3.2. Зарубежный опыт и совершенствование финансового контроля в Российской Федерации

Как было обозначено в предыдущих параграфах исследования, государственный финансовый контроль осуществляется от имени государства, с использованием государственных полномочий, субъектами которого являются органы государственной власти. В современных условиях принципиально новыми видами финансового контроля в России становятся муниципальный и общественный финансовый контроль, развитие которых обусловлено развитием гражданского общества.

Рассмотрим зарубежный опыт организации и осуществления государственного финансового контроля. Органы государственного финансового контроля в зарубежных странах, в соответствии с установленными задачами, осуществляют контроль за выполнением бюджетов, расходованием государственных средств и использованием государственного имущества. Контролю подлежат расходы на содержание органов государственного управления и реализацию государственных программ развития. Высшие счетные ведомства хоть и не проводят аудита политико-экономических актов, однако оценивают обоснованность таких решений, их влияние на государственные финансы, активы, долг и определяют последствия¹.

Общепринятой практикой зарубежных стран является то, что счетные ведомства наряду с проверками государственных расходов проводят аудит доходной части бюджета. При этом высшие органы государственного финансового контроля не осуществляют фискального контроля и не подменяют в этом случае функций налоговых служб. Аудит доходов проводится в ходе финансово-экономического анализа выполнения консолидированного и муниципальных бюджетов, формирования государственных и федеральных фондов, прибылей государственных предприятий и тому подобное. Подобная схема выполнения аудита доходов применяется в Нидерландах, Великобритании, Германии, Швейцарии, Турции, Корее.

Задача такой системы заключается в выявлении отклонений от действующих законов, стандартов, а также нарушений принципов законности, эффективности, целесообразности и экономности управления ресурсами, в принятии мер, которые бы предотвращали повторение этих нарушений в будущем.

Владелец (а в данном случае владельцем является государство), с целью реализации возложенных на него обязательств относительно управления собственностью, обязан осуществлять финансовый контроль и аудит объектов права собственности : имущества и финансовых ресурсов.

К тому же, в условиях формирования рыночных отношений, государство изменяет характер своей деятельности в социальном и экономическом секторах, что требует соответствующих изменений и в сфере государственного финансового контроля и государственного аудита. Сравнивая нормативные, юридические и институциональные особенности контрольно-ревизионной работы в разных странах, следует отметить различные подходы к определению места счетных ведомств в системе органов государственного управления. Один из таких подходов определяет, что организационной схемой контрольно-ревизионной работы является выделение двух уровней иерархии (рис. 3):

Рис. 3. Двухуровневая схема организации контрольно-ревизионной работы в зарубежных странах

• на первом уровне находится высший орган государственного контроля, который подчиняется парламенту или президенту и на него возложен контроль расходования средств государственного бюджета;

• на втором уровне – государственные контрольно-ревизионные подразделения министерств и ведомств, которые подчиняются как высшему органу государственного финансового контроля, так и соответствующему министерству или ведомству. Они осуществляют полный контроль за правильностью расходования государственных средств.

На этом уровне организационной схемы контрольно-ревизионной работы также существуют так называемые счетные трибуналы и контрольные учреждения. К счетным трибуналам относят коллегиальные независимые от правительства органы контроля, которые называются судами (или действуют как суды), контролирующие расчеты и принимающие решения относительно привлечения к ответственности виновных должностных лиц. К таким трибуналам относятся: счетная палата Италии, счетные трибуналы Франции, Бельгии и Испании, а так же другие коллегиальные независимые от правительства органы, не наделенные подобными судебными полномочиями (Федеральная счетная палата Германии). Контролирующими учреждениями являются другие ведомства, в которых решения относительно проведения проверок и результатов принимаются или непосредственно руководителем (монократичные – Национальное управление аудита Великобритании), или коллегией во главе с руководителем контролирующего органа (Верховное контрольное бюро Чешской Республики)¹.

В странах Евросоюза существует четыре основных типа государственных органов финансового контроля:

1. аудиторские суды (Франция, Бельгия, Люксембург, Португалия, Испания, Италия) или судебные органы, которые являются составляющими судебной системы страны (Греция, Португалия);

2. коллегиальные органы, которые не имеют судебных функций (Нидерланды, Германия);

3. независимые контрольные управления во главе с Генеральным контролером (Великобритания, Ирландия, Дания);

4. контрольные управления в структуре правительства (Швеция, Финляндия).

Организационная схема контрольно-ревизионной работы в зарубежных странах по месту в системе субъектов государственного управления соответствующих высших институтов финансового контроля имеет следующий вид:

1) счетные трибуналы (суды) – нейтральные авторитетные коллегиальные органы по экспертизе финансовых операций и административных решений (Германия, Португалия, Италия, Нидерланды, Франция, Бразилия, Бельгия, Испания, Румыния);

2. счетные (контрольные) палаты – органы, которые осуществляют контроль выполнения бюджета и соблюдения финансово-бюджетной дисциплины от имени парламента (Австрия, Венгрия, Польша, Болгария, Япония);

3. национальные управления аудита (управление Генерального аудитора) – независимые коллегиальные (Чехия) и монократичные (Канада, Дания, Великобритания, Исландия, Австралия, Израиль) государственные органы, уполномоченные проводить финансовый и административный аудит государственного сектора, однако так же под протежированием высшего выборного органа.

