Горное право

Аналогичный принцип установления права собственности по источнику финансирования принят законо-

дательством и в отношении права собственности на геологическую информацию.

Геологическая информация, полученная пользователем за счет государственных средств, является собственностью государства, а за счет собственных средств – собственностью недропользователя. Геологическая информация, полученная в процессе недропользования, основанном на условиях СРП, может быть только государственной собственностью.

Вне зависимости от права собственности (государства или недропользователя), геологическая информация должна представляться недропользователями по установленной форме в федеральный и территориальный фонды геологической информации. Собственник может лишь оговорить условия конфиденциальности пользования этой информацией в фондах, с учетом собственных интересов. Право собственности на геологическую и иную информацию о недрах охраняется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации для других объектов собственности.

Исполнитель имеет право использовать полученную в результате проведения работ геологическую и иную информацию о недрах для научной и преподавательской деятельности, если иное не предусмотрено договором.

Условия права собственности на геологическую информацию, полученную в процессе пользования недрами, должно содержаться в лицензионном соглашении.

Глава 5. Государственное регулирование отношений недропользования

Государственному регулированию подлежат общественные отношения при пользовании недрами России в пределах ее юрисдикции, а именно управление государственным фондом недр.

Государственный фонд недр составляют используемые участки, представляющие собой геометризованные блоки недр, и неиспользуемые части недр в пределах территории Российской Федерации, морской исключительной экономической зоны и ее континентального шельфа (ст. 2 Закона РФ «О недрах»). Владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр в пределах территории России (включая зону территориального моря) осуществляется совместно Российской Федерацией и субъектами РФ, а в пределах морской исключительной экономической зоны и континентального шельфа – Российской Федерацией.

Владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр в пределах территории Россий-

ской Федерации в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях, и всех народов

России осуществляются совместно Российской Федерацией и субъектами РФ.

Статус объектов федерального значения могут получить на основании совместных решений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ отдельные участки недр, в том числе содержащие месторождения полезных ископаемых, необходимые для гарантированного обеспечения государственных потребностей России стратегическими и дефицитными видами ресурсов недр, наличие которых влияет на национальную безопасность РФ, обеспечивает основы ее суверенитета, а также для выполнения обязательств по международным договорам России отдельные участки недр, в том числе содержащие месторождения полезных ископаемых, могут получать статус объектов федерального значения на основании совместных решений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ (ст. 2.1 Закона РФ «О недрах»). Часть месторождений федерального значения, в том числе освоенных и подготовленных к добыче полезных ископаемых, включается в федеральный фонд резервных месторождений.

Структура государственного фонда недр по своей сути является весьма динамичной. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий ут-

верждают государственные программы геологического изучения недр, воспроизводства минерально-

сырьевой базы и рационального использования недр, по представлению федерального органа управления государственным фондом недр и под контролем органов представительной власти решают вопросы недропользования, охраны недр и охраны окружающей природной среды.

5.1. Основные принципы и задачи государственного регулирования отношений недропользования

В соответствии с Конституцией Российской Федерации и законодательством о недрах отношения недропользования формируются на базе следующих основных принципов:

государственная собственность на недра и различные формы собственности на добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы;

совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов по вопросам владения, пользования и распоряжения недрами;

использование полезных свойств недр путем предоставления их только в пользование с регламентацией вида пользования, участка недр, предоставляемого в пользование, срока пользования, категорий пользователей недр и т.п.;

платность пользования недрами, включая введение специальных сборов и платежей.

За государством, в лице уполномоченных органов и различных ветвей власти, сохраняется функция государственного регулирования всего комплекса специфических отношений, возникающих в процессе использования различных полезных свойств недр, как связанных, так и не связанных с добычей полезных ископаемых.

41

Основной задачей государственного регулирования отношений недропользования является обеспечение воспроизводства минеральносырьевой базы, ее рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений народов Российской Федерации.

Решение этой задачи возлагается на федеральные органы исполнительной власти, органы власти субъектов федерации и органы местного самоуправления, которые через специальные институты осуществляют предоставление недр в пользование, рациональное использование и охрану недр, учет и контроль за пользованием недр.

Закон РФ «О недрах» (1992, ред. 2000) оп-

ределил, что в задачи государственного регулирования входят:

обеспечение геологического изучения территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, Антарктики и дна Мирового океана;

обеспечение развития минерально-сырьевой базы и подготовки резерва участков недр, используемых для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

Система пользования недрами

Пользование недрами

Виды пользования недрами

Представление недр в пользование

Лицензирование недропользования

Лицензирование видов деят ельност и

Контроль и надзор за пользованием недр

Государст венный геологический конт роль

Госгорт ехнадзор России

Органы по охране окружающей среды

Госат омнадзор России Госнефт еинспекция России

Рис. 5.1. Система пользования недрами.

