Правовая основа мс в рф

1.Источники МП. Развитие правовой основы МС в РФ.

2. Универсальные демократические стандарты МС.

3. Конституционные основы МС в РФ.

4. Особенности реализации конституционных принципов организации МС в ГФЗ (?).

Отношения, связанные с решением местных вопросов, существовали еще давно. Когда появились государства, оно регулировало эти отношения. Мы не будем затрагивать МС времен Ивана Грозного, Петра 1-го.

Тогда задача была следующая - включить местные поселения в процесс сбора податей, налогов и выполнения публичной обязанности. Чтобы этот процесс работал, назначались должности на местах, назначаемые из центра.

Много земель было в собственности помещиков. Земская реформа времен Александра 2-го (Первая земская реформа) была увязана с отменой крепостного права. Когда было крепостное право, на местности власть осуществлялась помещиками. А когда крестьяне стали свободными, встала необходимость организации решения местных вопросов.

Первая земская реформа предполагала упорядочение отношений свободных крестьян с помещиками и их участие в управление. Решались и политические задачи. С одной стороны, земства должны быть самостоятельными и выборными, но с другой стороны, большинство в выборных органах состояло из бывшего дворянства. Так или иначе, МС было в то время сословным.

Эта реформа произошла в 1864 году.

Александр 3, будучи реакционистом, провел Вторую земскую реформу 1890-92 гг., которая урезала полномочия земств.

МС как институт, близкий к Европейскому пониманию МС, просуществовал менее 30 лет. В СССР, где, казалось бы, вся власть советам, развития МС не было. МС вообще исчезло как элемент политического устройства страны.

Все, что касается местных советов, было передано государству.

И только начиная с 1990-го года, начали предприниматься попытки ввода МС как самостоятельный и ответственный элемент по решению вопросов местного значения.

Указ Президента РФ о реформе представительных органов власти и органов МС от 09.10.1993 был переломен.

После этого у нас как властное управление стало? Появилась государственная и муниципальная власть. В рамках государственного управления есть разделение властей (законодательная, исполнительная и судебная), а в рамках МС представительный орган главнее всех, ему подчиняются исполнительные органы.

На современном этапе было 2 закона о МС - 1995 год 154-ФЗ и потом 131-ФЗ 2003 годв. 154-ый закон был основан на Европейской хартии, и был рамочным, и предполагал, что МС будет регулироваться законами субъектов РФ. Тогда у нас было 89 моделей МС. Кто во что горазд. Тогда валом сыпались жалобы в КС, так как такие законы субъектов РФ поголовно противоречили КРФ. Тогда в 2003 году приняли 131-ФЗ, который стал более жестким по отношению к субъектам РФ.

Закон заложил квалификацию МО, в нем заложены вопросы местного значения. 131-ФЗ является своего рода "кодексом" местного самоуправления.

Так как РФ ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления 1985 года в 1998 году, то через ст.4 131-ФЗ, а также через КРФ, эту Хартию можно рассматривать как элемент правовой основы регулирования МС в РФ.

В ст.2 Хартии говорится, что принцип МС должен быть признан во внутреннем законодательстве и в КРФ (если это целесообразно). У нас в КРФ есть отдельная глава о МС, а в некоторых конституциях других стран нет глав о МС.

МП, помимо КРФ, Хартии и 131-ФЗ, включает в себя другие ФЗ, подзаконные акты, уставы МО, НПА субъектов РФ, и НПА МО.

Еще есть Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей от 21 мая 1980 года (ратифицирована РФ в 2002 году). Исторически определенные территории волею судеб оказываются по разные стороны границ стран. Вот эта конвенция призвана облегчить жизнь людям из соседних поселений, находящихся по разные стороны границ. Там облегченный порядок получения визы, сотрудничество между муниципалитетами.

Еще рамочная конвенция какая-то есть, есть в презентации. Там что-то по национальным меньшинствам.

ОКС 2007 №171 - Хартия МС выше национального законодательства. Эта хартия имеет прямое действие. Но прямое действие хартии смягчается гибкостью положений.

Ст.3 Хартии - право формирования представительных органов путем тайного, прямого, равного и всеобщего свободного голосования. А в ст.35 131-ФЗ говорится, что представительный орган муниципального района может состоять из депутатов, которые были избраны в представительные органы поселений. То есть тут не прямые выборы, а косвенные.

ПКС 2001 года №9-П по делу Севастьянова - КС сказал, что коллизии между ст.3 Хартии и ст.35 131-ФЗ нет, и все нормально.

131-ФЗ себя провозглашает самым главным (ГК признает себя самым главным). Нормы 131-ФЗ имеют приоритет перед всеми остальными нормами, регулирующими МС.

ПКС 2004 №13-П говорил об УПК (другие законы ему тоже не могут противоречить в части УПП). Некоторые притягивают это ПКС и к МС, говоря, что правовая позиция по сути та же. Но ведь 131-ФЗ у нас не кодекс, в отличие от УПК. Ну и что. 131-ФЗ, по сути, является комплексным. А то, как он называется, не важно, ибо у нас и кодексы и некодексы являются федеральными законами.

Федеральные законы, регулирующие МС, можно разделить на 2 группы: непосредственно регулирующие МС, и регулирующие отношения, связанные с МС.

