Глава 2 Механизм организации государственного финансового контроля

2.1. Классификация финансового контроля по методам, форме, времени, субъекту и объекту

В научной литературе по вопросам государственного управления и осуществления государством контроля за движением централизованных финансовых ресурсов понятие государственного финансового контроля классифицируется по разным признакам:

• форме контроля;

• методам осуществления контроля;

• времени проведения;

• источникам информации и тому подобное.

Диверсификация контроля по категориям является необходимой для толкования различных подходов относительно совершенствования контрольной деятельности как отдельной функции управления. Для более полного формирования понятия государственный финансовый контроль, его целесообразно классифицировать по следующим признакам (табл. 1).

Таблица 1.

Классификация государственного финансового контроля

Признаки	Понятия
По характеру деятельности	общий специализированный
По организационной принадлежности	внешний внутренний
В зависимости от направленности	административный финансово-экономический технический
По влиянию на объект и предмет проверки	превентивный устраняющий регулирующий стимулирующий предыдущий текущий следующий

Продолжение таблицы 1

По информационному обеспечению	документальный непрерывный периодический фактический единичный
По сферам деятельности	бюджетный налоговый валютный банковский
В зависимости от объемов охвата	сквозной тематический комплексный
В зависимости от степени охвата	сплошной выборочный
По методам осуществления	проверка ревизия аудит наблюдение анализ оценка

По характеру деятельности различают общий и специализированный контроль. Субъекты общего контроля имеют свободный доступ к широкому кругу вопросов (например, Правительство РФ). Деятельность органов специализированного контроля распространяется только на закрепленные направления деятельности (например, Федеральная налоговая служба – относительно мобилизации платежей в бюджет и тому подобное).

По организационной принадлежности контроль бывает внешний и внутренний. Организация внешнего контроля обозначена идеей независимости контролирующего звена от подконтрольного объекта, то есть внешний контроль осуществляется по отношению к организационно не подчиненным объектам, что является принципиальным условием эффективности такого типа контроля. Его осуществляют органы, наделенные специальными контрольными полномочиями¹.

Соответственно внутренним (внутрисистемным или внутриведомственным) является контроль в пределах одной отрасли, ведомства, предприятия, учреждения или организации, который реализуется силами штатных ревизоров и инспекторов их структурных контролирующих подразделений и является неотъемлемым элементом управления, поскольку способствует укреплению финансово-хозяйственной дисциплины на локальном уровне. Государственный финансовый контроль осуществляется органами государственного управления с целью защиты государственных интересов.

В зависимости от направлений внедрения контроль подразделяется на административный, финансово-экономический и технический. В частности, административный и финансово-экономический контроль распространяется на сферу хозяйственного менеджмента и управления финансовыми ресурсами с целью раскрытия нарушений или злоупотреблений, а также установление возможных причин неэффективного управления и принятия мер для предупреждения этих проявлений в будущем.

По характеру влияния на объект и предмет проверки различают превентивный, устраняющий, регулирующий и стимулирующий контроль. А именно: превентивный (или предохранительный) контроль, как профилактическое средство, направленное на прогнозирование проблем и предотвращение их в будущем; устраняющий – нацелен на ликвидацию существующих перебоев в системе управления; регулирующий – предназначен для поддержки установленной схемы взаимодействия хозяйствующих субъектов; стимулирующий – выполняет функцию двигателя, когда ставится цель улучшить работу всей взаимосвязанной системы даже при отсутствии явных отклонений и конкретных проблем.

В зависимости от времени проведения контроля его разделяют на три вида: предыдущий, текущий и следующий. Предыдущий контроль осуществляется путем проверки законности операций и эффективности прогнозных расчетов на этапе планирования и организации административных мероприятий и предшествует реализации намерений управляющего субъекта. Задачей предыдущего контроля в первую очередь является предупреждение нарушений и недопущение незаконных, нецелесообразных, необоснованных и неэффективных расходов¹.

Текущий контроль является средством оперативного систематического контроля, который выполняется непосредственно в ходе осуществления операций или выполнения работ и действует параллельно им с целью своевременного вмешательства для выявления нарушений, недостатков, просчетов, упущений и их исправления и устранения в процессе управления.

Следующий финансовый контроль предусматривает инспекцию фактов допущенных нарушений, осуществляется после совершения хозяйственных операций и является контролем с установленной периодичностью или в разовом порядке с целью проверки отчетов, систематизированных записей, подтверждающих документов и оценки деятельности объектов контроля. Задачей этого контроля является проверка законности, полноты, своевременности и эффективности проведенных хозяйственных операций.

Учитывая информационное обеспечение различают документальный и фактический контроль. Документальный контроль характеризуется, в первую очередь, тем, что предметом проверки является документация, которая по содержанию характеризует хозяйственные операции. В процессе выполнения документального контроля исследуется достоверность и правильность административных мероприятий путем проверки первичных документов, учетных регистров и отчетности при помощи нормативного сопоставления, применения арифметических и технико-экономических расчетов, методов экономического анализа и тому подобное. Фактический контроль проводится непосредственно на месте в комбинации с документальным контролем и является проверкой имеющегося состояния управления путем измерения, подсчета, применения лабораторных анализов и контрольных обмеров для сопоставления результатов контроля с нормативными и учетными данными с целью выявления расхождений, недостач и присвоений.

