Гражданско-правовое регулирование отношений в сфере высшего профессионального образования Монограф - Кванина В.В
..pdfстатуса аккредитация вуза утрачивает силу и выданное ранее свидетельство признается недействительным, о чем делается соответствующая запись в реестре аккредитованных вузов. Представляется, что в данном случае следовало вести речь об утрате юридической силы свидетельства, а не о его недействительности.
Действующее образовательное законодательство предусматривает возможность получения вузом общественной аккредитации (п. 25 ст. 33 Закона об образовании, п. 8 ст. 10 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании). Под общественной аккредитацией понимается признание уровня деятельности высшего учебного заведения, отвечающего критериям и требованиям соответствующих образовательных, профессиональных, научных и промышленных организаций. Общественная аккредитация не влечет за собой финансовых обязательств со стороны государства. С определенной долей «натяжки» в качестве примера общественной аккредитации вуза можно назвать Ассоциацию инженерного образования и системы общественной аккредитации технических вузов, созданную по инициативе Томского политехнического университета. В первые годы ее существования было аккредитовано 50 программ в восьми вузах страны. Данный университет является инициатором введения аккредитации программ по европейскому образцу. В частности, несколько программ у них были аккредитованы специалистами известного агентства
Accreditation Board for Engineering and Technology (ABET).
В мировом образовательном пространстве начала функционировать международная аккредитация вузов, которая осуществляется в рамках международной сети агентств по гарантии качества высшего образования, созданная в 1991 г. Основной целью создания этой сети стала необходимость в обмене информацией по оценке и совершенствованию механизма гарантии качества образования; распространению положительного опыта и обеспечению контактов между аккредитационными органами разных стран.
Сегодня только США обладает устойчивыми традициями и более чем столетним опытом аккредитации учебных заведений и учебных программ. В 1940-х годах ХХ века система аккредитации была создана в Японии, но и сегодня она существует наряду с системой государственного контроля. В ряде других государств система аккредитации начала создаваться с конца 1980-х – начала 1990-х годов. Все они различаются по структуре, технологиям и уровню развития. В настоящий период (с 1995 г.) только CATE (США) проводит аккредитацию отдельных программ в вузах разных стран. Что же касается международной аккредитации вуза в целом, то такого прецедента еще нет. Институциональная аккредитация развивается только в рамках национальных образовательных систем195.
Создание международной системы аккредитации приобретает особую актуальность для стран, присоединившихся к Болонской Декларации 1999 г. Система аккредитации вузов в Европе иная, чем в России. Только во Франции так же, как и в России, специалисты Министерства образования и науки аккредитуют вуз в целом.
За рубежом система аккредитации отдельных образовательных программ общепризнанными мировыми агентствами хорошо отработана. Их сертификат не только дает возможности молодому специалисту найти работу на родине, но и привлекает зарубежных студентов пройти обучение в престижном вузе другого государства196.
Целью создания учреждения является осуществление управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Деятельность учреждения может представлять интерес как для относительно узкого круга лиц (например, общественное учреждение), так и для всего общества в целом. К учреждениям, деятельность которых представляет особую социальную значимость и государственный интерес, относятся и образовательные учреждения. Выше уже шла речь о том, что образование
195См.: Мотова Г. К вопросу о международной аккредитации // «Alma mater». («Вестник высшей школы»). 2003. № 1. С. 37–39.
196См.: Геворкян Е. Один на всех кредит. За престижным сертификатом не надо ехать далеко // Поиск. Еженедельная газета научного сообщества. 2002. № 45–45. С. 8.
представляет собой фактор национальной безопасности. Если в целом образование представляет публичный интерес, то и субъекты, осуществляющие образовательный процесс, должны рассматриваться в качестве публичных субъектов. Данная категория присуща законодательству и доктрине зарубежного правопорядка. Речь идет о делении юридических лиц на юридические лица публичного и частного права. К основным признакам юридического лица публичного права относят: 1) основанием их возникновения является публично-правовой акт; 2) создается в публичных интересах; 3) обладает властными правомочиями; 4) наличие особого характера членства. К юридическим лицам публичного права относят государство, административно-территориальные единицы, государственные учреждения и предприятия, торговые и промышленные предприятия.
Основные признаки юридического лица частного права: 1) основанием их возникновения является частноправовой акт; 2) действует в интересах и на усмотрение частных лиц.
Если руководствоваться указанными признаками публичных и частных юридических лиц, то образовательное учреждение, предусмотренное российским законодательством, не «вписывается» ни в одну из этих групп. К публичным юридическим лицам образовательное учреждение нельзя отнести в силу того, что оно не основано на членстве, не наделено властными полномочиями; в качестве частного не может рассматриваться по причине того, что основанием возникновения государственных учреждений является публично-правовой акт, а целью деятельности является удовлетворение общественных интересов.
