание нематериальных благ – удовлетворение образовательных потребностей граждан386. Однако, как выше было рассмотрено, учреждения, в том числе и образовательные, вправе осуществлять предпринимательскую деятельность. При этом любая деятельность, невзирая на ее характер, как коммерческих, так и некоммерческих организаций должна быть направлена на удовлетворение общественных потребностей. Более того, образовательная деятельность обладает и свойствами

382Аналогичное мнение высказано и иными авторами. См., например, Костенко Н.В. Гражданско-правовое регулирование деятельности некоммерческих организаций в Российской Федерации. Диссертация на соискание ученой степени к.ю.н. Омск, 2003. С. 21.

383См., например, Куров С.В. Образовательные услуги: гражданско-правовой аспект. Учебное пособие. М.:

Изд-во РАГС, 1999. С. 66–68.

384Токмовцева М.В. Высшее учебное заведение как субъект отношений в сфере предпринимательства. Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.ю.н. М., 2000. С. 19; Волчанская Л.М. Договор возмездного оказания образовательных услуг в системе высшего профессионального образования. Диссертация на соискание ученой степени к.ю.н. Волгоград, 2002. С. 36; Цатурян Э.О. Управление предпринимательской деятельностью высших учебных заведений в России. Диссертация на соискание ученой степени к.э.н. М., 2004. С. 42, 51.

385Суханов Е.А. О правовом статусе образовательных учреждений. С. 69–70.

386Насонкин В.В. Гражданско-правовое регулирование экономической деятельности высших учебных заведений в Российской Федерации. Диссертация на соискание ученой степени к.ю.н. М., 2004. С. 34.

• самостоятельности (материально-правовой аспект самостоятельности проявляется в том, что учреждение самостоятельно, с учетом ограничений, установленных уставом, лицензией и законодательством, принимает решение о наборе абитуриентов с целью осуществления образовательной деятельности. Для осуществления предпринимательской деятельности учреждение располагает имущественной базой – имуществом, закрепленным за ним на праве оперативного управления, а также имуществом, приобретенным за счет доходов от разрешенной учредительными документами деятельности);

• рискованности (несет неблагоприятные инновационные, информационные последствия, убытки, возникающие при ведении бизнеса, самостоятельную безвиновную имущественную ответственность и т.д.).

В последнее время в экономической литературе стали встречаться утверждения о распространении на образовательную деятельность в филиалах вуза модели договора коммерческой концессии387. Так, например, А.С. Семенова утверждает, что «франшиза в филиале вуза – это исключительные права на реализацию образовательных услуг под фирменным наименованием, производственной маркой и товарным знаком франчайзера на компенсационной основе при условии соблюдения строго определенных стандартов»388. Представляется, что сторонники данной точки зрения, как минимум, не учитывают двух факторов: 1) сторонами договора франшизы могут выступать только коммерческие организации и индивидуальные предприниматели; 2) в качестве предмета предлагаемой модели договора выступают исключительные права, принадлежащие правообладателю, к которым относятся, в том числе, фирменное наименование, разработанные им образовательные программы. Для реализации данных программ, иными словами, для осуществления образовательной деятельности, необходимо получение лицензии. Однако

387См.: Ченцов А.А. Инновационные стратегии на рынке образовательных услуг. Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.э.н. М., 1998. С. 20–21.

388Семенова А.С. Образовательный франчайзинг: сущность, принципы построения и функционирования сети. Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.э.н. М., 2002. С. 5.

лицензию на осуществление образовательной деятельности можно получить лишь при наличии определенных условий и только на свое имя. Таким образом, российское гражданское и образовательное законодательство не позволяет распространить на сетевой образовательный процесс конструкцию договора коммерческой концессии. Иная ситуация характерна для зарубежного законодательства. В частности, американские, английские и австрийские университеты открывают свои отделения в странах Азии, Центральной и Восточной Европы и передают другим вузам право на присуждение своего диплома на основе франчайзинга.

Иные виды предпринимательской деятельности образовательного учреждения перечислены в ст. 47 Закона об образовании: а) торговля покупными товарами, оборудованием; б) оказание посреднических услуг; в) долевое участие в деятельности других учреждений (в том числе образовательных) и организаций; г) приобретение акций, облигаций, иных ценных бумаг и получение доходов (дивидендов, процентов) по ним; д) ведение приносящих доход иных внереализационных операций, непосредственно не связанных с собственным производством предусмотренных уставом продукции, работ, услуг и с их реализацией. Из редакции п. 2 ст. 47 Закона об образовании следует вывод, что перечень видов предпринимательской деятельности не является закрытым, поэтому в уставе образовательного учреждения могут быть предусмотрены и иные виды предпринимательской деятельности, за рядом исключений, предусмотренных ГК РФ (см. ст.ст. 426, 825, 1015, 1027).

Как справедливо отмечает С.В. Куров, непонятна логика законодателя, относящего к разрешенной предпринимательской деятельности указанные виды деятельности и не перечислившего такие виды деятельности, как, например, научно-исследовательскую, издательскую и другие виды деятельности, напрямую связанные с систематическим извлечением прибыли от производства и реализации товаров, работ, услуг, определяемых