определение объемов добычи основных видов полезных ископаемых на текущий период и на перспективу по Российской Федерации в целом и по регионам;

установление квот на поставку добываемого минерального сырья;

введение платежей, связанных с пользованием недрами, а также регулируемых цен на отдельные виды минерального сырья;

установление стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, использования и охраны недр, безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, а также рационального использования и

охраны недр.

Государственное регулирование отношений недропользования осуществляется через систему органов управления, определение задач, функций и полномочий которых базируется на законодательно закрепленном разграничении компетенции органов власти Российской Федерации, субъектов федерации и органов местного самоуправления в сфере отношений недропользования.

5.2.Система пользования недрами

Всоответствии с природными, организационными, экономическими, технологическими и правовыми особенностями процесс пользования недрами можно представить в виде единой системы, в составе которой можно выделить три самостоятельных подсистемы (рис. 5.1):

пользование недрами в соответствии с установленным видом пользования;

предоставление участков недр в пользование;

контроль и надзор за соблюдением установленных требований и ограничений при пользовании недрами. Все три подсистемы действуют и развиваются достаточно самостоятельно, хотя в определенной мере

взаимосвязаны и взаимообусловлены.

Законодательство с различной степенью детальности регламентирует отношения, как в рамках всей системы, так и в рамках отдельных подсистем.

Первая подсистема – пользование недрами – регулирует отношения, возникающие в процессе осуществления недропользователем определенной деятельности в пределах полученного права, в частности права на проведение поисков, разведки и разработки месторождений, либо работ по использованию недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Вторая подсистема – предоставление недр в пользование – призвана регулировать отношения, возникающие между государством – собственником недр и потенциальными потребителями их полезных свойств, т.е. потенциальными пользователями недр. В рамках этой подсистемы соответствующие государственные органы определяют программу освоения недр, конкретные зоны изучения и участки недр, которые предполагается предоставить в пользование. После этого в соответствии с действующим порядком производится выбор конкретного недропользователя и юридическое оформление предоставления ему права пользования недрами на определенных условиях. Эта подсистема в законодательстве о недрах получила название Государственная система лицензирования пользования недрами.

Третья подсистема, функционирующая параллельно с первой и второй, призвана регулировать отношения, возникающие в процессе осуществления контроля и надзора со стороны государства за действиями поль-

42

зователя недрами, соблюдением им взаимосогласованных условий выполнения работ на предоставленном участке недр, а также общих требований пользования недрами.

Вмировой практике вопросами контроля и надзора за освоением ресурсов недр занимаются специализированные правительственные органы, наделяемые очень широкими полномочиями. В этой работе активно участвуют местные органы власти, а также общественные организации. Жесткость контроля и надзора ни в коей мере не означает вмешательства в хозяйственную деятельность недропользователя. Главная их задача состоит в обеспечении безусловного выполнения заранее установленных условий пользования недрами, норм и правил поиска и разведки месторождений, их разработки, охраны окружающей среды, а также техники безопасности проведения горных работ.

ВРоссии организационно-правовое регулирование отношений в рамках третьей подсистемы осуществляется органами государственного геологического контроля и государственного горного надзора, во взаимодействии с природоохранными и другими контрольными органами.

5.3. Разграничение компетенции органов власти по регулированию отношений недропользования

Органы государственной власти и государственного управления, регулирующие отношения недрополь-

зования, имеют общую и специальную компетенцию.

В систему органов государственной власти и государственного управления общей компетенции входят: Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, органы государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения (гг. Москва и Санкт-Петербург), органы государственной власти автономных областей и автономных округов, органы местного самоуправления в городских и сельских поселениях и на других территориях (с учетом исторических и иных местных традиций).

Систему органов специальной компетенции государственного управления отношениями недропользования в соответствии со ст. 36 Закона РФ «О недрах» образуют федеральным органом управления государственным фондом недр (Министерство природных ресурсов РФ) и органами государственного горного надзора (Федеральный горный и промышленный надзор РФ или Госгортехнадзор РФ).

Компетенция по регулированию отношений недропользования разграничивается следующим образом

(см. рис. 5.2):

компетенция федеральных органов государственной власти и государственного управления общей и специальной компетенции в сфере регулирования отношений недропользования на территории РФ;

совместная компетенция органов государственной власти и государственного управления РФ и ее субъектов (общей и специальной компетенции) в сфере регулирования отношений недропользования по территории РФ и территории субъектов РФ;

компетенция органов государственной власти и государственного управления субъектов РФ в сфере регулирования отношений недропользования в пределах территории соответствующего субъекта РФ;

компетенция органов местного самоуправления районов и городов в сфере регулирования отношений недропользования.

