2.3. Объекты и субъекты финансового контроля

Неотъемлемой составляющей системы государственного финансового контроля является объекты и субъекты проведения контроля.

Объектом государственного финансового контроля является то, по поводу чего субъекты вступают в контрольные правоотношения и на что направлена контрольная деятельность.

Таким объектом являются все денежные средства, которые формируются в процессе стоимостного распределения, перераспределения и использования централизованных финансовых ресурсов. Следовательно, объектом государственного финансового контроля является финансовая деятельность экономических субъектов.

Субъектами государственного финансового контроля являются органы, уполномоченные на осуществление подобного рода контроля.

Субъекты (органы) государственного финансового контроля – это носители контрольных функций относительно объекта контроля или подконтрольного субъекта.

Субъектами государственного финансового контроля являются органы государственной власти и управления, которые формируют систему органов государственного финансового контроля (рис. 2).

Субъекты финансового контроля подразделяются на органы общей компетенции (например, Государственная Дума Российской Федерации, Правительство РФ, Президент РФ, Министерство финансов РФ) и органы специальной компетенции (например, Счетная палата, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральная налоговая служба, Федеральная служба по финансовому мониторингу и другие).

Рис. 2. Система органов государственного финансового контроля в Российской Федерации

Глава 3 Прикладные аспекты организации государственного финансового контроля

3.1. Нормативно-правовое обеспечение финансового контроля

В действующем законодательстве Российской Федерации понятие бюджетного контроля отсутствует, однако, в соответствии с новой редакцией статьи 265 Бюджетного Кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), вступившей в силу 4 августа 2013 года, определено, что в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, осуществляется государственный (муниципальный) финансовый контроль.

Таким образом, законодателем финансовый контроль, регулируемый БК РФ и бюджетным законодательством, в целом определен как государственный финансовый контроль. Государство может выступать заказчиком аудиторского контроля. При этом аудит не подменяет собой государственный финансовый контроль.

В Российской Федерации государственный финансовый контроль реализуется главным образом в регламентированной законодательством деятельности специальных государственных органов по оценке бюджетного процесса, инвестиционных программ. Также государственный финансовый контроль предполагает надзор и проверку органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и их объединений с целью:

1. определения соответствия целевому назначению, рациональности, полноте и своевременности направления и использования государственных финансовых ресурсов;

2. вскрытия резервов в процессе их формирования и расходования;

3. выявления отклонений от принципов законности и эффективности финансово-хозяйственных операций и правил их отражения в отчетности;

4. установления полноты и своевременности расчетов с государственным бюджетом и бюджетами государственных внебюджетных фондов;

5. выявления резервов повышения эффективности деятельности и роста доходов государственного бюджета¹.

Традиционно в качестве объектов государственного финансового контроля выделяют государственные финансовые ресурсы, государственный долг и государственные резервы. В соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации в качестве объектов государственного финансового контроля определены:

1. главные распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;

2. финансовые органы в части соблюдениями ими целей и условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, предоставленных из другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации;

3. государственные учреждения;

4. государственные унитарные предприятия;

5. хозяйственные товарищества и общества с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческие организации с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах;

6. юридические лица (за исключением государственных учреждений, государственных унитарных предприятий, государственных корпораций и компаний, хозяйственных товариществ и обществ с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческих организаций с долей (вкладом) в их уставных (складочных) капиталах), индивидуальные предприниматели, физические лица в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета, договоров (соглашений) о предоставлении государственных гарантий;

7. органы управления государственными внебюджетными фондами;

8. юридические лица, получающие средства из государственных внебюджетных фондов по договорам о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования;

9. кредитные организации, осуществляющие отдельные операции с бюджетными средствами в части соблюдениями ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета.

В настоящее время внешний государственный финансовый контроль проводят Счетная палата Российской Федерации и контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации. Внутренний контроль осуществляется Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, органами государственного финансового контроля, являющимися органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами Федерального казначейства (финансовыми органами субъектов Российской Федерации). Подобное разделение продиктовано различиями между подчиненностью и функциями указанных органов, а также объектом государственного финансового контроля.

В качестве объектов внутреннего государственного финансового контроля выступают исключительно финансовые ресурсы и имущество государства, их формирование и использование. Объект внешнего государственного финансового контроля не ограничен сферой государственных финансов и включает в себя экспертизу проектов нормативных правовых актов и результатов исполнения бюджета.

В связи с этим возникает проблема разграничения полномочий специально созданных органов финансового контроля – Счетной палаты Российской Федерации и Федеральной службы финансово-бюджетного надзора Российской Федерации. Полномочия данных органов дублируются.

Непременным условием эффективности осуществления государственного финансового контроля является четкая организация системы его органов, основанная на принципах Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (INTOSAI) в 1977 году, насчитывающей 186 счетных палат мира¹.

Стоит отметить, что на сегодняшний день, к сожалению, в Российской Федерации четко не закреплен механизм взаимодействия органов внутреннего и внешнего финансового контроля. Проблемы правового обеспечения функционирования системы государственного финансового контроля занимают ключевое место. Несогласованность усилий контролирующих органов, неэффективное взаимодействие между государственными органами контроля, отсутствие единой информационной базы препятствуют своевременному и полному контролю. Но в последнее время в правовых основах государственного финансового контроля наблюдаются положительные сдвиги по корректировке действующего законодательства. Так, в феврале 2011 г. принят Федеральный закон № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», в апреле 2013 г. – новый Федеральный закон № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», а в июле – Федеральный закон № 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» в части регулирования государственного финансового контроля, призванные концептуально изменить систему финансового контроля в России.

Тем не менее, несмотря на позитивные сдвиги, проблемы правового регулирования организации и деятельности органов государственного финансового контроля и надзора в настоящее время стоят чрезвычайно остро. Законодательная база финансового контроля и надзора в полной мере не сформирована. Она представляет собой набор разноуровневых правоустановлений, не складывающихся в организованную систему. В Российской Федерации существует большое количество законов, указов, постановлений, в которых регулируется контрольная деятельность. Однако эти нормы нередко не только не разъясняют и не облегчают взаимоотношения между контрольными органами различных ветвей власти, органами и объектами контроля, они зачастую вносят элементы дезорганизации, либо не охватывают целые области экономической деятельности, оставляя их вообще вне всякого контроля со стороны власти. Прежде всего, это проявляется в несогласованности нормативно-правовых актов, нечеткости формулировок, отсутствии конкретных механизмов взаимодействия. Очевидно, что должны быть упорядочены и систематизированы уже существующие нормативные документы в области финансового контроля.

В проекте Единой концепции государственного финансового контроля, подготовленном по поручению Президента РФ, в целях более точного обозначения сути и сферы деятельности, понятия бюджетного контроля и государственного финансового контроля, предусмотренных БК РФ, признаны однозначными.