Гражданско-правовое регулирование отношений в сфере высшего профессионального образования Монограф - Кванина В.В

Приостановление лицензии в юридической литературе, как правило, относят к мерам пресечения293, а аннулирование лицензии – к административному наказанию. В то же время, в перечне административных наказаний, который носит закрытый характер, последняя санкция отсутствует (ст. 3.2 КоАП РФ). В связи с этим правонарушения, приводящие к аннулированию лицензии, нельзя отнести к административным правонарушениям, так как в соответствии с КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность (ч. 1 ст. 2.1). В КоАП РФ содержатся два вида общих составов административных правонарушений, которые влекут административную ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии) и осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), а также за осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, без специального разрешения (лицензии) и осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, с нарушением требований и условий лицензии, если такая лицензия обязательна (ст. 14.1 и 19.20). В данных нормах также отсутствуют такие меры принуждения, как приостановление и аннулирование лицензии. В этой связи было отмечено, что трудно понять позицию законодателя, исключившего из системы наказаний отзыв лицензий и не включившего в перечень обеспечительных мер приостановление лицензий. Это большой подарок чиновничеству, системе административного произвола. Отзыв (приостановление) лицензий применяется и будет применяться. Включение отзыва в число административных наказаний означало бы, что такая суровая санкция применяется с соблюдением всех

293 См.: Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. С. 390; Костылева К.И. Административная ответственность в сфере лицензирования. В сб.: Административная ответственность: вопросы теории и практики / Отв. ред. д.ю.н., профессор Н.Ю. Хаманевой. М.: Институт государства и права РАН, 2004. С. 86 и др.

принципов, положений, процессуальных гарантий, закрепленных КоАП РФ (регулирование только законом, применение только судом и др.)294. Несмотря на то, что приостановление лицензии на право осуществления образовательной деятельности не рассматривается в качестве меры наказания, полагаем, что она (мера) также как и аннулирование лицензии на право осуществления образовательной деятельности должна применяться в судебном порядке. Данный вывод объясняется тем, что приостановление лицензии на право осуществления образовательной деятельности существенным образом затрагивает не только частные интересы (обучающихся, сотрудников образовательного учреждения), но и в целом общественные интересы.

Учитывая значимость образовательной деятельности в юридической литературе было предложено предусмотреть в КоАП РФ специальную статью, посвященную административной ответственности за осуществление образовательной деятельности без лицензии295.

При реорганизации без изменения организационно-правовой формы, при изменении наименования лицензиата, места его нахождения, других изменениях, не приводящих к нарушению контрольных нормативов и показателей, зафиксированных в приложении к лицензии, утрате лицензии лицензиат или его правопреемник обязан в недельный срок подать заявление о переоформлении лицензии и представить соответствующие документы, подтверждающие указанные изменения.

Переоформление лицензии производится без проведения экспертизы в срок, не превышающий 20 дней со дня регистрации заявления.

294См.: Ренов Э.Н. К принятию нового кодекса об административных правонарушениях // Вестник ВАС РФ. 2002. № 7. С. 90; Гусева Т.А., Дихтяр А.И., Дракина М.Н. Административная ответственность за правонарушения в предпринимательской деятельности. М.: ИД ФБК-ПРЕСС, 2003. С. 22–23.

295Привезенцев В.А. О совершенствовании законодательства в области образования // Право и образование. 2003. № 5. С. 174.

В случае если изменения, произошедшие у лицензиата, приводят к нарушению контрольных нормативов и показателей, зафиксированных в приложении к лицензии, проводится повторная лицензионная экспертиза296.

Филиалы образовательного учреждения должны проходить процедуру лицензирования самостоятельно, так как лицензия образовательного учреждения не дает филиалу право на осуществление образовательной деятельности (п. 7 Положения о лицензировании образовательной деятельности, п. 24 ст. 33 Закона об образовании, п. 3 ст. 8 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании)297.

Законы об образовании, о высшем и послевузовском профессиональном образовании, а также Положение о лицензировании образовательной деятельности не запрещают филиалам лицензировать образовательные программы при отсутствии у вуза лицензии на осуществление соответствующей образовательной программы. В ряде случаев филиалы реализуют программы среднего профессионального образования, получив лицензию на право осуществления образовательной деятельности в субъекте Российской Федерации. Однако данная практика противоречит пункту 7.1 Инструкции о порядке выдачи документов государственного образца о высшем профессиональном образовании, изготовлении, заполнении и хранении соответствующих бланков документов298, согласно которого документ о высшем профессиональном образовании выдается вузом с указанием, в первую очередь, наименования вуза, а потом наименования

296См. письмо Министерства образования РФ «О порядке переоформления лицензий и свидетельств о государственной аккредитации» от 04.11.2003. № 24-550313ин/10 // Официальные документы в образовании. 2003. № 34. С. 46–47; Письмо Министерства образования РФ «О лицензировании образовательных учреждений, оформлении лицензий на право осуществления образовательной деятельности и приложений к ним» от 25.11.2003. № 17-51-240/13 // Бюллетень Министерства образования Российской Федерации. Высшее и среднее профессиональное образование. 2004. № 1. С. 38–41; Письмо Министерства образования РФ «Об обмене лицензий на право ведения образовательной деятельности» от 21.11.2003. № 17-55-334ин/10 // Бюллетень Министерства образования Российской Федерации. Высшее и среднее профессиональное образование. 2004. № 1. С. 36–37.

