21. Внешняя компетенция и международная правосубъектность Европейского Союза.

Внешняя (внешнеполитическая) компетенция, предметом которой выступают деятельность ЕС на международной арене, отношения ЕС с государствами, не входящими в его состав (третьими странами), а также с международными организациями. Общие положения о внешнеполитической деятельности Союза, а также специальные положения об общей внешней политике и политике безопасности (неэкономические, в том числе военные аспекты международной деятельности ЕС) закреплены, как уже отмечалось, в разделе V ДЕС. Источником компетенции ЕС по остальным вопросам его внешней политики (внешняя торговля, отношения с развивающимися странами, заключение международных соглашений и др.) выступает часть пятая ДФЕС под названием "Внешнеполитическая деятельность Союза", состоящая из семи разделов, например, "Сотрудничество с третьими странами и гуманитарная помощь" (раздел III), "Международные соглашения" (раздел V).

В отличие от внутренней компетенции, предметом которой выступают общественные отношения внутри Союза (в пределах совокупной территории его государств-членов), при осуществлении внешней компетенции институты ЕС не имеют права издавать юридически обязательные предписания, подлежащие исполнению третьими странами и международными организациями как самостоятельными субъектами международного права.

Отношения между ЕС и другими субъектами международного права строятся на основе равноправного сотрудничества и согласования интересов, результаты которого могут юридически закрепляться в договорной форме (международные соглашения Союза).

Это не исключает принятия Союзом односторонних мер, таких как, например, оказание экономической или гуманитарной помощи третьим странам, меры защиты своего рынка от иностранной конкуренции и глобальных экономических рисков (антидемпинговые меры и др.), эмбарго или иные санкции против третьих стран и их должностных лиц (включая запрет въезда на территорию ЕС).

В рамках внешней компетенции Союз также проводит мероприятия по укреплению своей обороноспособности и миротворческие операции в разных частях земного шара (с санкции Совета Безопасности ООН или по просьбе руководства третьей страны).

Основным источником полномочий институтов ЕС в рамках внешней компетенции выступают раздел V "Общие положения о внешнеполитической деятельности Союза и специальные положения об общей внешней политике и политике безопасности" ДЕС и часть пятая "Внешнеполитическая деятельность Союза" ДФЕС.

Некоторые положения о внешнеполитической деятельности ЕС также содержатся в других частях и разделах учредительных документов, в том числе посвященных его внутренней компетенции. Например, в области культуры ЕС не только стремится способствовать "расцвету культур государств-членов", что является главной целью этой сферы его внутренней компетенции. Одновременно с этим "Союз и государства-члены создают благоприятные условия для сотрудничества с третьими странами и компетентными международными организациями, в частности, с Советом Европы" (§ 3 ст. 167 ДФЕС).

Аналогичным образом, деятельность Союза по созданию трансъевропейских сетей способна выходить за рамки территории ЕС и охватывать третьи страны, заинтересованные в участии в подобных проектах но созданию общеевропейской транспортной, энергетической, телекоммуникационной инфраструктуры ("Союз может принимать решения о сотрудничестве с третьими странами в целях осуществления проектов, имеющих общий интерес, и обеспечения взаимной совместимости в функционировании сетей" – § 3 ст. 172 ДФЕС).

Части внешней компетенции ЕС:

• Сотрудничество – социально-экономический блок.

