Гражданско-правовое регулирование отношений в сфере высшего профессионального образования Монограф - Кванина В.В
..pdfИдея о замене учреждения как организационно-правовой формы юридического лица на иные организационно-правовые формы постепенно начинает претворяться в жизнь на уровне законопроектов. Так, например, в проекте федерального закона № 34542-3 «Об университетах», предложенного депутатами одной из фракций бывшей Государственной Думы Федерального Собрания РФ «Яблоко», в качестве организационно-правовой формы государственного университета названа «научно-образовательная некоммерческая организация».
В свою очередь, Правительством РФ разработаны законопроекты об автономных учреждениях и государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организациях.
Для государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организаций (далее – ГМАНО) характерно:
1) учредителем может выступать Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование;
2) учредительным документом является устав, утверждаемый учредителем;
3) имущество (переданное учредителем и приобретенное организацией) закрепляется за ГМАНО на праве собственности (п. 5 ст. 2 законопроекта). В то же время, согласно п. 7 ст. 2 законопроекта доходы ГМАНО и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в ее самостоятельное распоряжение. Таким образом, налицо противоречие двух пунктов одной статьи законопроекта. Одновременно следует заметить, что в соответствии с п. 2 ст. 298 ГК РФ «самостоятельное распоряжение» является видом вещного права, правовая природа которого законодателем не определена. Так как все имущество закрепляется за ГМАНО на праве собственности, то в связи с этим совершенно не понятна логика разработчика законопроекта об использовании и института «самостоятельного распоряжения». Более того, государственное (муниципальное) имущество согласно действующему законодательству может быть закреплено только за
государственными (муниципальными) предприятиями и учреждениями и только на праве хозяйственного ведения и оперативного управления. В нашем же случае, произошло расщепление права собственности, что совершенно не характерно для отечественной правовой системы;
4) отвечает по своим обязательствам всем своим имуществом; учредитель ГМАНО не отвечает по обязательствам ГМАНО, а последняя – по обязательствам учредителя;
5) на конкурсной основе в порядке и на условиях, определяемых Правительством РФ, имеет право осуществлять деятельность по бесплатному или частично платному для потребителя оказанию услуг (выполнению работ); финансовое обеспечение указанной деятельности осуществляется из соответствующего бюджета путем предоставления субвенций, субсидий, за счет средств государственных внебюджетных фондов и иных средств;
6) по своему усмотрению вправе сверх объемов заказов учредителя оказывать возмездные услуги, относящиеся к основной деятельности;
7) вправе осуществлять кроме основной иные виды деятельности, если это служит достижению целей, ради которых она создана;
8) может быть создана путем учреждения или преобразования государственного (муниципального) учреждения;
9) вправе с согласия учредителя выступать учредителем (участником) других юридических лиц, деятельность которых соответствует целям деятельности ГМАНО;
10) органами ГМАНО являются управляющий совет, единоличный исполнительный орган и иные органы, предусмотренные законом и уставом.
Высшим органом является управляющий совет. Предполагаемый состав управляющего совета (представители органа исполнительной власти, осуществляющего правоприменительные функции в соответствующей сфере, представители органов исполнительной власти, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом, представители общественности, в том числе лица, имеющие заслуги и
достижения в соответствующей сфере деятельности, представители иных государственных органов и органов местного самоуправления, а также представитель трудового коллектива ГМАНО) свидетельствует о том, что управлять организацией будут лица, не в полной мере обладающие информацией о состоянии ее дел.
Ввидовым особенностям автономного учреждения следует отнести:
1)учредителем может выступать Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование;
2)учредительным документом является устав, утверждаемый его учредителем;
3)имущество закрепляется за автономным учреждением на праве оперативного управления (п. 1 ст. 3 законопроекта); доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение (п. 5 ст. 2 законопроекта);
4)отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним собственником или приобретенного автономным учреждением за счет целевых средств, выделенных ему собственником; учредитель автономного учреждения не отвечает по обязательствам автономного учреждения, а последнее – по обязательствам учредителя.