Вкомпетенцию федеральных органов государственной власти и государственного управления РФ (общей и специальной компетенции) в сфере регулирования отношений недропользования, в частности, входят:

разработка и совершенствование законодательства РФ о недрах;

определение и реализация федеральной политики недропользования, определение стратегии использования, темпов воспроизводства, дальнейшего расширения и качественного улучшения минерально-сырьевой базы путем разработки и реализации федеральных программ;

установление общего порядка пользования недрами и их охраны, разработка соответствующих стандартов (норм, правил), в том числе классификации запасов и прогнозных ресурсов полезных ископаемых;

создание и ведение единой системы федерального и территориальных фондов геологической информации о недрах, распоряжение информацией, полученной за счет государственных средств;

государственная экспертиза информации о разведанных запасах полезных ископаемых, иных свойствах недр, определяющих их ценность или опасность;

составление государственного баланса запасов полезных ископаемых; государственный учет участков недр, используемых для добычи полезных ископаемых и строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; ведение государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых; государственная регистрация работ по геологическому изучению недр;

распоряжение недрами континентального шельфа РФ;

введение ограничений на пользование недрами на отдельных участках для обеспечения национальной безопасности и охраны окружающей природной среды;

координация научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, связанных с пользованием недрами;

защита прав пользователей недр и интересов граждан РФ;

разрешение споров по вопросам пользования недрами между субъектами РФ;

заключение международных договоров РФ по геологическому изучению, использованию и охране недр;

государственный контроль за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, а также установление порядка его проведения;

заключение соглашений о разделе продукции при пользовании участками недр.

43

В

соответствии

с

Разграничение компетенции при регулировании недропользования

туцией РФ (ст. 76 ч. 1) по

метам

ведения

Российской

Федеральный

Разработ ка законодат ельст ва РФ о недрах

рации принимаются федеральные

орган

конституционные законы и феде-

управления

Реализация федеральной полит ики недропользования

ральные законы, имеющие пря-

недропользования

Уст ановление общего порядка пользования недрами

мое действие на всей территории

Ведение единой сист емы фондов геолинформации

РФ.

Совместная

компетен-

ция

Государст венная эксперт иза информации о запасах

органов

государственной

Государст венный баланс запасов

власти

и

государственного

управления РФ

и

ее

субъектов

Распоряжение конт инент альным шельфом РФ

(общая и специальная компетен-

ции) в сфере регулирования от-

Ограничение пользования недрами от дельных участ ков

ношений

недропользования

на

Координация НИИ и ОКР по недропользованию

территории

РФ

и

территориях

субъектов РФ включает:

Разрешение споров по недрам между субъект ами РФ



распоряжение

государствен-

Международные договора РФ по недропользованию

ным фондом недр, кроме

участков, находящихся в ис-

Распоряжение государст венным фондом нед

ключительном ведении РФ;

Определение условий плат ы за недра



определение

условий и

по-

рядка

взимания

платы

за

Ут верждение договоров на условиях СРП

пользование недрами, уста-

Определение региональных перечней ОРПИ

новление

форм и

размеров

платы за пользование участ-

Выбор участ ков недр федерального, регионального

ками недр федерального зна-

и мест ного значения, участ ков недр на условиях СРП

чения, а также утверждение

Органы

Разработ ка законодат ельст ва субъект ов РФ

договоров об условиях разде-

государственной

Террит ориальные программы недропользования

ла продукции;

власти

субъектов РФ



определение

региональных

Ведение т еррит ориальных фондов геолинформации

перечней

полезных ископае-

Террит ориальный баланс запасов

мых, относимых к общерас-

пространенным, а также вы-

Плат а за недра региональных и мест ных участ ков

деление участков недр феде-

Условия и порядок пользования участ ками недр

рального значения, регио-

нального значения и местно-

Государст венный конт роль за недропользованием

го

значения;

установление

Развит ие МСБ мест ных предприят ий

перечней участков недр, пра-

Органы

во

пользования

которыми

местного

Пользование МОРПИ, мест ное ст роит ельст во в недрах

может быть предоставлено на

самоуправления

Ограничение недропользования при угрозе жизни и здоровью

условиях СРП.

людей, нанесении ущерба др. объект ам или окружающей среде

В соответствии с Консти-

туцией РФ (ст. 76, ч. 2) по пре

д-

Рис. 5.2. Разграничение компетенции органов государственной власти по регулирова-

метам совместного ведения Рос-

нию пользованием недрам.

