Гражданско-правовое регулирование отношений в сфере высшего профессионального образования Монограф - Кванина В.В

физической культуры и спорта, общежитий, об обеспечении обучающихся воспитанников и работников питанием и медицинским обслуживанием с приложением копий документов, подтверждающих право соискателя лицензии на владение, пользование или распоряжение необходимой учебноматериальной базой в течение срока действия лицензии (с предъявлением оригиналов, если копии не заверены нотариусом);

• заключение органов государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ и Государственной противопожарной службы о пригодности используемых зданий и помещений для осуществления образовательного процесса; заключение Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел РФ о соответствии учебноматериальной базы установленным требованиям (при подготовке водителей автотранспортных средств); лицензию Федерального горного и промышленного надзора России на эксплуатацию соответствующего оборудования;

• перечень дисциплин, входящих в каждую заявленную образовательную программу, с указанием объемов учебной нагрузки (для учреждений профессионального образования – аудиторной и внеаудиторной) по этим дисциплинам283;

• сведения об обеспеченности учебной литературой и материальнотехническом оснащении;

• сведения о кадровом обеспечении образовательного процесса, квалификации педагогических работников и условиях их привлечения к трудовой деятельности.

Федеральные лицензионные требования к условиям осуществления образовательного процесса по образовательным программам различного уровня и направленности, минимальные нормативы обеспеченности соискателя лицензии необходимой учебной и материальной базой,

283 Требование о представлении перечня дисциплин, входящих в каждую заявленную образовательную программу, не соответствует п. 9 ст. 33 Закона об образовании. Согласно данной норме содержание, организация и методика образовательного процесса предметом экспертизы не являются.

образовательного ценза педагогических работников и укомплектованности штатов устанавливаются Министерством образования и науки РФ (п. 19 Положения о лицензировании образовательной деятельности). На сегодняшний день такие нормативы отсутствуют, за исключением нормативов обеспеченности профессорско-преподавательского состава и учебной базы в части, касающейся библиотечно-информационных ресурсов. В то же время Министерством образования и науки РФ утверждены формы бланков документов, представляемых на лицензионную экспертизу: сведения об укомплектованности штатов, предполагаемой численности обучающихся, воспитанников; сведения о зданиях и помещениях, используемых для организации и ведения образовательного процесса; социально-бытовое обеспечение обучающихся, воспитанников и работников; сведения об обеспеченности образовательного процесса учебной литературой или иными информационными ресурсами и материально-техническом оснащении; сведения об обеспеченности образовательного процесса специализированным и лабораторным оборудованием; сведения о местах проведения практик; сведения о педагогических кадрах284.

Требования к кадровому обеспечению учебного процесса, прежде всего, изложены в ГОС по конкретным специальностям. Так, в п. 6.2 Государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по специальности 021100 «юриспруденция» закреплено, что вести преподавание по общепрофессиональным дисциплинам могут преподаватели, имеющие базовое юридическое образование и/или ученую степень кандидата (доктора) юридических наук. При этом иметь ученую степень (звание) должны не менее 60 % преподавателей общепрофессиональных дисциплин. Доля штатных преподавателей и/или штатных совместителей по общепрофессональным дисциплинам должна быть не менее 30 %. Представляется, что данные требования необходимо

284 См. приказ Министерства образования РФ «Об утверждении форм бланков лицензии на осуществление образовательной деятельности, приложений к ней и документов, представляемых на лицензионную экспертизу» от 23.04.2001. № 1800 // Официальные документы в образовании. 2001. № 24. С. 33–45.

конкретизировать, так как в п. 6.2 Стандарта не указано о необходимости обладания этими преподавателями ученых степеней (званий). Ведь может сложиться ситуация, что вся «научная» составляющая будет приходиться на почасовиков. Однако не является секретом тот факт, что в большинстве случаев на достижение высоких результатов обучения сориентированы в основном только штатные преподаватели. Данные размышления приводят к выводу, что в Стандарте должен быть закреплен и соответствующий процент штатных преподавателей с учеными степенями. Данный процент должен быть, на наш взгляд, не ниже чем пороговый уровень в 60 %. Однако вузу, осуществляющему образовательный процесс по новым направлениям, должны предоставляться определенные послабления. Министерством образования и науки РФ уже предприняты определенные шаги в этом направлении. Например, приказом Министерства образования РФ от 8.11.2000 г. применительно к процедуре аккредитации вуза были детализированы требования к количественному составу штатных преподавателей в зависимости от периода существования вузов (к сожалению, в приказе не затронут вопрос о проценте остепененности). В частности, были установлены требования к проценту преподавателей, работающих в вузе на полную ставку и его критериальные значения:

•для вузов, существующих до года, – не менее 15 % ,

•для вузов, существующих от года до трех лет, – не менее 20 %,

•для вузов, существующих от трех до пяти лет, – не менее 30 %,

•для вузов, существующих от пяти до девяти лет, – не менее 40 %,

•для вузов, существующих более девяти лет, – не менее 50 %285.