297В плане сравнения следует отметить, что в качестве лицензиата по Закону «О лицензировании отдельных видов деятельности» может выступать только юридическое лицо или индивидуальный предприниматель (ст. 2).

298Инструкция о порядке выдачи документов государственного образца о высшем профессиональном образовании, изготовлении, заполнении и хранении соответствующих бланков документов, утвержденной приказом Минобразования России от 13.01.1999. № 46. Зарегистрировано Минюстом России 20.04.1999. № 1760 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1999. № 17.

филиала, в котором обучался выпускник. Кроме того, согласно п. 2 ст. 55 ГК РФ филиал вправе осуществлять все функции юридического лица или их часть. Представляется, что под функциями в данном случае понимается сама деятельность. Если юридическое лицо не имеет права на осуществление отдельных видов деятельности, то и филиалы, на наш взгляд, не должны иметь права на осуществление данных видов деятельности. В целях недопущения подобного рода нарушений данное положение должно быть воспроизведено в Положении о лицензировании образовательной деятельности.

До настоящего времени филиалы зачастую осуществляют образовательную деятельность, не имея собственной лицензии на право ведения этой деятельности в целом или по отдельным специальностям, ссылаясь на наличие лицензии у базового вуза. В Министерство образования и науки РФ поступает информация из посольств в странах ближнего зарубежья об открытии в неустановленном порядке филиалов российских вузов (как государственных, так и негосударственных), осуществляющих свою деятельность без лицензии; в печати рекламируется образовательная деятельность по нелицензированным специальностям под прикрытием проведения маркетинговых исследований, что может быть истолковано только как недобросовестная реклама. Результаты проверок соблюдения предусмотренных лицензиями условий осуществления образовательной деятельности в ряде филиалов показали их грубое нарушение. Так, например, в отличие от сведений, представляемых при лицензионной экспертизе, уменьшается количество привлекаемых к учебному процессу преподавателей из числа штатных сотрудников вуза; необоснованно увеличивается доля специалистов, не имеющих нужной квалификации, и преподавателей, профиль подготовки которых не соответствует преподаваемой ими дисциплины299. Имеются и другие нарушения в их деятельности.

299 См., например, письмо Минобразования РФ «О филиалах вузов» от 30.11.1999. № 15-55ин/15-11 // СИС «Гарант».

МАП РФ неоднократно отмечал, что отдельные образовательные учреждения вместо создания в соответствующем регионе своего филиала заключают договор о сотрудничестве в сфере образования с партнерами и создают сеть региональных центров. В результате этого образовательные услуги оказываются учреждениями, которые не имеют лицензии на ведение соответствующей образовательной деятельности. Однако такое партнерство выгодно обеим сторонам. Во-первых, оно не отвлекает собственные средства и имущество образовательного учреждения, которые пришлось бы выделить для образования филиала. Во-вторых, дает самостоятельность партнерскому учреждению. В-третьих, снимает ответственность, которую бы несло юридическое лицо за действия своего филиала. И, в-четвертых, любое учреждение, осуществляющее образовательную деятельность, должно самостоятельно проходить лицензирование, поэтому построение партнерских отношений с образовательными учреждениями в регионах, вместо создания филиалов, никак не связано с нелицензированием кем бы то ни было осуществляемой деятельности300.

Согласно п. 32 Положения о лицензировании образовательной деятельности Министерство образования и науки РФ вправе делегировать государственным органам управления образованием субъектов РФ полномочия по контролю за соблюдением лицензиатами, находящимися на их территории и имеющими лицензию Министерства образования и науки РФ, лицензионных требований и условий. Данное положение вытекает из п. 6 ст. 30 Закона об образовании. В то же время, из письма Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки следует, что в настоящий период до внесения изменений в Закон об образовании государственным органам управления образованием субъектов Российской Федерации делегируются

300 См.: Южанов И.А. О результатах обследования учебных заведений всех уровней по вопросу соблюдения законодательства о защите прав потребителей при оказании платных услуг // Официальные документы в образовании. 2000. № 5. С. 4.

полномочия только по аттестации и аккредитации образовательных учреждений среднего профессионального образования301.