Организационная схема государственного контроля зарубежных стран также предусматривает наличие в отраслевых министерствах собственных ревизионных органов, которые обеспечивают внутренний контроль правильности расходования государственных средств в системе определенного ведомства. В частности, в Германии контрольно-ревизионные подразделения соответствующих федеральных структур выполняют внутренние ревизии по согласованию с федеральной счетной палатой.

Кроме этого законодательство ряда стран дает возможность исполнительной власти иметь собственные автономные контрольные структуры (Административно бюджетное управление при Президенте США, Аудиторская комиссия Великобритании, Национальное ревизионное управление Швеции), миссией которых является выполнение финансово- экономической контрольной функции правительства. В большинстве стран высшие органы контроля имеют право доступа ко всему массиву информации и документов, которые касаются выполнения их обязанностей. К тому же, объекты контроля не могут отказывать органам аудита в удовлетворении их законных требований. В то же время отдельные счетные ведомства не имеют рычагов прямого влияния на нарушителей и уполномочены в любом случае передавать материалы о выявленных злоупотреблениях в прокуратуру и прочие компетентные органы.

При этом законодательство ряда стран уполномочивает счетные ведомства проверять не только государственный сектор, но и финансовую деятельность благотворительных фондов (Австрия), частного сектора социального страхования (Франция), монополий (Швейцария), а также политических партий (Венгрия)¹.

В политическом и профессиональном плане степень автономности счетного ведомства характеризуется особенностями процедуры назначения и увольнения членов контрольного органа, а также легитимной длительности пребывания в должности руководителя ведомства. Высокая эффективность бюджетно-финансового контроля в зарубежных странах обеспечивается тем, что руководители высших органов государственного финансового контроля назначаются и утверждаются парламентами на более длительный период, чем сроки полномочий самих парламентов, а освобожденными от должности могут быть только по решению парламента в случае профессионального несоответствия или злоупотреблений. В США такой срок составляет 15 лет; в Германии, Австралии и Венгрии – 12; в Канаде – 10; в Болгарии – 9; в Мексике – 8; в Турции – 7; в Швейцарии, Польше и Румынии – 6 лет. Как правило, в каждой стране применяются собственные особые регламенты по вопросам избрания руководящего состава высших институтов контроля.

Институциональная независимость дополняется адекватным уровнем финансовой независимости, которая является одним из основных принципов демократичности и практичности государственного контроля. Важной гарантией является то, что расходы на содержание ревизионных ведомств утверждаются как отдельная статья государственного бюджета. При этом допускается возможность существования других дополнительных источников доходов для развития организации и поощрения ее служащих. Особо следует отметить: чтобы избежать предубежденности в работе и влияния прочих субъективных факторов – обеспечивается высокий уровень оплаты труда аудиторов. Около трети бюджета Национального управления аудита Великобритании – прямые расходы на оплату персонала. В Турции оплата труда профессионального персонала Счетной палаты вдвое превышает зарплату административного.

В настоящее время опыт богатой арабской страны Бахрейн является образцом наиболее оптимального подхода к вопросу использования функций высшего органа государственного финансового контроля. Профессиональными составляющими частями организационной структуры органа государственного аудита этой страны являются секции:

1. финансового аудита (анализ общего финансового положения предприятий и учреждений; проверка соблюдения положений нормативно - правовых документов);

2. аудита административной деятельности (определение экономичности и эффективности, оценка качества и количества оказанных услуг; анализ достижения объектом контроля поставленной цели);

3. аудита компьютерных и бухгалтерских систем.

К этим трем направлениям можно прибавить лишь аудит окружающей среды, который в некоторых развитых странах выделяют из аудита административной деятельности в отдельный вид государственного контроля¹.

Таким образом, возвращаясь к организации системы государственного финансового контроля в Российской Федерации, следует отметить существование трех основных проблем, решение которых позволит обеспечить совершенствование системы государственного финансового контроля.

Во-первых, существует недостаточная проработанность нормативно-правовой базы в области государственного финансового контроля. Целесообразно конкретизировать, что одной из основных причин несформированности целостной системы государственного финансового контроля в России можно определить несовершенное законодательство. Отечественная система государственного финансового контроля функционирует без базового закона, который бы устанавливал основные понятия в этой сфере, четко распределял бы задачи, функции и полномочия между контролирующими органами и органами государственной и местной власти, регламентировал отношения между субъектами и объектами контроля, определял ответственность и независимость соответствующих уполномоченных должностных лиц. Бюджетный кодекс РФ регулирует данные вопросы лишь отчасти. Нормы действующих законов и нормативно-правовых актов в сфере государственного финансового контроля не всегда согласованы между собой, а существующие методические рекомендации и инструкции охватывают лишь отдельные аспекты.