Зарубежная доктрина о частных и публичных юридических лицах в силу происходящих в обществе изменений не является чем-то застывшим и неизменным. Находясь в динамике, она постоянно обогащается новыми теориями и положениями. Например, в настоящее время отдельные зарубежные исследователи к юридическим лицам публичного права относят не только государственные, но и частные юридические лица,
осуществляющие общественно значимые виды деятельности (например, водоснабжение, землеустройство и т.д.)197.
Следует отметить, что в дореволюционной России юридические лица также подразделялись на публичные и частные198, а в ГК РСФСР 1922 г. особо были выделены частные учреждения (ст. 15). Однако в последующем от подобной градации юридических лиц законодательство и наука гражданского права отказались. Причина заключалась в том, что юридические лица публичного права вступают в разнообразные отношения, как публично-правовые, так и частноправовые. При этом вопросы организации, сферы деятельности, представительства регулируются нормами публичного права, а при участии в имущественном обороте на них распространяются нормы частного права199. В.В. Венедиктов по этому вопросу писал: «Когда буржуазные кодексы устанавливают те или иные положения о юридических лицах публичного права, они подходят к ним как к участникам гражданского оборота, т.е. как к носителям гражданской правоспособности, иными словами, – как к юридическим лицам именно гражданского права»200.
Подразделение юридических лиц на частные и публичные имеет не столько теоретическое, сколько практическое значение, так как от принадлежности к той или другой группе юридических лиц зависит вопрос о предоставлении им определенных государственных льгот. Более того, в отдельных государствах применение льгот, в частности, в области налогообложения, зависит даже от характера уставной цели деятельности юридического лица (т.е. преследует учреждение общеполезные, благотворительные или сугубо частные цели)201.
197См.: Вагацума С., Ариидзуми Т. Гражданское право Японии: В 2-х кн. Кн. 1. М.: Прогресс, 1983.
198См.: Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права (по изданию 1907 г.) / Вступительная статья, Е.А. Суханов. М.: Фирма «СПАРК», 1995. С. 91–92.
199Братусь С.Н. Юридические лица в советском гражданском праве. М.: Юридическое издательство Министерства юстиции СССР, 1947. С. 63.
200Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. М. – Л.: Госюриздат, 1948. С. 646.
201Гражданское и торговое право капиталистических государств / Отв. ред. Е.А. Васильев. М.: «Международные отношения», 1993. С. 79–81.
На наш взгляд, нам нет необходимости заимствовать из зарубежной доктрины деление юридических лиц на публичные и частные, основанное на вышеуказанных критериях, либо возвращаться к дореволюционной теории202. Во-первых, невозможно будет выбрать виды юридических лиц, которые одновременно отвечали бы всем признакам публичного юридического лица (особенно «мешает» признак – «членство»); во-вторых, любая научная классификация должна осуществляться не ради самой классификации, а с целью выявления признаков, от которых напрямую зависит правовое регулирование соответствующих отношений. Данная классификация в рамках российской правовой системы не повлияет на режим правового регулирования юридических лиц.
В юридической литературе модель публичного юридического лица была трансформирована на уровне учреждения. При этом под публичным учреждением понимается некоммерческая организация, созданная собственником (Российской Федерацией, ее субъектами или муниципальными образованиями) для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера или частично им финансируемая203. Как следует из данного определения, в основе деления учреждений на публичные и частные лежит категория учредителя. На наш взгляд, более перспективным было бы осуществлять классификацию учреждений по связи с реализуемыми ими социальными функциями. И в зависимости от их значимости для общества оказывать государственную поддержку учреждениям вне зависимости от вида их учредителя. Можно было бы сделать вывод, что если учреждение осуществляет публичную функцию (т.е. его деятельность представляет публичные интересы), то оно должно относиться к публичным учреждениям. Однако с римских времен не удается найти критерий разграничения публичного и частного интереса. В
202Иного мнения по данному вопросу придерживается Н.В. Козлова. См.: Козлова Н.В. Понятие и сущность юридического лица. Очерк истории и теории. Учебное пособие. М.: «Статут», 2003. С. 284–288.
203Сараев Д.В. Право оперативного управления имуществом публичных учреждений – юридических лиц (по гражданскому законодательству Российской Федерации). Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.ю.н. М., 2004. С. 12–13.
связи с этим, какой бы заманчивой не казалась идея классификации учреждений на публичные и частные – это занятие, на наш взгляд, малоперспективное.