В зависимости от частоты проведения контроль бывает непрерывный (систематический), периодический и единичный. Непрерывным является текущий контроль, который осуществляется по отношению к каждой хозяйственной операции. Периодические и единичные контрольные мероприятия применяются к объектам контроля по мере необходимости в случаях, когда наблюдается повышенный риск незаконных, непродуктивных или неэффективных управленческих действий. Периодические проверки являются профилактическими средствами против неправомерных административных мероприятий в сфере управления.

В зависимости от значимости, задачи этого вида контроля можно разделить на группы: основные, общие, отдельные, специфические. Под основными задачами финансово-хозяйственного контроля следует понимать оценку состояния учета и отчетности, финансово-хозяйственных показателей получателей финансовых средств, определение возможностей укрепления их финансового состояния, выявление и профилактика правонарушений в использовании денежных средств, производственных ресурсов, выполнении обязательств перед государством и тому подобное.

В зависимости от объемов охвата следует различать сквозной, тематический и комплексный контроль. Целью сквозных проверок является установление полноты, своевременности и правильности отражения в учете отдельных хозяйственных операций в течение всего времени их осуществления на объектах, которые имеют отношение к этим операциям, путем применения запросов, встречных документальных проверок и элементов фактического контроля. Тематическое контрольное мероприятие – это средство несистематического предыдущего, оперативного или следующего контроля механизмов управления относительно использования трудовых, финансовых и производственных ресурсов или осуществления адекватных управленческих мероприятий для раскрытия недостатков по определенным вопросам. Комплексность применяется для одновременного охвата контролем определенной территории, широкого круга объектов или направлений по вопросам, которые характеризуют систему управления в целом.

По методам выполнения выделяют сплошной и выборочный контроль. Метод сплошного контроля главным образом применяется во время комплексных и сквозных контрольных мероприятий с целью отслеживания однотипных хозяйственных операций в случае повышенного риска несоблюдения установленных регламентов или в результате выявления таких случаев, которое предопределяет проведение проверки всех аналогичных операций за определенный промежуток времени. Выборочные проверки являются наиболее применяемым методом контроля, который дает возможность небольшими силами охватить контролем различные стадии управления для выявления возможных нарушений. По результатам выборочных проверок субъекты контроля принимают решения об организации тематических и других более детальных контрольных мероприятий для всестороннего раскрытия затронутых вопросов.

Учитывая отечественный опыт практической контрольной деятельности, контроль различают по формам осуществления: проверка, ревизия и аудит¹.

Проверка – это способ контроля по отдельным участкам системы управления или по отдельным хозяйственным операциям определенного объекта с целью выявления и документирования незаконных и несоответствующих административных мероприятий относительно образования, распределения или использования трудовых и материальных ресурсов.

Согласно словарю иностранных словно слово «ревизия» возникло от латинского «revizio» – «пересмотр» и означает обследование деятельности (главным образом финансовой и хозяйственной) определенного учреждения, предприятия или должностных лиц с целью проверки правильности и законности их действий. Ревизия – это способ следующего документального и фактического контроля, который осуществляется путем комплексной проверки исполнения предприятием, учреждением или организацией законодательства по финансовым вопросам, а также соответствия, правильности и эффективности осуществленных хозяйственных операций, достоверности учета и отчетности с целью выявления и документирования незаконного формирования, распределения и использования трудовых и финансовых ресурсов, раскрытия недостач и остатков средств и материальных ценностей, а также установления и привлечения к ответственности виновных должностных лиц. По результатам ревизии составляется акт, который является основой для принятия соответствующих управленческих решений. В настоящее время в России термин «аудит» понимается только в значении финансового аудита, который осуществляется независимыми сертифицированными аудиторами и лицензированными аудиторскими и бухгалтерскими фирмами в предусмотренных законодательством случаях. В этом понимании аудит – это проверка публичной бухгалтерской отчетности, учет первичных документов, прочей информации относительно финансово-хозяйственной деятельности хозяйствующих субъектов с целью определения достоверности их отчетности, учета, его полноты, соответствия действующему законодательству и установленным нормативам.

На протяжении последних лет в развитых странах повсеместно внедряется другой вид контроля – аудит административной деятельности (performance auditing). Его сущность заключается в том, что формальная законность и бухгалтерская точность является не конечной целью, а лишь началом контроля, а исследованию подлежат экономичность, эффективность и результативность административной деятельности. Критерием оценки эффективности проведенного государственного финансового контроля должны быть профессиональные экспертные выводы и рекомендации. Если субъект контроля выявил определенные нарушения, он обязан не только принять меры к виновным, но и указать на пути устранения этих недостатков. С другой стороны, определяющим условием эффективности государственного финансового контроля является его объективность, которая предусматривает всесторонний и непредвзятый анализ реальных фактов, документов, объяснений. Позитивом объективного контроля является установление фактических причин выявленных нарушений, недостатков и упущений¹.

Таким образом, государственный финансовый контроль следует рассматривать как системный и многоаспектный процесс, поскольку при его проведении всесторонне изучается финансово-хозяйственная деятельность предприятий, причем фактически контроль осуществляется разными субъектами контроля. Различные критерии классификации государственного финансового контроля с определением отдельных его видов и форм следует рассматривать как одну из функций государственного управления социально-экономическим развитием страны.