Из приведенного положения следует, что законопроектом предусматривается ограниченный объем ответственности по обязательствам автономного учреждения, что совершенно не характерно для развитого правопорядка (предусмотренный действующим законодательством ограниченный объем ответственности учреждения нивелируется субсидиарной ответственностью учредителя);
5)не вправе без согласия собственника распоряжаться недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным автономным учреждением за счет целевых средств,
выделенных ему собственником. Остальным своим имуществом (в том числе недвижимым) автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не предусмотрено законом. Таким образом, объем правомочий автономного учреждения, владеющего имуществом на праве оперативного управления, расширен по сравнению с объемом правомочий субъекта права хозяйственного ведения;
6)в соответствии с заданием учредителя и обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию (роль которого в законопроекте не определена) осуществляет деятельность по бесплатному или частично платному для потребителя оказанию услуг; финансирование указанной деятельности осуществляется из соответствующего бюджета в форме субвенций, субсидий, государственных внебюджетных фондов и иных средств;
7)по своему усмотрению вправе сверх объемов заданий учредителя оказывать возмездные услуги, относящиеся к основной деятельности;
8)вправе осуществлять иные виды деятельности по отношению к основной деятельности;
9)может быть создано путем учреждения или изменения типа существующего государственного (муниципального) учреждения (п. 1 ст. 5 законопроекта). Из содержания статьи 5 законопроекта следует, что в ней идет речь о новом способе реорганизации юридического лица – изменение типа. В то же время, в законопроекте отсутствуют нормы о механизме передачи имущества (например, о передаточном акте) и о правопреемстве автономного учреждения по обязательствам учреждения. Кроме того, из данной статьи следует, что учреждение и автономное учреждение – две самостоятельные организационно-правовые формы юридического лица;
10) вправе вносить денежные средства и иное имущество в уставной (складочный) капитал других юридических лиц или иным образом передавать их другим юридическим лицам в качестве учредителя (участника) только с согласия собственника своего имущества;
11) органами автономного учреждения являются наблюдательный совет, руководитель автономного учреждения и иные органы, предусмотренные федеральным законом и уставом.
Выделенные черты ГМАНО и автономного учреждения свидетельствуют об их схожести. Их объединяет, например, следующее: 1) учредителем может выступать Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование; 2) доходы поступают в самостоятельное распоряжение и используются на цели их развития; 3) собственник не имеет права на получение доходов от использования имущества и их деятельности; 4) основная деятельность осуществляется в рамках заказа (задания) учредителя; 5) не отвечают по обязательствам своего учредителя, а учредитель не отвечает по их обязательствам; 6) они вправе оказывать сверх объемов заданий учредителя возмездные услуги, относящиеся к их основной деятельности, а также иные возмездные услуги (работы), не относящиеся к основному виду деятельности; 7) высшим органом является управляющий (наблюдательный) совет.
Сопоставляя общее и особенное в правовом положении анализируемых организационно-правовых форм юридических лиц приходим к выводу, что основное отличие одной формы от другой заключается в: а) характере вещного права на имущество, передаваемое им учредителем; б) объеме их ответственности по своим обязательствам; в) основании осуществления основной деятельности.
Содержание законопроектов об автономных учреждениях и ГМАНО позволяет сделать и иные выводы: во-первых, автономным учреждениям и ГМАНО в силу бюджетного законодательства могут предоставляться бюджетные средства только в форме субвенций и субсидий, в отличие от учреждений, которым средства передаются в форме бюджетных ассигнований (бюджетные ассигнования предоставляются бюджетным учреждениям на их содержание при наличии сметы доходов и расходов, в которой отражаются доходы, получаемые как из бюджета и внебюджетных
фондов, так и от предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности; субсидии и субвенции предоставляются только на определенные цели для выполнения отдельных целевых программ); вовторых, автономные учреждения и ГМАНО подпадают под действие закона о банкротстве. Как отмечает Л.Ю. Михеева, учреждения, преобразованные в автономные учреждения и ГМАНО, могут быть признаны банкротами в самое ближайшее время после реорганизации по причине имеющейся у них задолженности. Это может свидетельствовать еще об одной истинной цели подготавливаемой реформы: проведение скрытой приватизации зданий и сооружений, закрепленных в настоящее время на праве оперативного управления за государственными и муниципальными учреждениями, финансируемыми собственником216; в-третьих, значительная часть законопроектов посвящена крупным сделкам и сделкам с заинтересованностью. Из этого можно предположить, что основным направлением в деятельности автономного учреждения и ГМАНО должно стать не оказание социально значимых услуг, а осуществление предпринимательской деятельности. Полученные при этом денежные средства должны стать основным источником их существования. Данная модификация бюджетных учреждений, на наш взгляд, более чем ошибочна. Прежде всего, данные законопроекты рассчитаны на всю бюджетную сферу (области науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта). Однако каждая сфера имеет свою специфику. Например, во всем мире основными видами деятельности образовательных организаций (в широком смысле слова) являются образовательная и научно-исследовательская деятельность. Иные виды предпринимательской деятельности, если они и есть, играют несущественную роль; в-четвертых, экономические блага, производимые в указанных сферах, как правило, представляют собой либо общественные,
216 Михеева Л.Ю. К вопросу о реформе системы государственных и муниципальных учреждений /Актуальные проблемы частноправового регулирования: Материалы Международной V научной конференции молодых ученых (г. Самара, 22–23 апреля 2005 г.) / Отв. ред. Л.М. Минкина, Ю.С. Поваров, В.Д. Рузанова. Самара: Изд-во «Универс-групп», 2005. С. 163–164.