Результаты проверок лицензионных требований и условий, проводимых Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки совместно с органами управления образованием субъектов РФ и советами ректоров вузов регионов, итоги аттестации филиалов вузов, как отмечает Министерство образования и науки РФ, свидетельствуют о том, что качество подготовки кадров с высшим профессиональным образованием в филиалах вузов во многих случаях оказывается ниже качества подготовки по тем же направлениям (специальностям) в базовых высших учебных заведениях302. В связи с этим федеральным, региональным и муниципальным органам исполнительной власти, имеющим в ведении высшие учебные заведения, ректорам высших учебных заведений было предложено не заявлять на лицензирование новых направлений (специальностей) высшего и среднего профессионального образования в филиалах вузов до аттестации и аккредитации этих направлений (специальностей) в базовых высших учебных заведениях303. Представляется, что данная рекомендация также должна быть закреплена в Положении о лицензировании образовательной деятельности.

Заявку на лицензирование в течение следующего учебного года новых программ высшего и (или) послевузовского профессионального образования вузы, согласно указаниям Министерства образования и науки РФ304, должны

301Письмо Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки от 12.01.2005. № 01-8/05-01 // СИС «Гарант».

302См., например, письмо Министерства образования РФ «О совершенствовании работы с филиалами высших учебных заведений» от 28.03.2001. № 24-55-62ин/10 // Официальные документы в образовании. 2001. № 24. С. 54–57; письмо Министерства образования РФ «О практике лицензирования образовательных учреждений и ее соответствии законодательству в области образования» (информация подготовлена к заседанию Комитета по образованию и науке Госдумы ФС РФ от 24.05.2001) // Официальные документы в образовании. 2001. № 24. С. 26–30; письмо Министерства образования РФ «О лицензировании филиалов высших учебных заведений» от 22.02.2002. № 24-55-52ин/10 // Официальные документы в образовании. 2002. № 22. С. 29–31.

303См. письмо Министерства образования РФ «О лицензировании филиалов высших учебных заведений» от

22.02.2002. № 24-55-52ин/10.

304Письмо Министерства образования РФ «Об упорядочении работы по лицензированию новых для высших учебных заведений профессиональных образовательных программ» от 22.02.2001. № 24-55-43/10ин // Официальные документы в образовании. 2001. № 14. С. 27–28.

представлять в течение апреля. Данная заявка должна быть подписана учредителем вуза и согласована с администрацией субъекта РФ.

Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки формирует график лицензирования вузов и доводит его до высших учебных заведений, подавших заявку. Высшие учебные заведения в соответствии с графиком направляют в министерство единый комплект документов по всем планируемым к введению в следующем учебном году программам высшего и (или) послевузовского профессионального образования. Комплект документов должен сопровождаться общим заявлением о проведении лицензионной экспертизы и выпиской из решения Ученого совета вуза о лицензировании и введении новых профессиональных образовательных программ (в том числе в действующих филиалах вуза).

В целях совершенствования процедур повторного (очередного) лицензирования, аттестации и государственной аккредитации высшего учебного заведения Министерство образования и науки РФ утвердило Порядок комплексной оценки деятельности высшего учебного заведения305. Данный порядок основан на объединении процедур повторного (очередного) лицензирования, аттестации и государственной аккредитации. Он предусматривает выдачу вузу лицензии на право ведения образовательной деятельности и свидетельства о государственной аккредитации на единый срок, сокращение времени принятия необходимых решений и объема делопроизводства, финансовых затрат вуза за счет проведения внешней экспертизы силами единой комплексной комиссии. В состав комиссии входят две подкомиссии, состоящие из специалистов по лицензионной экспертизе, по аттестации и оценке аккредитационных показателей.

Комплексная комиссия на основе результатов экспертизы готовит три документа по направлениям экспертизы:

•экспертное заключение о лицензировании вуза (первое направление);

•заключение об аттестации вуза (второе направление);

305 Порядок комплексной оценки деятельности высшего учебного заведения. Приложение к приказу Минобразования РФ от 12.11.1999. № 864 // Официальные документы в образовании. 1999. № 23. С. 69–71.

• показатели государственной аккредитации вуза (третье направление). При положительной оценке деятельности вуза по первому направлению

Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки готовит приказ о лицензировании. В случае отрицательного заключения о лицензировании аттестация вуза прекращается и устанавливается срок для устранения недостатков, выявленных в ходе экспертизы.

При положительной оценке деятельности вуза по первому и второму направлению экспертизы он получает право подачи заявления на государственную аккредитацию.

В том случае, если высшее учебное заведение включено в график проведения комплексной оценки деятельности вуза, единый комплект документов по всем планируемым к введению в следующем учебном году профессиональным образовательным программам передается в министерство единовременно с документами и материалами, представляемыми к лицензионной экспертизе при проведении комплексной оценке деятельности вуза в соответствии с приказом Министерства образования и науки РФ от

3.08.2000 г. № 2394.