Из данного приказа не вполне ясно, почему так занижен процент преподавателей, состоящих в штате вуза, существующего на рынке образовательных услуг свыше девяти лет; почему в приказе указан срок существования вуза, а не срок подготовки специалистов по новым для вуза

285 Приказ Министерства образования РФ «О внесении дополнений в перечень показателей государственной аккредитации, утвержденный приказом Минобразования РФ от 29.06.2000 г. № 1965, и использовании в наименовании образовательного учреждения слова «международный»» от 08.11.2000. № 3207 // Официальные документы в образовании. 2000. № 24. С. 92–93.

направлениям; как соотносятся между собой положения данного приказа и п. 6.2 Стандарта в отношении 30 % штатных преподавателей.

Требование о наличии в штате вуза 30 % профессорскопреподавательского состава по общепрофессиональным дисциплинам на момент лицензирования образовательной деятельности вряд ли обосновано (по крайней мере, для юридических вузов). Зачем принимать в штат преподавателей по общепрофессиональным дисциплинам в первые два года с момента открытия вуза, если в течение данного времени в основном осуществляется подготовка по обще-гуманитарным, социальноэкономическим, общим математическим и естественно-научным дисциплинам.

Общие требования к учебно-методическому обеспечению учебного процесса изложены в ГОС по конкретным специальностям и направлениям. В частности, в п. 6.3 Государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по специальности 021100 «юриспруденция». Требования данного пункта Стандарта конкретизированы в Примерном положении о формировании фондов библиотеки высшего учебного заведения286, а также в приказе Министерства образовании РФ «Об утверждении минимальных нормативов обеспеченности высших учебных заведений учебной базой в части, касающейся библиотечноинформационных ресурсов»287. Из этого приказа следует, что в библиотечном фонде вуза должны быть доступны для обучающихся контрольные экземпляры учебников, перечень которых установлен ГОС. Однако ГОС устанавливает лишь общие требования к учебно-методическому обеспечению учебного процесса. Более верно, на наш взгляд, ссылаться не на учебники, рекомендованные ГОС (это даже противоречит принципу

286Примерное положение о формировании фондов библиотеки высшего учебного заведения. Утверждено приказом Министерства образования РФ от 27.04.2000. № 1246 // СИС «Гарант».

287Приказ Министерства образования РФ «Об утверждении минимальных нормативов обеспеченности высших учебных заведений учебной базой в части, касающейся библиотечно-информационных ресурсов» от 11.04.2001. № 1623 // Официальные документы в образовании. 2001. № 16.

автономности вуза), а в целом на учебники, изданные в последние 3–4 года, по дисциплинам, включенным в ГОС.

Кроме того, требования Стандарта и приказа № 1623 в отношении наименования учебников, кодексов, сборников и т.д. и их количества следовало бы учитывать не на момент первичного лицензирования, а на момент аттестации и аккредитации. Так как вузы, выполняя требования об обеспеченности учебно-методической литературы, закупают для лицензирования учебную литературу, которая затем «отлеживается» в библиотеках и в силу изменения законодательства морально устаревает к тому времени, когда студенты в соответствии с учебным планом наконец-то дойдут до изучения той или иной дисциплины.

Наряду с вышеуказанными документами, представляемыми на лицензирование, Министерство образования и науки РФ предлагает вузам при направлении заявок на лицензирование на каждый последующий учебный год новых образовательных программ высшего профессионального образования (в том числе в действующих филиалах вуза), представлять выписку из решения Ученого совета вуза с утверждением разработанного на 5 лет бизнес-плана развития вновь открываемой образовательной программы288. В бизнес-плане необходимо указывать источники финансирования и конкретные денежные суммы, которые использованы для финансирования организации и реализации новой образовательной программы. Эти суммы будут рассматриваться как гарантия того, что образовательное учреждение готово с экономической точки зрения к открытию новой специальности.

Содержание представленных на лицензирование документов подвергается экспертизе. Согласно ст. 33 Закона об образовании экспертная комиссия создается уполномоченным органом исполнительной власти (Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки) по заявлению

288 См. письмо Министерства образования РФ «О введении показателя экономической устойчивости образовательного учреждения при его лицензировании и аккредитации» от 09.11.2001. № 24-51-99ин/10 //

Официальные документы в образовании. 2002. № 2.