§ 3. Проблемы и перспективы организационно-правовых форм вуза
Проводимая образовательная реформа самым непосредственным образом затрагивает интересы вузов. По данному вопросу можно выделить две важные проблемы. Одна из них касается возможности приватизации образовательных учреждений. Согласно п. 13 ст. 39 Закона об образовании и п. 7 ст. 27 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании федеральные государственные вузы, закрепленные за ними на правах оперативного управления либо находящиеся в самостоятельном распоряжении объекты производственной и социальной инфраструктуры и т.д., приватизации (разгосударствлению) не подлежат. В то же время, Закон «О сохранении государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию» 204 Законом № 122-ФЗ признан утратившим силу, а из этого следует, что в любой момент образовательные учреждения, в том числе вузы, могут быть приватизированы. Сомнения о возможной приватизации образовательных учреждений не покидают даже после заявления министра образования и науки А. Фурсенко о том, что приватизация образовательных учреждений не планируется и что мысль о ней могла прийти в голову только сумасшедшему205, так как в Плане мероприятий по обеспечению реструктуризации бюджетного сектора на 2003–2004 годы, утвержденного распоряжением Правительства РФ, была предусмотрена разработка нормативной правовой базы приватизации государственных и муниципальных учреждений (третий квартал 2004 г.)206.
204ФЗ «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию» от 16.05.1995. № 74-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1922.
205К доске! Министр Фурсенко доложил правительству о реформе образования // Российская газета. 10.12.2004. № 275.
206Распоряжение Правительства РФ «Об утверждении Плана мероприятий по обеспечению реструктуризации бюджетного сектора на 2003–2004 годы» от 21.11.2003. № 1688-р // СЗ РФ. 2003. № 47.
Вопрос о приватизации образовательных учреждений непосредственно связан с другой проблемой: о «необходимости установления особого статуса образовательных организаций вместо существующего статуса «государственных учреждений». Данный вопрос был впервые поднят в Плане действия Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики на 2000–2001 года по реализации «Основных направлений социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу» в разделе «Реформирование образования». Осенью 2003 г. Минфином России на одном из заседаний Правительства РФ при обсуждении вопроса о реструктуризации бюджетного сектора страны данная тема была продолжена и было заявлено, что в условиях действующего законодательства у бюджетных учреждений создается заинтересованность в предоставлении платных услуг и тем самым уменьшается заинтересованность в качественном осуществлении основной деятельности. Следствием этого является снижение качества предоставляемых государственных и муниципальных услуг. Это обстоятельство вызывает необходимость реорганизации ныне действующих бюджетных учреждений и внедрения новых организационно-правовых форм, в которые смогут быть преобразованы учреждения. При этом реорганизации не должны быть подвергнуты бюджетные учреждения, которые производят необходимые государству услуги на нерыночной основе. Из данного заявления можно было бы предположить, что в основе идеи о реорганизации бюджетных учреждений лежит чисто общественный интерес, забота государства о качестве предоставляемых государственными (муниципальными) учреждениями социально значимых услуг. Однако истинные причины реорганизации учреждений заключаются совершенно в ином и они обозначены в постановлении Правительства РФ «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»207. В нем, в частности,
Ст. 4584.
207 Постановление Правительства РФ «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» от
22.05.2004. № 249 // СЗ РФ. 2004. № 22. Ст. 2180.
отмечено, что основным направлением повышения эффективности использования бюджетных средств является создание механизмов, при которых бюджетные услуги могли бы предоставляться организациями различных организационно-правовых форм. В этой связи должна быть предусмотрена возможность преобразования государственных (муниципальных) учреждений, способных функционировать в рыночной среде, в организации иной организационно-правовой формы. Суть такого преобразования состоит в освобождении государства от обязанности финансового обеспечения таких организаций на основе сметы доходов и расходов и от ответственности по их обязательствам.
Чиновники из сферы образования, в свою очередь, считают, что ресурс бюджетного учреждения исчерпан. Поэтому ждать улучшений в сфере образования не приходится и что вкладывать деньги в образовательные учреждения с нынешней формой собственности при нынешних формах управления ею невыгодно208.
Данные проблемы взаимосвязаны, так как снятие субсидиарной ответственности государства по обязательствам образовательных учреждений откроет возможность банкротства этих учреждений, а отчуждение государственного имущества – смену собственника209.
Один из ректоров по поводу замены «учреждения» на «организацию» горько иронизирует, что если образовательные учреждения станут простыми организациями, то на базе университета можно будет создать ЗАО, ОАО и любую другую контору по типу «рога и копыта». Иначе говоря, отмечает он, это прикрытая, завуалированная форма, открывающая зеленый свет к приватизации вузов. Кроме того, с большим трудом представляется, кому придет в голову приватизировать МГУ «в целях дальнейшего развития образовательных программ в России». Могут найтись, конечно, люди,
208Алексеева М. АУ, деньги! Снимут ли мораторий на приватизацию вузов // Российская газета. 06.10.2004.