сийской Федерации и субъектов

Пунктиром показан круг вопросов совместной компетенции федерального органа управ-

РФ издаются федеральные зако-

ления недрами и государственными органами субъектов РФ

ны и принимаемые в соответст-

вии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

В компетенцию органов государственной власти и государственного управления субъектов РФ в

сфере регулирования отношений недропользования в пределах территории соответствующих субъектов РФ, в частности, входят:

принятие и совершенствование законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ о недрах;

участие в разработке и реализации государственных программ геологического изучения недр, развития и освоения минерально-сырьевой базы РФ;

разработка и реализация территориальных программ развития и использования минерально-сырьевой базы;

создание и ведение территориальных фондов геологической информации, распоряжение информацией, полученной за счет средств бюджетов соответствующих субъектов РФ и соответствующих местных бюджетов;

участие в государственной экспертизе информации о разведанных запасах полезных ископаемых и иных свойствах недр, определяющих их ценность или опасность;

составление территориальных балансов запасов и кадастров месторождений и проявлений полезных ископаемых и учет участков недр, используемых для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

44

распоряжение совместно с РФ единым государственным фондом недр на своих территориях и выделение совместно с РФ участков недр федерального, регионального и местного значения, подготовка совместно с РФ перечней участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях СРП;

определение форм и установление размеров платы за пользование участками недр регионального и местного значения в установленных пределах;

установление порядка пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также строительства подземных сооружений местного значения;

защита интересов малочисленных народов, прав пользователей недр и интересов граждан, разрешение споров по вопросам пользования недрами;

лицензирование видов деятельности, связанной с пользованием участками недр регионального и местного значения;

участие субъектов РФ в пределах полномочий, установленных Конституцией РФ и федеральными законами, в соглашениях о разделе продукции при пользовании участками недр;

определение условий и порядка пользования месторождениями полезных ископаемых;

государственный контроль за геологическим изучением, охраной и рациональным использованием недр в соответствии с установленным порядком;

регулирование других вопросов в области использования и охраны недр, за исключением отнесенных к ведению РФ.

Всоответствии с Конституцией РФ (ст. 76, ч. 4, 6) вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения РФ и субъектов РФ республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии со ст. 76, ч. 1 и 2 Конституции РФ. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон.

Вкомпетенцию органов местного самоуправления районов и городов в сфере регулирования отноше-

ний недропользования, в частности, входят:

участие в решении вопросов, связанных с соблюдением социально-экономических и экологических интересов населения территории при предоставлении недр в пользование и отводе земельных участков;

развитие минерально-сырьевой базы для предприятий местной промышленности;

предоставление в соответствии с установленным порядком разрешений на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также на строительство подземных сооружений местного значения;

приостановление работ, связанных с пользованием недрами, на земельных участках в случае нарушения правил отработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений местного значения;

контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

введение ограничений на пользование участками недр на территориях населенных пунктов, пригородных зон, объектов промышленности, транспорта и связи в случаях, если это пользование может создать угрозу жизни и здоровью людей, нанести ущерб хозяйственным объектам или окружающей природной среде.

5.3.1. Федеральное управление отношениями недропользования

Реализация общей федеральной политики недропользования возложена на федеральный орган управления государственным фондом недр.

Федеральный орган управления государственным фондом недр и его территориальные органы не могут выполнять функции управления хозяйственной деятельностью предприятий, осуществляющих разведку и разработку месторождений полезных ископаемых либо строительство и эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, и заниматься коммерческой деятельностью.

Указом Президента РФ № 867 от 17 мая 2000 года «О структуре федеральных органов исполнительной власти», в качестве федерального органа управления государственным фондом недр утверждено Министерст-

во природных ресурсов Российской Федерации.

Постановлением Правительства РФ № 495 от 6 июля 2000 года указано, что Министерство природных ресурсов Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов, охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности, а также координирующим в случаях, установленных законодательством РФ, деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. МПР РФ, управляя природными ресурсами, включительно осуществляет управление государственным фондом недр.

Федеральных орган управления государственным фондом недр (МПР РФ) создает свои территориальные органы по согласованию с субъектами РФ.

Основными задачами федерального органа государственным фондом недр Постановлением Правительства РФ № 726 от 25 сентября 2000 года утверждены:

45

разработка и проведение государственной политики, осуществление государственного управления в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов недр;

разработка и реализация мер, направленных на удовлетворение потребностей экономики РФ в минеральносырьевых ресурсах, рационального их использования;

координация деятельности других федеральных органов исполнительной власти по вопросам изучения, воспроизводства, использования и охраны минеральных ресурсов, а также обращения с отходами (за исключением радиоактивных);

организация и координация выполнения обязательств, вытекающих из членства России в международных организациях и участия в международных договорах, по вопросам, отнесенным к компетенции МПР РФ, содействие привлечению инвестиций для освоения и рационального использования минеральных ресурсов.