Во-вторых, существуют недостатки организации и проведения государственного финансового контроля. Следствием бессистемности в правовом поле стала разбалансированная система органов, которые обеспечивают государственный финансовый контроль и государственный аудит. Деятельность государственных органов, которые реализуют контрольные, контрольно-ревизионные, наблюдательные и фискальные действия относительно бюджетных средств, регулируется отдельными специальными законами и нормативно-правовыми актами. В частности, отсутствует четкое разграничение сфер деятельности и рациональное распределение обязанностей между субъектами контроля. Вследствие этого не только размывается ответственность контрольных органов, но и происходит сбой в системе их взаимодействия, коммуникационные системы между ними не отработаны.

В-третьих, наблюдается слабость и разрозненность методического обеспечения государственного финансового контроля. В действующем законодательстве нет определения метода контроля; кроме того, из Бюджетного кодекса исключили термин «ревизия» и все упоминания о ней. Следовательно, на данном этапе у органов финансового контроля отсутствуют единые нормы, стандарты и правила проведения внутреннего финансового контроля, утвержденные законодательно. Поэтому необходима система общих для всех контрольных органов и обязательных для выполнения стандартов.

Решение указанных проблем позволит повысить эффективность предпринимаемых мер по обеспечению экономической безопасности. В целом совершенствование государственного финансового контроля в России позволит целесообразно и эффективно использовать государственные финансовые ресурсы страны, что повысит результативность приоритетных и иных национально значимых проектов. Снизится вероятность, что денежные средства будут использованы с нарушениями законодательства и будет уверенность, что данные денежные средства будут использованы по целевому назначению. Совершенствование финансового контроля будет препятствовать и нарушению законности финансовой деятельности хозяйствующих субъектов, обнаружению и раскрытию противоправных деяний, выявлению и устранению причин и условий, способствующих такого рода действиям.

В 2001 г. была осуществлена попытка реформировать систему государственного финансового контроля с учетом европейских требований. Министерством финансов РФ был подготовлен проект Единой концепции государственного финансового контроля (ЕК ГФК), которая направлена на изменение идеологии финансового контроля в соответствии с нормами и правилами Европейского Союза, совершенствования правового поля в сфере государственного финансового контроля. На сегодняшний день Концепция так и не была утверждена¹.

Система государственного внутреннего финансового контроля ставит целью гарантировать соответствие системы финансового менеджмента и контроля, а также внутреннего аудита, правовым требованиям, принципам финансового менеджмента, а также быть прозрачной, экономной, эффективной и результативной. Ключевыми принципами отмеченной Концепции является реорганизация контрольно-ревизионной службы в отделы внутреннего аудита и их ввода, наряду с отделами внутреннего контроля, непосредственно в организационную структуру распорядителя средств с целью осуществления текущего контроля. Ревизионные отделы в современном понятии останутся лишь в тех сферах государственного сектора, где наблюдается наихудшая финансовая дисциплина. Планировалось также осуществить ряд мероприятий, направленных на децентрализацию контрольно-ревизионных действий.

Государственный финансовый контроль, как предполагается, приобретет признаки предыдущего и текущего и будет считаться внутренним. Внешний контроль будет четко закреплен за единственным органом – Счетной палатой – органом внешнего контроля. При условии успешного воплощения это способно решить наиболее острую проблему современного государственного финансового контроля – наложение функций контролирующих органов. Реализация отмеченной Концепции базируется на трех основных принципах (по определению INTOSAI): внедрении системы внутреннего контроля, внедрении служб внутреннего аудита и их гармонизации.

Реализация Концепции предусматривает разработку программ обучения внутреннему контролю и подготовки внутренних аудиторов. Реализация Концепции будет способствовать:

• совершенствованию деятельности органов государственного сектора путем перехода от административной к управленческой культуре, в условиях которой руководители отмеченных органов независимо и эффективно осуществляют процесс управления ресурсами для достижения определенных целей;

• рациональному использованию государственных ресурсов и укреплению финансовой дисциплины, оперативному реагированию на возникновение или угрозу возникновения фактов неэффективного использования государственных ресурсов и финансовых нарушений;

• получению обоснованной информации о деятельности органов государственного сектора;

• оптимизации финансовых расходов на обеспечение функционирования системы государственного внутреннего финансового контроля путем повышения эффективности использования имеющихся возможностей¹.

Таким образом, можно прийти к выводу, что, невзирая на значительные проблемы и недостатки, система государственного финансового контроля в России имеет позитивную тенденцию и находится на стадии своего становления и развития в соответствии с общепринятыми мировыми нормами.