  • Общая торговая политика - старейшее направление внешнеполитической деятельности ЕС. Предмет общей торговой политики ЕС являются внешнеторговые связи между ЕС в целом и странами, не входящими в его состав (третьими странами). Эти связи могут носить двусторонний характер, а также охватывать всю мировую торговлю, в том числе в целях ее постепенной либерализации в рамках ВТО, полноправным членом которой наравне с государствами является Европейский Союз (с 1994 г.). Изначально предмет общей торговой политики ЕС ограничивался торговлей товарами. Однако в последние годы благодаря реформам Ниццкого договора 2001 г. и Лиссабонского договора 2007 г. эта сфера внешнеполитической деятельности ЕС стала охватывать и другие важные виды международной торговли: торговлю услугами, торговые аспекты интеллектуальной собственности, а также прямые иностранные инвестиции. В целях совместного регулирования международной торговли Союз уполномочен заключать международные соглашения с третьими странами и международными организациями (§ 3–4 ст. 207 ДФЕС), например, двустороннее соглашение с Россией о торговле текстильными товарами, Генеральное соглашение о тарифах и торговле (ГАТТ), Генеральное соглашение о торговле услугами (ГАТС) и другие многосторонние соглашения, подписанные ЕС в рамках ВТО. В системе категорий компетенции ЕС общая торговая политика отнесена к исключительной компетенции ЕС, т.е. компетенции, в рамках которой государства-члены полностью передали суверенные права на европейский уровень (см. 3.1).

  • Сотрудничество в поддержку развития, называемое также "политикой сотрудничества в поддержку развития", представляет собой мероприятия по оказанию помощи и иной поддержки развивающимся странам, расположенным в других частях земного шара (Азия, Африка, Латинская Америка, Океания). Согласно ст. 208 ДФЕС: "Главной целью политики Союза в этой сфере является сокращение и, в конечном счете, искоренение бедности". С этой целью Европейский парламент и Совет ЕС посредством законодательных актов устанавливают "меры, необходимые для осуществления политики сотрудничества в поддержку развития, предметом которых могут выступать многолетние программы сотрудничества с развивающимися странами или программы, имеющие тематический подход" (§ 1 ст. 209 ДФЕС). Для финансирования указанных программ образован специальный фонд ЕС – Европейский фонд развития. С аналогичной целью Союз может заключать международные соглашения (§ 2 ст. 209 ДФЕС), например, многосторонние соглашения о сотрудничестве с более чем 70 странами азиатско- тихоокеанского региона (Ломейская конвенция 1970 г., вместо которой в 2000 г. в городе Котону на территории африканского государства Бенин было заключено "Соглашение Котону" сроком на 20 лет).

  • Экономическое, финансовое и техническое сотрудничество с третьими странами охватывает мероприятия по развитию взаимоотношений ЕС с третьими странами, "которые не относятся к числу развивающихся" (ст. 212 ДФЕС). В качестве этих стран Союзом рассматриваются и не входящие в ЕС республики бывшего СССР, в том числе Российская Федерация. Как и в области сотрудничества в поддержку развития, в рассматриваемой сфере международного сотрудничества Союз уполномочен принимать односторонние меры на основании законодательных актов Европейского парламента и Совета ЕС (§ 2 ст. 212 ДФЕС) и заключать международные соглашения с зарубежными партнерами (§ 3 ст. 212 ДФЕС).

  • Начиная с 2004 г. с использованием вышеуказанных полномочий Союз начал разрабатывать еще одно направление международного сотрудничества, целью которого служит установление максимально тесных отношений со странами, географически расположенными поблизости от его территории (но не обязательно имеющими общую границу с ЕС). В источниках вторичного права ЕС оно получило название "европейская политика соседства" (англ. European Neighbourhood Policy; франц. politique europeenne de voisinagе). Европейская политика соседства получила признание в первичном праве ЕС после вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. В соответствии со ст. 8 ДЕС, включенной в него Лиссабонским договором:

"1. Союз развивает с соседними ему странами привилегированные отношения в целях создания пространства процветания и добрососедства, которое основано на ценностях Союза и характеризуется тесными и мирными отношениями, базирующимися на сотрудничестве.

2. В целях параграфа 1 Союз может заключать специальные соглашения с заинтересованными странами. Данные соглашения могут предусматривать взаимные права и обязанности, а также возможность проведения совместных действий. Их практическое осуществление служит предметом периодических консультаций".