Всоответствии с возложенными задачами МПР РФ в области геологического изучения и управления государственным фондом недр выполняет следующие функции:

организует и обеспечивает государственное геологическое изучение недр территории РФ и ее континентального шельфа;

разрабатывает стратегию и основные направления воспроизводства МСБ с целью удовлетворения потребностей экономики в минерально-сырьевых ресурсах;

осуществляет организационное обеспечение государственной системы лицензирования пользования недрами, организует проведение конкурсов и аукционов на право пользования недрами, в том числе на условиях СРП, осуществляет в установленном порядке выдачу, регистрацию, приостановление действия и аннулирование лицензий на пользование недрами по всем видам минерального сырья, включая подземные воды, участвует в пределах своей компетенции в подготовке соглашений о разделе продукции;

подготавливает в установленном порядке предложения о порядке и об условиях взимания платежей за пользование недрами, установлении их предельных размеров, а также об отчислениях на воспроизводство МСБ и их ежегодном распределении между бюджетами разных уровней, принимает в установленном порядке совместно с органами исполнительной власти субъектов РФ решения о предоставлении отсрочек, частичном или полном освобождении от платежей при пользовании недрами в случаях, установленных законодательством РФ;

обеспечивает проведение геолого-экономической и стоимостной оценки месторождений полезных ископаемых и участков недр на основе утверждаемых МПР ФР методик;

утверждает классификацию запасов полезных ископаемых и на ее основе организует составление и ведение государственного баланса запасов полезных ископаемых, устанавливает порядок постановки запасов на государственный баланс, а также по согласованию с органами государственного горного надзора порядок их списания с государственного баланса;

обеспечивает функционирование федерального и территориальных фондов геологической информации о недрах, а также банка данных по вопросам недропользования, определяет в соответствии с законодательством РФ порядок сбора, обработки, хранения и учета геологической информации о недрах и условия ее использования;

участвует в установленном порядке в принятии решений о выдаче разрешений на экспорт информации о недрах, а также коллекционных минералогических и палеонтологических материалов, полудрагоценных камней и изделий из них;

участвует в подготовке предложений и организации проведения исследовательских работ по установлению границ континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ, изучению, использованию и охране минерально-сырьевых ресурсов континентального шельфа РФ, принимает участие в международных переговорах по этим вопросам;

определяет совместно с органами исполнительной власти субъектов РФ и федеральным органом исполнительной власти в области горного надзора региональные перечни общераспространенных полезных ископаемых;

организует работы по составлению и изданию в установленном порядке государственных карт геологического, геофизического, геохимического, гидрогеологического, инженерно-геологического, геоэкологического содержания;

осуществляет подготовку материалов по государственным и поощрительным денежным вознаграждениям за открытие и разведку месторождений полезных ископаемых, за выявление признаков месторождений полезных ископаемых и в установленном порядке принимает решения по соответствующим видам вознаграждений.

Как следует из задач и функций Министерства природных ресурсов РФ, оно является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим (в пределах специальной компетенции) управление государственным фондом недр, государственное регулирование и межотраслевую координацию по вопросам геологического изучения и рационального использования недр, а также государственный контроль за рациональным использованием и охраной недр.

5.3.2.Управление отношениями недропользования в субъектах Российской Федерации

Всоответствии с Конституцией Российской Федерации и Законом «О недрах» субъекты РФ могут принимать свои законы и иные нормативные правовые акты в целях регулирования отношений недропользования в

46

пределах своих полномочий. Законом РФ «О недрах» (1992, ред. 2000) делегирование права законотворчества субъектам РФ представлено для определения порядка пользования общераспространенных полезных ископаемых, местного сырья и строительства подземных сооружений местного значения.

Условия пользования месторождений общераспространенных полезных ископаемых (МОРПИ) под-

робно регламентируются во всех Законах о недрах субъектов РФ, а в Ямало -Ненецком АО, Ленинградской и Калининградской областей для них приняты специальные законы.

Законами разных субъектов РФ утверждаются различные варианты управления пользования МОРПИ: территориальными органами в Ставропольском крае, либо органами местного самоуправления в Республике Саха-Якутия, а также в совместном ведении органов местного самоуправления муниципального образования и органов исполнительной власти Тюменской и Свердловская областей, Ямало-Ненецкого АО. В Законе Ямало - Ненецкого АО (1996) даже рассмотрена процедура взаимной передачи своих полномочий друг другу по обоюдному соглашению. Подобная ситуация может возникнуть при управлении недропользования месторождения, находящегося на территории нескольких районов.

