3. Соотношение права Европейского Союза и международного права.

Возникнув как составная часть международного публичного права, право ЕС постепенно отделилось от него и превратилось в самостоятельную правовую систему. Соответственно, как и в случае с национальным правом, возникает проблема определения соотношения по юридической силе норм двух разных правовых систем, в данном случае – права ЕС и международного права.

В отличие от соотношения с правом государств-членов, данный вопрос не получил единого ответа ни в учредительных документах, ни в решениях Суда ЕС. Поэтому ответ на него следует искать, исходя из доктринальных соображений и сложившейся в Союзе практики.

Содержание ответа на поставленный вопрос будет различным в зависимости от характера международно-правовых норм и их источников.

Общепризнанные принципы и нормы международного права

В системе международного публичного права высшей юридической силой обладают основные (общепризнанные) принципы, которые принято рассматривать в качестве jus cogens (императивные нормы). В связи с этим, как представляется, общепризнанные принципы международного права, а также положения главных международных договоров универсального характера (прежде всего Устава ООН) должны иметь приоритет над нормами права Союза.

Данный вывод косвенно подтверждают и положения самой "конституции" ЕС – его учредительных документов. Так, в ст. 3 ДЕС зафиксировано обязательство ЕС способствовать "неукоснительному соблюдению и развитию международного права, особенно, соблюдению принципов Устава Организации Объединенных Наций".

В разделе V ДЕС, посвященном правовым основам внешнеполитической деятельности Союза, в числе руководящих начал подобной деятельности названо "соблюдение принципов Устава Организации Объединенных Наций и международного права". Одной из главных целей всех мероприятий ЕС на международной арене выступает сохранение мира, предотвращение конфликтов и укрепление международной безопасности "в соответствии с целями и принципами Устава Организации Объединенных Наций, а также принципами Хельсинского Заключительного акта и целями Парижской Хартии [ОБСЕ]" (ст. 21 ДЕС).

В свою очередь, проведение военных операций и других мероприятий в рамках общей политики безопасности и обороны ЕС должно строиться "в соответствии с принципами Устава Организации Объединенных Наций", в том числе в соответствии со ст. 51 Устава ООН, гарантирующей всем государствам право на индивидуальную или коллективную самооборону в случае вооруженной агрессии из-за рубежа (ст. 42 ДЕС).

В целом аналогичное решение проблемы избрано применительно к вопросу о соотношении права ЕС с нормами Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Конвенция является основным биллем о правах общеевропейского характера, соблюдать который в полном объеме обязаны все государства – члены ЕС и сам Европейский Союз в лице своих институтов, органов и учреждений.

В связи с этим в принятом в рамках ЕС собственном билле о правах – Хартии Европейского Союза об основных правах 2000 г. – закреплено, что ее положения не должны противоречить Конвенции, включая созданную на основе Конвенции судебную практику Европейского Суда но правам человека.

Точно так же любые правовые акты институтов ЕС (акты "вторичного права") должны соответствовать Конвенции, а в случае противоречия могут быть признаны недействительным Судом ЕС. Ситуация не изменится и после завершения предусмотренного Лиссабонским договором присоединения ЕС к Конвенции в качестве самостоятельной стороны. В этом случае в Европейском Суде по правам человека можно будет обжаловать действия и решения не только национальных властей, но и институтов, органов, учреждений ЕС, включая решения Суда ЕС.

Вместе с тем допускается предоставление со стороны Союза более широкой защиты субъективных прав и свобод. Это разрешается и самой Конвенцией, которая является в этой сфере своеобразным общим минимальным стандартом (см. гл. V).

Не допускается применение международных договоров, противоречащих праву ЕС! Сейчас поподробнее:

Европейский Союз как субъект международного права (ст. 47 ДЕС) имеет право заключать международные договоры ("международные соглашения" ЕС) с любыми государствами, не входящими в его состав (третьими странами) и международными организациями. Подобные соглашения имеют обязательную силу как для самого ЕС (в лице его институтов), так и для его государств-членов (раздел V "Международные соглашения" части пятой ДФЕС).

Подобно государствам, ЕС не может включать в заключаемые им международные соглашения правила, противоречащие учредительным документам как "конституции" Союза. Во избежание такого противоречия предусмотрена процедура предварительного контроля Судом ЕС соответствия будущих соглашений ЕС учредительным документам Союза. В случае отрицательного заключения Суда ЕС международное соглашение не может вступить в силу, если только в него не будут внесены изменения или не будет произведен пересмотр учредительных документов (§11 ст. 218 ДФЕС).