• Особым направлением деятельности ЕС на международной арене, тесно связанным с рассмотренными выше направлениями международного сотрудничества, выступает гуманитарная помощь. После вступления в силу Лиссабонского договора ей впервые посвящена специальная глава раздела "Сотрудничество с третьими странами и гуманитарная помощь" ДФЕС (гл. 3 "Гуманитарная помощь" раздела III "Сотрудничество с третьими странами и гуманитарная помощь" части пятой "Внешнеполитическая деятельность Союза"), В соответствии с § 1 ст. 224 ДФЕС мероприятия ЕС в области гуманитарной помощи "направлены на предоставление в адресном порядке содействия, помощи и защиты населению третьих стран, пострадавшему от катастроф, вызванных природными факторами или человеком, в целях удовлетворения гуманитарных потребностей, которые возникают в результате этих различных ситуаций". Мероприятия ЕС по оказанию гуманитарной помощи должны проводиться в соответствии с принципами международного права, а также "принципами беспристрастности, нейтральности и недискриминации" (§ 2 ст. 224 ДФЕС). Они также должны быть скоординированы и согласованы с гуманитарными мероприятиями международных организаций и учреждений, в частности, тех, которые входят в систему ООН (§ 7 ст. 214 ДФЕС). В системе категорий компетенции гуманитарная помощь относится к совместной компетенции ЕС.

• Общая внешняя политика и политика безопасности. Общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ)[1] (гл. 2 "Специальные положения об общей внешней политике и политике безопасности" раздела V ДЕС) – сфера внешней компетенции Союза, в рамках которой вырабатывается единый курс государств-членов в международных делах (политика, общая для всех государств-членов).

В соответствии с § 3 ст. 24 ДЕС ОВПБ основывается "на развитии взаимной солидарности государств-членов, на выявлении вопросов, представляющих общий интерес, и на достижении все более совпадающей направленности действий государств-членов". При этом "государства-члены активно и безоговорочно поддерживают внешнюю политику и политику безопасности Союза в духе лояльности и взаимной солидарности и соблюдают мероприятия Союза в этой сфере". Государства-члены также обязаны воздерживаться "от любых действий, противоречащих интересам Союза или способных нанести ущерб его эффективности в качестве сплачивающей силы в международных отношениях".

В случае принятия на уровне Союза решений о позициях и практических действиях на международной арене государства-члены обязаны руководствоваться ими при выражении своих позиций, осуществлении своих действий и проведении иных мероприятий в рамках собственной (национальной) внешней политики (ст. 28, 29 ДЕС).  

• Общая политика безопасности и обороны включает в себя поступательную разработку общей оборонной политики Союза. Она приведет к общей обороне, как только Европейский совет, постановляя единогласно, решит об этом. В подобном случае Европейский совет рекомендует государствам-членам принять решение в данном направлении в соответствии с конституционными правилами каждого из них".

• В настоящее время основными мероприятиями ЕС в рамках ОПБО выступают миротворческие операции, которые он проводит как гражданскими средствами – "гражданские миссии", например, наблюдательные или миссии по эвакуации, так и с использованием вооруженных сил – "военные операции", в том числе миссии по восстановлению мира. В целях осуществления таких мероприятий государства-члены "предоставляют в распоряжение ЕС гражданские и военные потенциалы" (§ 3 ст. 42 ДЕС). Данными потенциалами в военной сфере являются Силы быстрого реагирования ЕС, укомплектованные "тактическими группами" из разных государств-членов (национальными или совместными). При проведении конкретной операции контингенты, предоставленные государствами-членами, ставятся под управление Союза и подчиняются командующему операцией, назначенному Советом ЕС. С этой целью в рамках ЕС также образованы специальные подразделения (Военный комитет, Военный штаб и др.).

Правосубъектность

Лиссабонский договор 2007 г., вступивший в силу 1 декабря 2009 г., положил конец искусственному разделению международной правосубъектности ЕС. Отныне Союз по всем сферам своей компетенции выступает в качестве единого субъекта права и правовых отношений, что прямо вытекает из ст. 47 ДЕС.