На пользование недрами для отработки МОРПИ выдается лицензия на право пользования недрами общего образца. В большинстве Законов о недрах субъектов РФ лицензии предоставляются на общих основаниях (по результатам конкурса или аукциона). В Законе Ямало-Ненецкого АО (1996) конкурс на пользование МОРПИ рассматривается как крайний случай. Здесь при поступлении нескольких заявок рассматривается вопрос возможности предоставления нескольких лицензий на разработку месторождения, заявителям предлагаются фрагменты месторождения, удовлетворяющие заявленную потребность, с назначением одного из них координатором по разработке месторождения. Условия конкурса (аукциона) идентичны федеральным, но в Законе Калининградской области выбор победителя весьма прост и лаконичен: им становится заявитель, представивший технические решения, экономически приемлемые и наиболее соответствующие потребностям районов, области и требованиям охраны окружающей природной среды (ст. 8 Закона Калининградской обл., 1996).

Собственники, владельцы земельных участков в пределах его границ могут пользоваться не числящиеся на государственном балансе МОРПИ без получения лицензии. Наибольшее развитие условий недропользования по этому направлению получено в Законе Тюменской области (1996). Условия пользования МОРПИ распространяется и на арендуемые земельные участки. Сфера применения продукции МОРПИ может быть конкретизирована – только для собственных нужд без права реализации на сторону, а также давальческой основе (обмен, бартер) каких-либо видов продукции или услуг. Не требуется получения лицензии при использовании грунта, песка из полосы отчуждения для строительства в ней любых коммуникаций глубиной не более 5 метров.

Лицензии на строительство подземных сооружений, по Закону Калининградской области (1996) не связанных с добычей полезных ископаемых, представляются без проведения конкурсов и аукционов на основании рассмотрения заявок территориальным органом исполнительной власти субъекта РФ.

По Закону Ямало-Ненецкого АО к подземным сооружениям местного значения, не связанным с добычей полезных ископаемых, относятся инженерные объекты коммунально-бытового назначения, расположенные на глубинах до пяти метров, получения лицензий для них не требуется (1996). В Законе Свердловской области (1996) сооружения местного значения перечислены – это линии электропередачи и коммуникации водоснабжения, канализации, подземные переходы и переезды, хранилища, подвалы, погреба и другие аналогичные подземные сооружения.

Регламент работ по эксплуатации МОРПИ. Практикуется регламентация всего состава работ по отработке МОРПИ от предпроектных согласований до ликвидации месторождений. Например, «Положение об охране недр при разработке месторождений общераспространенных полезных ископаемых на территории Мурманской области» (1997) регулирует проектирование, строительство и реконструкцию предприятий по переработке сырья, ликвидацию и консервацию карьеров МОРПИ.

Для государственного управления пользованием недрами на территории субъектов РФ решениями Глав администрации субъектов РФ создаются специальные органы управления недропользования субъектов РФ (комитеты, департаменты и т.п.). В их компетенцию входят:

разработка и реализация территориальных программ развития и использования минерально-сырьевой базы;

определение условий и порядка пользования месторождениями полезных ископаемых;

составление территориальных балансов запасов и кадастров месторождений и проявлений полезных ископаемых и учет участков недр, используемых для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

определение форм и установление размеров платы за пользование участками недр регионального и местного значения в установленных пределах;

установление порядка пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также строительства подземных сооружений местного значения;

лицензирование видов деятельности, связанной с пользованием участками недр регионального и местного значения;

государственный контроль за геологическим изучением, охраной и рациональным использованием недр в соответствии с установленным порядком.

Как исключение, органы управления недропользованием Республики Татарстан и Республики Башкорто-

стан, имеющих особые права на основе договоров с Российской Федерации, решают вопросы владения, пользо-

47

вания и распоряжения недрами и другими природными ресурсами, расположенными на территории субъектов РФ являющимися исключительным достоянием и собственностью народов республик, за исключением объектов федеральной собственности. Положения этих договоров противоречат Конституции РФ и Закону РФ «О недрах» и подлежат приведению правовых норм в соответствие федеральным законодательством.

5.3.3. Управление отношениями недропользования органами местного самоуправления

Для государственного управления пользованием недрами на территории районов и городов субъектов РФ решениями органов местного самоуправления создаются специальные отделы управле-

ния недропользования при органах ме-

стного самоуправления. В их компетен-

цию входят:

развитие минерально-сырьевой базы для предприятий местной промышленности;

предоставление в соответствии с установленным порядком разрешений на разработку МОРПИ, а также на строительство подземных сооружений местного значения;

приостановление работ, связанных с пользованием недрами, на земельных участках в случае нарушения правил отработки МОРПИ, а также при строительстве подземных сооружений местного значения;

контроль за использованием и охраной недр при добыче ОРПИ, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Виды пользования недрами