либо смешанные общественные блага. И, следовательно, их производство – публичная обязанность государства, которое не должно перекладывать свои публичные функции на некоммерческие организации.
Комментарии, как говорится, излишни. Один из крупнейших русских философов современности Г. Померанц следующим образом выразил свое отношение к процессам, связанным с реформой в сфере образования: «Реформы образования и здравоохранения, по-моему, будут иметь гибельные результаты. …Наши реформы осуществляются прагматиками, которые не видят дальше собственного носа»217.
Идеологи реструктуризации бюджетного сектора, пытаясь обосновать введение новых организационно-правовых форм некоммерческих организаций взамен учреждения, постоянно подчеркивают, что рамки гражданско-правового регулирования не позволяют бюджетным учреждениям осуществлять предпринимательскую деятельность, и что финансовое законодательство не позволяет им самостоятельно распоряжаться доходами, полученными от осуществления такой деятельности. Речь идет о пункте 2 ст. 42 БК РФ, согласно которого доходы бюджетного учреждения, полученные от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов бюджетного учреждения и отражаются в доходах соответствующего бюджета как доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо как доходы от оказания платных услуг. В то же время, из п. 5 ст. 161 БК РФ следует, что бюджетное учреждение при исполнении сметы доходов и расходов самостоятельно в расходовании средств, полученных за счет внебюджетных источников (что в целом согласуется с п. 2 ст. 298 ГК РФ). В целях устранения противоречий между указанными нормами предлагается внести соответствующие изменения и дополнения в гражданское законодательство. Нам же представляется, что в данной ситуации более
217 Шаповалов С. Мы находимся в пространстве без дорог // Российская газета. 11.02.2005.
разумным было бы скорректировать финансовое законодательство с учетом гражданского законодательства, а не наоборот.
Наряду с официальной версией о необходимости реорганизации учреждений, представленной Правительством РФ, существует и неофициальная, высказываемая отдельными учеными. В частности, распространено мнение, что право оперативного управления, являющееся основой закрепления за учреждением имущества, выполнив свою историческую миссию, должно быть упразднено218 (а, следовательно, должно быть устранено и учреждение). При этом авторы ссылаются на то, что ни для одного развитого правопорядка такое право неизвестно, и что рыночный оборот предназначен для собственников, к которым учреждения не относятся. Данный институт действительно изначально был рассчитан на период перехода экономики страны к рынку. Однако с первых же лет его существования на фоне приватизации государственных (муниципальных) предприятий стало понятно, что социальная сфера не должна быть подвергнута повальной приватизации219.
Как выше было сказано, экономические блага, производимые в социальной сфере, как правило, представляют собой либо общественные, либо смешанные общественные блага. И, следовательно, их производство – публичная обязанность государства. Частный сектор также может участвовать в воспроизводстве общественных благ, однако если отдача от вложения средств растянута во времени, то интерес к такому сектору экономики у него отпадает. Кроме того, от отдельных отраслей социальной сферы (например, образование, наука, медицина) зависит будущее страны, а
218Институт права оперативного управления был легализован ст. 21 Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик 1961 г. и ст. 93¹ ГК РСФСР 1964 г. Он был предназначен для обособления имущества государственных, межколхозных, государственно-колхозных и иных государственнокооперативных организаций. Закон о собственности в РСФСР 1990 г. (ст. 5, 24) произвел замену субъекта права оперативного управления, – в качестве такового стали выступать учреждения.