Как постановил Суд ЕС, институты, органы, учреждения Союза не могут издавать законодательные и другие правовые акты, которые противоречили бы заключенным Союзом международным соглашениям. Это относится как к новым соглашениями, так и к тем, которые были заключены ЕС до принятия соответствующего правового акта Союза^[1]. Например, несмотря на то что Визовый кодекс ЕС (утвержден регламентом Европейского парламента и Совета ЕС в 2009 г.) предусматривает визовый сбор в размере 60 евро, для граждан России этот сбор составляет 35 евро, поскольку такой размер был установлен Соглашением ЕС с Россией "Об упрощении выдачи виз гражданам Российской Федерации и Европейского Союза" 2006 г. Чтобы изменить его, Европейскому Союзу нужно либо внести поправку в Соглашение 2006 г. (с согласия России как государства-контрагента), либо предварительно денонсировать Соглашение в установленном порядке.

Общий вывод для международных соглашений ЕС заключается в следующем: подобные источники не могут противоречить "первичному праву" ЕС (т.е. учредительным документам и приравниваемой к ним Хартии Европейского Союза об основных правах), но превосходят по силе правовые акты, издаваемые институтами, органами, учреждениями ЕС в рамках "вторичного права" (регламенты, директивы и др.).

Источниками локальных норм международного права, способными вступать в противоречие с правом ЕС, выступают также международные договоры государств-членов. Сюда относятся как двусторонние или многосторонние соглашения, заключаемые государствами-членами друг с другом вне рамок права ЕС (например, конвенции между ними по избежанию двойного налогообложения), так и соглашения, которые они подписывают с третьими странами (например, соглашения Франции с Россией).

В отношении международных договоров государств-членов действует следующее правило: государства-члены не могут заключать договоры между собой ши с третьими странами, которые противоречили бы их обязанностям, вытекающим из источников права ЕС.В противном случае нарушался бы принцип верховенства права ЕС, а равно принцип лояльного сотрудничества (ст. 4 ДЕС), который обязывает государства-члены воздерживаться от любых мер, способных поставить под угрозу достижение целей Союза.

Если подобные договоры были заключены еще до вступления в ЕС, то государство-член должно принять меры по их изменению или денонсации (ст. 351 ДФЕС). На этом основании, например, Суд ЕС в 2009 г. признал Финляндию нарушителем права ЕС, поскольку она не приняла мер по изменению или прекращению подписанных до вступления в ЕС соглашений о защите капиталовложений с рядом третьих стран, в том числе с Россией^[2].

Из указанного правила имеются два основных исключения. Первое из них было рассмотрено выше и относится к Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Второе исключение касается военно-политических обязательств, которые приняли на себя государства – члены ЕС, одновременно состоящие в НАТО (Организации североатлантического договора, учрежденной в 1949 г.)^[3].

В соответствии со ст. 42 ДЕС общая политика безопасности и обороны Союза "уважает обязательства, вытекающие из Североатлантического договора для отдельных государств-членов, которые считают, что их общая оборона реализуется в рамках Организации североатлантического договора". При этом обязательства, принятые на себя государствами – членами ЕС в отношении защиты от внешней агрессии, должны "соответствовать обязательствам, принятым в рамках Организации североатлантического договора, которая для государств, входящих в ее состав, остается фундаментом их коллективной обороны и инстанцией для ее осуществления".

Поскольку право ЕС является интеграционной правовой системой, в настоящее время набирает силу тенденция замены правовыми актами Европейского Союза ранее заключенных государствами-членами международных договоров но вопросам интеграционного сотрудничества, особенно судебного и правоохранительного

Система внутригосударственного права разных стран и система международного права долгое время развивались как два различных, мало между собой связанных типа правовых систем. По мере необходимости международного экономического развития, урегулирования вооруженных конфликтов и становления международного гуманитарного права международное право стало оказывать все большее влияние на систему внутригосударственного права в соответствующих областях. В настоящее время международное и внутригосударственное право как два различных типа правовых систем продолжают сосуществовать при нарастающем взаимопроникновении друг в дру га. Право Европейского Союза возникло и развивается на стыке межд ународного права и национального права государств-членов. Истоками права ЕС явилось международное право с чертами наднациональности и федеративной направленностью. Право Европейского Союза постепенно превратилось в самостоятельную наднациональную систему права, находящуюся в состоянии активного саморазвития и самосовершенствования. Это наднацион альное право посредством унификации и гармонизации оказывает большое влияние на национальное право государств — членов ЕС. В последнее время одновременно с процессом конституционализации права ЕС оно испытывает все возрастающее влияние внутригосударственного права, которое превращается в ве дущую тенденцию его развития. Объединяя в себе черты как международного, так и национального права государств-членов, уникальная надгосударственная правовая система Европейского Союза все более приобретает собственные специфические черты, не характерные для международного права и не приемлемые для внутригосударственного права государств-членов, кот орые обеспечивают формирование собственного уникального «пра вового поля» Европейского Союза.