Региональное геологическое изучение недр

Региональные геолого-геофизические работ ы

Геологическая съемка

Инженерно-геологические изыскания

Научно-исследоват ельские работ ы общего изучения недр

Прогноз землет рясений и вулканической деят ельност и

Создание и ведение монит оринга недр

Конт роль за режимом подземных вод

Геологическое изучение недр

Поиски и оценка мест орождений полезных ископаемых

Геологические иследования и оценка участ ков недр под ст роит ельст во подземных сооружений

Разведка и добыча полезных ископаемых

Разведка мест орождений полезных ископаемых

Эксплуат ация мест орождений полезных ископаемых

Использование от ходов горного производст ва

Строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых

Транспорт ные и гидрот ехнические сооружения

Объект ы городского хозяйст ва

Объект ы складского назначения

Хранилища пит ьевой воды, нефт и и газа

Сооружения для захоронения от ходов

Военные объект ы

Лечебные и спорт ивные сооружения

Образование особо охраняемых геологических объектов Сбор геологических коллекционных материалов

Рис. 6.1. Виды пользования недрами.

Глава 6. Пользование недрами

6.1. Виды пользования недрами

Пользование недрами – вид человеческой деятельности, связанный с обнаружением, использованием, воссозданием и охраной ресурсов и полезных свойств недр. Законом РФ «О недрах» (ст. 6) определены шесть

основных видов пользования недрами (см. рис. 6.1):

1)регионального геологического изучения недр;

2)геологического изучения недр;

3)разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств;

4)строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

5)образования особо охраняемых геологических объектов;

6)сбора геологических коллекционных материалов.

Региональное геологическое изучение недр включает:

региональные геолого-геофизические работы;

геологическую съемку;

инженерно-геологические изыскания;

48

научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр;

геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности;

созданию и ведению мониторинга состояния недр;

контроль за режимом подземных вод;

иные региональные работы по изучению недр, проводимые без существенного нарушения их целостности.

Геологическое изучение недр подразделяются на:

поиски и оценку месторождений полезных ископаемых;

геологическое изучение и оценку пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Работы по разведке и добыче полезных ископаемых включают:

разведку месторождений полезных ископаемых;

эксплуатацию месторождения полезных ископаемых открытым, подземным и геотехнологическим способами;

использование отходов добычи и переработки полезных ископаемых.

Строительство и эксплуатация подземных сооружений не связанных с добычей полезных ископае-

мых, включают:

транспортные и гидротехнические сооружения (тоннели, метрополитены, водоводы);

объекты городского хозяйства (гаражи, пешеходные переходы, коллекторы и др.);

объекты складского назначения;

хранилища питьевой воды, нефте- и газохранилища;

сооружения для захоронения отходов;

военные объекты;

лечебные и спортивные сооружения (оборудованные пещеры и старые горные выработки).

Образование особо охраняемых геологических объектов подразумевает создание научных и учебных полигонов, геологических заповедников, заказников, памятников природы, обустройство пещер и других подземных полостей, если эти объекты имеют научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение.

Пользование недрами для сбора геологических коллекционных материалов предназначено для поисков, сбора и обработки минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

Недра могут предоставляться в пользование одновременно для геологического изучения (поисков, разведки) и добычи полезных ископаемых. В этом случае добыча может производиться как в процессе геологического изучения, так и непосредственно по его завершении.

Статьей 7 Закона РФ «О недрах» устанавливается два статуса участков недр: геологический отвод и горный отвод.

Статус геологического отвода предоставляется участкам, предоставляемым для геологического изучения недр без существенного нарушения их целостности.

Впределах одного геологического отвода могут быть выданы несколько лицензий на различные виды деятельности, включая, например, поиски и оценку различных полезных. В границах геологического отвода могут одновременно проводить работы несколько пользователей недр. Их взаимоотношения определяются при предоставлении недр в пользование.

Впределах одного горного отвода может быть выдана только одна лицензия одному пользователю, по-

лучающему по ней исключительное право деятельности в этих пределах в соответствии с лицензией. Деятельность иных лиц, связанная с пользованием недрами в границах горного отвода, допускается только с разрешения владельца лицензии.

При предоставлении участка недр в пользование в соответствии с СРП при поисках, разведке и добыче минерального сырья горный или геологический отвод оформляется в границах, определенных указанным соглашением.

6.2. Государственная система лицензирования пользования недрами

Государственная система лицензирования – это единый порядок предоставления лицензий, включающий информационную, научно-аналитическую, экономическую и юридическую подготовку материалов и их оформление.

Лицензированию подлежат право пользование участками недр и право осуществления отдельных видов деятельности.