Глава 3. Право вуза на занятие экономической деятельностью. Проблемы вещных прав

§ 1. Право образовательного учреждения на занятие предпринимательской деятельностью

Закрепление за учреждением имущества на праве оперативного управления компенсируется обязанностью собственника полностью или частично его финансировать. Финансирование федеральных государственных образовательных учреждений осуществляется на основе федеральных нормативов финансирования государственных образовательных учреждений (п. 2 ст. 41 Закона об образовании). Данное

финансирование осуществляется за счет средств федерального бюджета федеральным государственным органом управления образованием или федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся эти учреждения (п. 1 ст. 28 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании).

В условиях недофинансирования перед учреждением стоит дилемма: либо зарабатывать средства собственными силами посредством осуществления предпринимательской деятельности и развивать материально-техническую базу, либо существовать в основном за счет бюджетных средств и влачить жалкое существование. Большинство вузов выбирают первый путь. Средства, получаемые вузами от осуществления предпринимательской деятельности, весьма существенны. В частности, функционирование государственных вузов, находящихся в ведении Министерства образования и науки России, обеспечивается за счет средств от предпринимательской деятельности на уровне 40 %306. Отдельные государственные вузы имеют в общем объеме финансовых средств 60–70 % поступлений от внебюджетной деятельности307. За счет привлеченных дополнительных финансовых ресурсов у вузов появляется возможность адекватно выполнять свою образовательную и научную миссию в обществе, укреплять материально-техническую базу, сохранять профессиональные кадры.

Право на ведение предпринимательской деятельности некоммерческими организациями, к которым относятся и учреждения, легализовано и предусмотрено, прежде всего, общими нормами гражданского законодательства – абз. 2 п. 3 ст. 50, ст. 298 ГК РФ308, ст. 24 Закона о

306См.: Майсаков Д.Л. Управление предпринимательской деятельностью государственного вуза. Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.э.н. Тюмень, 2002. С. 3.

307См.: Иншаков О.В., Тараканов В.В. Хозяйственная деятельность государственного вуза в современном экономико-правовом пространстве России // Экономическая наука современной России. 2003. № 3. С. 125.

308Следует заметить, что право вуза на осуществление предпринимательской деятельности вытекает из п. 2 ст. 298 ГК РФ только опосредованно. В данной норме речь идет о праве учреждения на осуществление деятельности, приносящей доход. Однако представляется, что под данной деятельностью подразумевается именно предпринимательская деятельность. Причины такой словесной замены со стороны законодателя не вполне ясны. Однако очевидно, что такая несогласованность понятийного аппарата не может не сказаться на правоприменительной практике. Даже в научных трудах отдельные авторы, руководствуясь нормой п. 2 ст. 298 ГК РФ, приходят к выводу, что данная норма не предоставляет учреждению права на занятие предпринимательской деятельностью. См.: Твердова Т.В. Правосубъектность образовательного учреждения по гражданскому праву Российской Федерации. Автореферат диссертации на соискание ученой степени

некоммерческих организациях, а также нормами образовательного законодательства – ст. 46–47 Закона об образовании, п. 100 Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования Российской Федерации. Данное право впервые было предусмотрено Основами гражданского законодательства Союза ССР и республик (1991 г.) и Законом РСФСР «О собственности в РСФСР»309. В п. 3 ст. 18 Основ было закреплено, что некоммерческие организации могут заниматься предпринимательской деятельностью лишь постольку, поскольку это необходимо для их уставных целей. Закон о собственности, в свою очередь, предусматривал, что учреждения, осуществляющие с согласия собственника предпринимательскую деятельность, в случаях, предусмотренных законодательством РСФСР, приобретают право на самостоятельное распоряжение доходами от такой деятельности и имуществом, приобретенным за счет этих доходов (п. 4 ст. 5). Аналогичные нормы содержатся и в действующем законодательстве. При этом законодатель ограничил право некоммерческих организаций на осуществление предпринимательской деятельности уже двумя условиями: согласно п. 2 ст. 50 ГК РФ они могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям. Таким образом, предпринимательская деятельность некоммерческой организации должна отвечать следующим признакам: 1) служить целям, ради которых она создана; 2) соответствовать этим целям. В ст. 2 Закона о некоммерческих организациях перечислены следующие цели деятельности некоммерческих организаций: достижение социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных, управленческих и т.д. целей деятельности; охрана здоровья граждан, развитие физической культуры и спорта, защита прав и т.д.

к.ю.н. М., 2003. С. 17–18.

309 Закон РСФСР «О собственности в РСФСР» от 24.12.1990 // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 30. Ст. 416.