учредителя и проводит свою работу в месячный срок. В экспертную комиссию на паритетных началах входят представители государственного органа управления образованием, соответствующего органа местного самоуправления и (или) местного (муниципального) органа управления образованием, действующих образовательных учреждений, общественности.

Предметом и содержанием экспертизы является установление соответствия условий осуществления образовательного процесса, предлагаемых образовательным учреждением, государственным и местным требованиям в части строительных норм и правил, санитарных и гигиенических норм, охраны здоровья обучающихся, воспитанников и работников образовательных учреждений, оборудования учебных помещений, оснащенности учебного процесса, образовательного ценза педагогических работников и укомплектованности штатов. Содержание, организация и методики образовательного процесса предметом экспертизы не являются (п. 9 ст. 33 Закона об образовании). Таким образом, в процессе осуществления процедуры лицензирования исследуются вопросы: кто, в каких условиях, с помощью каких средств намерен осуществлять образовательную деятельность.

В п. 10 ст. 33 Закона об образовании установлено, что требования экспертизы не могут превышать среднестатистических показателей для территории, на которой зарегистрировано образовательное учреждение. Аналогичное требование содержится и в Положении о лицензировании образовательной деятельности (п. 24). Однако в данных правовых актах не указано, кто должен устанавливать эти среднестатистические показатели, с какой периодичностью они должны устанавливаться. И вообще, до настоящего времени эти среднестатистические показатели отсутствуют.

Выборочные проверки выполнения лицензионных требований и государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по образовательным программам в области экономики, управления и юриспруденции свидетельствуют о том, что о качественности

образования еще рано говорить. В частности, было установлено, что не везде рабочие учебные планы соответствуют государственному образовательному стандарту; нарушена последовательность изучения дисциплин; отсутствуют дисциплины по выбору студентов; не регламентирована и слабо обеспечена методическими материалами самостоятельная работа студентов; отмечен недостаточный уровень обеспечения обучающихся учебной, учебнометодической литературой и другими источниками получения информации по отдельным дисциплинам учебных планов; тематика курсовых и дипломных работ не в полной мере отражает современные тенденции развития общества; в ряде случаев обучение по разнопрофильным дисциплинам ведется одним преподавателем; значительный объем учебного времени занимают дисциплины, не относящиеся к выбранным специализациям и др.289

Срок рассмотрения заявления о выдаче лицензии и создания экспертной комиссии не может превышать 20 дней со дня регистрации заявления со всеми необходимыми документами. Сама экспертиза документов должна быть осуществлена в течение 30 дней с даты создания экспертной комиссии. Решение лицензирующего органа о выдаче или об отказе в выдаче лицензии принимается в срок не более 60 дней со дня регистрации заявления. Так как срок в 60 дней начинает исчисляться со дня регистрации заявления, он не должен суммироваться с указанными выше сроками (20 дней и 30 дней)290.

289 См. Приказ Министерства образовании РФ «О результатах выборочных проверок выполнения лицензионных требований и государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по образовательным программам в области экономики, управления и юриспруденции» от 13.02.2003. № 496 // Официальные документы в образовании. 2003. № 8. С. 93–94; Приказ Министерства образования РФ «О результатах выборочных проверок выполнения лицензионных требований и государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по образовательным программам в области экономики, управления и юриспруденции» от 23.07.2002. № 2846 // Официальные документы в образовании. 2003. № 1. С. 78–79; Справка Министерства образования «О взаимодействии Минобразования России с органами управления образованием субъектов Российской Федерации по контролю за соблюдением вузами и филиалами лицензионных требований и условий» // Официальные документы в образовании. 2002. № 16. С. 25–30.

290 В решении Комитета по образованию и науке Федерального Собрания Российской Федерации Государственной Думы, по всей вероятности, ошибочно, все данные сроки суммированы и в связи с этим сделан вывод, что срок выдачи лицензии составляет почти 4 месяца. См.: Решение Комитета по образованию и науке Федерального Собрания РФ Государственной Думы «О практике лицензирования образовательных учреждений и ее соответствии законодательству в области образования» от 24.05.2001. № 36-1 // Официальные документы в образовании. 2001. № 24. С. 32.

Лицензия выдается на срок не менее чем 3 года. По заявлению соискателя лицензии она может быть выдана на меньший срок.