Федеральные органы управления государственным фондом недр, определяют программу освоения недр, участки недр, которые предполагаются предоставить в пользование и выбор конкретного недропользователя в соответствии с установленным порядком, с последующим юридическим оформлением его прав на пользование.

Задачей государственной системы лицензирования пользования недрами является обеспечение:

практической реализации государственных программ развития добывающей промышленности и минераль- но-сырьевой базы, защиты интересов национальной безопасности Российской Федерации;

социальных, экономических, экологических и других интересов населения, проживающего на данной территории, и всех граждан Российской Федерации;

49

равных возможностей всех юридических лиц и граждан в получении лицензий;

развития рыночных отношений, проведения антимонопольной политики в сфере пользования недрами;

необходимых гарантий владельцам лицензий (в том числе иностранным) и защиты их права пользования

недрами.

Государство в лице федеральных органов управления государственным фондом недр определяет условия, на которых предполагается передача недр в пользование. Недропользователь добровольно решает, подхо-

дят ли ему эти условия и, при положительном решении, заявляет, что он готов приступить к использованию недр. При этом недропользователь может в той или иной форме вести переговоры об уточнении или изменении условий предоставления недр в пользование. При достижении взаимного согласования условий, недропользователю оформляется лицензия на право пользования недрами, неотъемлемой частью которой является договор или соглашение об условиях пользования.

Право на пользование недрами недропользователю предоставляется совместно органом исполнитель-

ной власти субъекта РФ и федеральным органом управления фондом недр (МПР РФ или его территориаль-

ным подразделением).

Организационное обеспечение государственной системы лицензирования возлагается на федеральный орган управления государственным фондом недр и его территориальные органы (ст. 16 Закона РФ «О недрах»). Порядок лицензирования пользования участками недр устанавливается федеральным законом.

6.2.1. Лицензия на пользование недрами

Предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей установленной формы бланк с Государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами (ст. 7 Закона РФ «О недрах»).

Предоставление лицензий на пользование недрами осуществляется при наличии предварительного согласия органа управления земельными ресурсами либо собственника земли на отвод соответствующего земельного участка для целей недропользования. Отвод земельного участка в окончательных границах и оформление земельных прав пользователя недр осуществляются в порядке, предусмотренном земельным законодательством, после утверждения проекта работ по недропользованию.

Предоставление участка (участков) недр в пользование на условиях СРП оформляется лицензией на пользование недрами. Лицензия удостоверяет право пользования указанным участком (участками) недр на условиях соглашения, определяющего все необходимые условия пользования недрами в соответствии с ФЗ РФ «О соглашениях о разделе продукции» и законодательством РФ о недрах.

Работы по региональному геологическому изучению недр, выполняемые за счет средств госбюджета,

осуществляются без оформления лицензий, но с обязательной регистрацией в территориальных геологических органах МПР РФ.

Лицензия на поиски и оценку месторождений полезных ископаемых удостоверяет право проведения та-

ких работ только на виды сырья, указанные в лицензии.

Лицензия на право геологического изучения недр удостоверяет право ведения поисков и оценки месторождений полезных ископаемых и объектов, используемых для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, и не дает ее владельцу приоритетного права на получение лицензии на право добычи полезных ископаемых.

Лицензия на право добычи полезного ископаемого дает право на разведку и разработку месторождения, а также на переработку отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, если иное не оговаривается в лицензии.

Лицензия на право добычи полезного ископаемого выдается на разработку всего месторождения или его отдельной части при условии, что геологическая информация об этом объекте прошла государственную экспертизу. В виде исключения при предоставлении лицензии одновременно для геологического изучения и добычи полезных ископаемых владельцы лицензии могут начинать добычу до проведения государственной экспертизы геологической информации. Допускается также одновременное предоставление одному пользователю нескольких лицензий на право добычи по группе близко расположенных месторождений, если экономически рентабельной является только совместная их разработка.

В случае если месторождение разрабатывается несколькими пользователями недр, его эксплуатация должна проводиться по согласованной технологической схеме, исключающей нерациональное использование недр. Координация действий пользователей недр возлагается по их решению на одного из пользователей, которому другие пользователи доверяют исполнение функций координатора. Указанное условие фиксируется в лицензиях на право разработки этого месторождения.

Лицензия на право строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей по-

лезных ископаемых, удостоверяет право пользования определенными участками недр для подземного хранения нефти, газа, захоронения вредных веществ и отходов производства, сброса сточных вод и иных нужд.

Лицензия на право образования особо охраняемых объектов, имеющих научное, культурное, эстетиче-

ское, лечебно-оздоровительное и иное назначение, удостоверяет право на открытие научных и учебных полигонов, геологических заповедников, выделение памятников природы, использование в научных, лечебнооздоровительных или коммерческих целях пещер и иных природных подземных полостей.

50