219Как отмечает В.П. Мозолин, у нас, когда страна еще только делает первые шаги в направлении рыночной экономики, было бы преждевременно приватизировать отдельные сферы социальной жизни общества. Так, в области медицины это относится к предприятиям и учреждениям, обеспечивающим первичную неотложную помощь больным людям, или специализирующимся на проведении наиболее сложных видов лечения по перечню, определяемому государством (например, психиатрического характера), в области образования – к высшим и средним учебным заведениям, осуществляющим подготовку специалистов по определенным направлениям. См.: Мозолин В.П. Право собственности в Российской Федерации в период перехода к рыночной экономике. М.: Институт государства и права РАН, 1992. С. 144–145.
исходя из этого, они должны не только находиться под контролем государства, но и быть в его ведении.
Создание частных собственников на базе учреждений может привести к тем же последствиям, какие имеют место в промышленности. В большинстве зарубежных стран государственным предприятиям отводится значительная роль, их доля в промышленном секторе составляет около 10 %. Речь идет о тех отраслях экономики, которые обеспечивают развитие страны. При этом в зарубежных государствах в качестве правовой модели участия государства в имущественном обороте выступает «доверительная» и «расщепленная» собственность, основанная на «праве справедливости». Данные правовые конструкции в силу российской ментальности для нашего государства неприемлемы. В то же время у нас есть другой инструмент участия государства в гражданском обороте – институт права оперативного управления. За период его существования были выявлены как положительные (на его основе государство выполняло свои публичные функции), так и отрицательные черты. К последним следует отнести, прежде всего, усложненный порядок участия учреждений в имущественных отношениях (через казначейство), вытекающий из бюджетного законодательства. Однако, на наш взгляд, это обстоятельство должно служить не причиной отказа от права оперативного управления, а являться скорее стимулом для дальнейшего развития данного ограниченного вещного права220.
При обсуждении вопроса о замене учреждения на новые организационноправовые формы речь ведется не только о новых формах, но и о предусмотренных действующим гражданским законодательством. В силу открытого перечня организационно-правовых форм некоммерческих организаций Закон «О некоммерческих организациях», помимо указанных в ст. 50 ГК РФ видов некоммерческих организаций (потребительский
220 О необходимости дальнейшего использования института права оперативного управления имуществом учреждения говорят и иные авторы. См., например, Щенникова Л.В. Вещное право: Учебное пособие. Пермь: Изд-во Пермского университета, 2001. С. 150; Петров Д.В. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления. С. 220–228.
кооператив, общественные или религиозные организации (объединения), финансируемое собственником учреждение, благотворительные и иные фонды), предусматривает создание некоммерческих партнерств, автономных некоммерческих организаций, государственных корпораций. Кроме того, виды некоммерческих организаций могут быть предусмотрены и иными законами221. В юридической литературе распространено мнение, что кроме учреждения наиболее приемлемыми организационно-правовыми формами образовательных организаций являются некоммерческое партнерство и автономная некоммерческая организация222. Посмотрим, насколько данные организации могут «вписаться» в сферу образования.
Некоммерческое партнерство – это основанная на членстве некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами для содействия ее членам в осуществлении деятельности, направленной на достижение целей деятельности, предусмотренных для некоммерческих организаций (ст. 8 Закона о некоммерческих организациях). К наиболее характерным особенностям некоммерческого партнерства следует отнести: 1) оно основано на членстве; 2) учредительным документом является устав; учредительный договор может быть заключен по желанию учредителей; 3) число учредителей не может быть менее двух; 4) высшим органом управления является общее собрание; исполнительным органом – либо коллегиальный, либо единоличный орган; 5) членские взносы и иные имущественные вклады, передаваемые учредителями партнерству, являются его собственностью; 6) члены партнерства обладают широкими полномочиями, которые по своему объему
221Например, товарные биржи предусмотрены Законом РФ «О товарных биржах и биржевой торговле» от 20.02.1992. № 2383-1 // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 18. Ст. 961; торгово-промышленные палаты – Законом РФ «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации» от 07.07.1993. № 5340-1 // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 33. Ст. 1309.
222См.: Токмовцева М. Вуз как хозяйствующий субъект. Особенности и проблемы // Закон. 2002. № 4. С. 21; Лукашенко М. Рынок образовательных услуг: десять лет спустя // Высшее образование в России. 2003. № 1. С. 44; Леонтьева О.Б. Вещные права образовательных организаций. Диссертация на соискание ученой степени к.ю.н. М., 2002. С. 15–16; Агеев С. О взаимосвязи организационно-правовых форм и экономики учебных заведений // Законодательство и экономика. 1999. № 7. С. 36 и др.