Решение об отказе в выдаче лицензии может быть принято по следующим основаниям: а) наличие в документах, представленных соискателем лицензии, недостоверной или искаженной информации; б) отрицательное заключение экспертной комиссии, установившей несоответствие условий осуществления образовательного процесса, предлагаемых соискателем лицензии, государственным требованиям и их среднестатистическим показателям для территории, на которой он зарегистрирован (п. 24 Положения). Данные основания аналогичны основаниям отказа в предоставлении лицензии по Закону о лицензировании отдельных видов деятельности (п. 3 ст. 9), за исключением последнего (несоответствие условий осуществления образовательного процесса среднестатистическим показателям для территории, на которой зарегистрирован соискатель лицензии).

Действие лицензии может быть приостановлено полностью или в части осуществления образовательной деятельности по отдельным образовательным программам по следующим основаниям: а) нарушение лицензионных требований и условий; б) невыполнение лицензиатом решений лицензирующих органов, обязывающих лицензиата устранить выявленные нарушения (п. 33, 34 Положения о лицензировании образовательной деятельности).

Лицензирующий орган при наличии вышеуказанных оснований обязан указать срок для устранения нарушений, который не может превышать шести месяцев. Если в данный срок указанные нарушения не будут устранены, лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии.

В п. 34 Положения о лицензировании образовательной деятельности закреплено, что об устранении нарушений, повлекших за собой приостановление действия лицензий, лицензиат в письменной форме

информирует лицензирующий орган и представляет соответствующие документы. Лицензирующий орган, в свою очередь, обязан в недельный срок принять решение о возобновлении действия лицензии и известить об этом в письменной форме лицензиата, его учредителей и налоговый орган по месту нахождения лицензиата. Из этого следует, что и при принятии решения о приостановлении действия лицензии лицензирующий орган обязан известить об этом учредителя и налоговый орган. В то же время в Положении данная обязанность лицензирующего органа не прописана. В связи с этим в п. 34 Положения о лицензировании образовательной деятельности необходимо внести соответствующее дополнение.

Возобновление лицензии означает, что лицензиат вправе продолжить осуществление образовательной деятельности. Как следует из Положения о лицензировании образовательной деятельности, срок действия лицензии на время приостановления ее действия не подлежит продлению.

Лицензия может быть аннулирована автоматически и по решению суда. Автоматически лицензия теряет юридическую силу и считается аннулированной при реорганизации, связанной с изменением организационно-правовой формы, статуса образовательного учреждения или его ликвидации (п. 26 Положения). По решению суда лицензия может быть аннулирована по следующим основаниям: а) обнаружение недостоверных или искаженных данных в документах, представленных для получения лицензии; б) неоднократное или грубое нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий, предусмотренных лицензией; в) незаконность решения о выдаче лицензии (п. 35 Положения).

Под реорганизацией, связанной с изменением организационно-правовой формы, следует понимать преобразование образовательного учреждения.

Смысл преобразования		раскрывается	в	п. 5 ст. 58 ГК РФ через
использование	двух	неравнозначных		понятий:	«преобразование
юридического	лица одного вида в юридическое лицо				другого вида» и

«изменение организационно-правовой формы». Согласно п. 1 ст. 34 Закона

об образовании образовательное учреждение может быть реорганизовано в иную образовательную организацию.

Отдельные авторы полагают, что применение термина аннулирование в отношении лицензии не вполне удачно, поскольку по своему содержанию он означает, что лицензии в принципе не было. В большей степени для данной ситуации подошло бы прекращение или отзыв лицензии, так как при этом отчетливо устанавливается момент совершения действия291. Применительно к данной ситуации в законодательстве в большинстве случаев используется термин «отзыв», однако «аннулирование» означает отмену, объявление какого-либо акта недействительным292. В связи с этим, использование термина «аннулирование» в данном случае, как нам представляется, вполне уместно.

Анализ оснований приостановления действия лицензии и аннулирования лицензии, предусмотренных Положением о лицензировании образовательной деятельности и Законом о лицензировании отдельных видов деятельности, показал, что нормы Закона о лицензировании более выверены и адекватны правонарушениям. Например, стоит ли сразу приостанавливать действие лицензии в случае нарушения лицензионных требований и условий? Не целесообразнее ли предварительно установить срок для устранения выявленных недостатков? Ведь не стоит забывать, что приостановление лицензии означает приостановление образовательного процесса, которое впоследствии без сомнения отразится на качестве образовательного процесса. Аналогичное замечание возникает по поводу аннулирования лицензии вследствие обнаружения недостоверных или искаженных данных в документах, представленных для получения лицензии, а также в случае неоднократного или грубого нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий, предусмотренных лицензией.

Приостановление и аннулирование лицензии по своей сущности представляют собой меры административного принуждения.

291Олейник О. Лицензирование отдельных видов деятельности в российском праве. С. 23.

292Современный словарь иностранных слов. С. 49.