№ 219.
209Айнштеин В. Чего не нужно делать // Высшее образование в России. 2000. № 2. С. 43; О всероссийской акции работников образования и студентов в защиту государственной системы образования // Официальные документы в образовании. 2001. № 10. С. 4; Смолин О.Н. Законодательное регулирование экономики образования как идеологическая проблема // Право и образование. 2002. № 3. С. 54.
готовые купить Эйфелеву башню, и уже скупают старинные замки и перевозят их через океаны, чтобы заново смонтировать на новом месте. Но очень трудно предположить, что найдутся люди, настолько фанатично преданные высшей школе, что займутся серьезным спонсорством или благотворительностью. В результате автор приходит к выводу, что высшему образованию государства российского филантропия в ближайшие 10–15 лет просто не грозит210.
И вообще, было высказано предложение рассматривать вузы, действующие на федеральном уровне, не только как учреждения, но и как государственные унитарные образовательные предприятия. Данный вывод обосновывается тем, что те и другие обладают специальной правосубъектностью; всегда создаются по воле учредителя – государства; переданное имущество не утрачивает собственника в лице государства; такого рода юридические лица управляют «чужим» имуществом на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления; доход от деятельности реинвестируется на нужды юридического лица и между учредителем и юридическим лицом на практике не распределяется, несмотря на то, что собственник имеет право на получение части прибыли от используемого имущества211. С изложенной точкой зрения нельзя согласиться уже по той причине, что унитарное предприятие, в отличие от учреждения, является коммерческой организацией, основной целью деятельности которой является извлечение прибыли. Кроме того, оно находится на полном самофинансировании.
Отдельные авторы полагают, что переход к новым организационноправовым формам вуза обусловлен введением ГИФО212. Как отмечается в аналитическом докладе «Высшее образование в России: состояние и
210Жуков В. А если кто-то захочет приватизировать МГУ // Российская газета. 28.03.2001.
211Токмовцева М.В. Высшее учебное заведение как субъект отношений в сфере предпринимательства. Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.ю.н. М., 2000. С. 9, 17.
212Государственное именное финансовое обязательство – это выдаваемое выпускнику средней школы по результату сдачи им Единого государственного экзамена обязательство государства по финансированию за счет бюджетных средств его обучения в высшем учебном заведении в течение всего срока учебы, определенного государственным стандартом.
направления развития» для обеспечения качественного учебного процесса необходимо от 1,5 до 3 тыс.долларов на студента в год. Сегодня в расчет именного финансового обязательства включается только 50% нормативной стоимости обучения студента. Уже это означает категорическую необходимость перевода вузов из категории государственных учреждений в государственные организации, которые должны получить все преимущества хозяйственной деятельности и все обременения, связанные с этим статусом213. Таким образом, как следует из доклада, причины замены организационно-правовой формы учреждения обусловлены необходимостью исключения образования из приоритетных направлений развития общества.
Размышления о преобразовании образовательных учреждений в иные организационно-правовые формы пугают не всех авторов, но имеют и своих сторонников. Так, например, Н.Г. Багаутдинова полагает, что данная приватизация обеспечивает реальные гарантии сохранения профильной деятельности образовательных учреждений и использования их имущества по прямому назначению, т.е. для предоставления образовательных услуг. Соучредителями таких организаций могут быть граждане, юридические лица, а также органы государственной власти и местного самоуправления214. Другие авторы обращают внимание на то, что эта своеобразная приватизация образовательной сферы (замена учреждения на образовательную организацию) позволит таким организациям заниматься предпринимательской деятельностью, кроме того, облегчит груз бюджетных проблем для государства и пополнит финансовые ресурсы образовательных заведений. Однако такая замена организационно-правовых форм, как отмечается, должна осуществляться постепенно215.
213Аналитический доклад «Высшее образование в России: состояние и направления развития» / Под ред. профессора В.Л. Глазычева. М., 2004. С. 31–37.
214Багаутдинова Н.Г. Высшая школа сегодня и завтра: пути преодоления кризиса. М.: ЗАО «Изд-во
«Экономика»», 2003. С. 178–179.
215См.: Климов С.М. Интеллектуальные ресурсы общества. СПб.: ИВЭСЭП, Знание, 2002. С. 176–177; Бабленкова И.И. Всероссийская государственная налоговая академия // Высшее образование сегодня. 2005.
№ 2. С. 9–10.