Правосубъектность Союза в равной мере распространяется на вопросы его внутренней политики, в том числе на участие в имущественных и иных правоотношениях на территории каждого государства-члена (см. 3.4), и на внешнеполитическую деятельность Союза, его участие в международных правоотношениях с третьими странами, международными организациями и другими субъектами международного права.

В соответствии со ст. 1 ДЕС современный (постлиссабонский) Европейский Союз также является полным правопреемником ликвидированного Европейского сообщества. Как следствие, международные соглашения, заключенные в прошлом от лица Европейского сообщества, в настоящее время считаются международными соглашениями ЕС.

Из принципа единства международной правосубъектности ЕС имеются два исключения: Евратом и ЮЛ в составе институтов и учреждений. Международная правосубъектность ЕС может рассматриваться как охватывающая:

• 1) соглашения, официально заключаемые от имени ЕС в целом ("международные соглашения Союза");

• 2) соглашения, заключаемые от имени Евратома ("международные соглашения Евратома");

• 3) соглашения отдельных институтов и учреждений ЕС, которые наделены статусом юридического лица ("международные соглашения Европола" и т.п.).

Для заключения и вступления в силу все подобные соглашения нуждаются в утверждении руководящими органами (институтами) Союза – как правило, Советом ЕС. Важнейшие соглашения также требуют одобрения (ратификации) со стороны Европейского парламента

Международная правосубъектность Европейского Союза имеет очень широкий объем, значительно превышающий объем правосубъектности международных организаций.Прежде всего, это обусловлено тем, что заключенные Союзом международные соглашения автоматически имеют обязательную силу не только для его институтов, но и для государств-членов

Объем международной правосубъектности ЕС также определяется широким кругом вопросов, по которым Союз вправе заключать международные соглашения. В соответствии с принципом "параллелизма" внутренней и внешней компетенции ЕС, сформулированным в судебной практике Суда ЕС начиная с 1970-х гг.^[3], Союз может заключать международные соглашения по любым вопросам, по которым он наделен полномочиями издавать юридически обязательные акты. Например, наличие в системе внутренней компетенции ЕС такой сферы, как транспорт, дает право институтам Союза не только издавать регламенты, директивы, решения по вопросам общей транспортной политики, но и заключать соглашения по аналогичным вопросам с третьими странами и международными организациями.

В соответствии со ст. 3 ДФЕС заключение международных соглашений по ряду вопросов отнесено к исключительной компетенции ЕС. Это означает, что государства-члены по соответствующим вопросам утратили право вступать в международные переговоры и подписывать соглашения от своего имени. Такие действия может совершать только Союз, международная правосубъектность которого тем самым исключает (заменяет собой) правосубъектность отдельных государств-членов.

Только ЕС вправе заключать международные соглашения в сферах общественной жизни, переданных в его исключительную компетенцию, например, соглашения по вопросам таможенных пошлин, курса евро по отношению к валютам третьих стран, рыболовства и др. (см. 3.1).

Кроме того, в соответствии с § 2 ст. 3 ДФЕС: "Союз также располагает исключительной компетенцией по заключению международных соглашений, когда такое заключение предусмотрено в законодательных актах Союза, когда оно необходимо, чтобы обеспечить возможность Союзу реализовать свою внутреннюю компетенцию, или в той мере, в какой оно способно устанавливать общие правила или изменять их действие".

Таким образом, государства-члены не имеют права заключать международные соглашения, которые могли бы вступить в противоречие с нормами права ЕС, содержащимися в любых юридически обязательных источниках данной правовой системы. Если такие соглашения были заключены ранее, в частности, до вступления в Союз, то соответствующие государства-члены обязаны принять меры по их приведению в соответствие с правом ЕС ("ликвидировать установленные несоответствия"), а если это невозможно, то денонсировать их (ст. 351 ДФЕС).