Непосредственно МС регулируют ФЗ о муниципальной службе в РФ, ФЗ о государственной регистрации уставов муниципальных образований, ФЗ об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы МС (он еще действует).

131-ФЗ еще нам говорит о неком ФЗ, который регламентирует порядок возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности. КС признал, что, да, муниципальная собственности гражданским кодексом не регулируется.

К ФЗ, которые относятся к иным отраслям законодательства, но связаны с МС, относятся ФЗ об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, Законы в бюджетно-финансовой сфере (БК, НК, ФЗ об общих принципах организации деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и МО), Законы, регулирующие участие МО в гражданских правоотношениях (ГК, ФЗ о ГУПах и МУПах, ФЗ о приватизации государственного и муниципального имущества), Законы о природопользовании (ЗК, ВК, ФЗ об охране окружающей среды).

Отдельно есть группа ФЗ о наделении органов МС отдельными государственными полномочиями.

А еще есть ФЗ о статусе особых территорий (Закон о ЗАТО, ФЗ о статусе наукограда РФ, ФЗ о мерах по организации МС в Ингушетии и Чечне, ФЗ об инновационном центре "Сколково").

Есть много иных ФЗ (о национально-культурных автономиях, о гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ, об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока).

131-ФЗ предполагает, что вопросы местного значения могут регулироваться и на подзаконном уровне. Есть и Указы президента, и Постановления правительства (есть в презентации).

Законодательство субъектов РФ. Ч.1 ст.5 131-ФЗ - принцип определения пределов правового регулирования субъектами РФ вопросов МС (только в случаях и порядке, предусмотренных 131-ФЗ). Это отличие от 154-ФЗ, где у субъектов РФ была полная свобода.

Коллизия: КРФ говорит, что общие принципы организации органов, в том числе, и органов МС (ч.1 ст.72 КРФ). Ст.73 - вне пределов у субъектов РФ есть полная госвласть. Ч.1 ст.6 131-ФЗ (ограничения полномочий органов субъекта РФ). Эта коллизия к следующей лекции. Есть ли противоречие?

Что может решаться на уровне законов субъектов РФ? Субъект РФ наделяет статусом МО, устанавливает границы МО. В бюджетно-финансовой сфере много полномочий у субъектов РФ.

Ст.79 131-ФЗ - в СПб и МСК те вопросы, которые регулируются 131-ФЗ, могут регулироваться на уровне субъекта РФ. СПб и МСК сами определяют, какие вопросы местного значения будут решать органы МС. СПб и МСК определяют состав имущества МО и источники доходов местных бюджетов.

Универсальные международные стандарты МС в Европейской хартии.

Мы говорили, что Европейская хартия принята 15.10.1985 года. РФ ратифицировала ее в 2000-х годах.

В Хартии есть преамбула. Для чего нужна преамбула? Она направлена на облегчение вопросов, связанных с толкованием нормативного акта. Для того, чтобы норму не истолковали неправильно, пишут преамбулу. Преамбула Хартии обширна, и в ней заложен серьезный смысл.

Преамбула подчеркивает, что органы МС - это одна из главных основ любого демократического строя. Это есть и в 131-ФЗ.

А дальше пишется, что право граждан участвовать в ведении государственных дел - это демократическая основа государства. Тут противоречие. Почему хартия о МС, а право именно о государственных делах? В оригинале Хартии пишется не "государственные дела", а "публик аффейрс", т.е. о публичных делах.

Мы говорили, что Хартия имеет гибкие формулировки, но они несут совершенно определенный смысл.

Итак, наличие реальной ответственности органов МС может (!) обеспечить эффективное и приближенное к гражданину управление, - говорит Хартия. Эффективность управления предопределена наличием МС.

Эффективность разная бывает - централизованная и децентрализованная модели власти. Разработчики Хартии убеждены, что в публичном управлении нужна децентрализация. У нас МС тяжело приживается, потому что у нас децентрализации нет.

Дальше преамбула говорит, что органы МС создаются демократическим путем, и имеют широкую автономию в рамках своей компетенции. Должна быть выборность органов МС, и должна быть своя компетенция.

Дальше вся Хартия развивает преамбулу.

Мы будем смотреть на Хартию через призму стандартов МС. Есть 5 групп стандартов: институциональные, функциональные, организационные, финансовые, процессуальные.

Институциональные стандарты.

МС является самостоятельным институтом низового уровня публичной власти - первый стандарт. Право на МС - это право, гарантируемое государством (в отличие от естественных прав). Регулирование этого права, стало быть, осуществляется на государственном уровне. В Хартии считается целесообразным закрепление положений о МС в Конституции (ст.2 Хартии).

Если в конституции ничего не написано, то можно в законе написать, - говорит Хартия. На подзаконном уровне нельзя регулировать МС по Хартии. В 154-ФЗ 1995 года у нас МС регулировалось на уровнях субъектов РФ.

П.1 ст.3 Хартии подчеркивает, что при организации МС должны сочетаться прямая и представительная демократия. Прямая - выборы и референдумы, представительная - решения, принимаемые через представительные органы власти. В каких случаях какие формы будут использоваться - определяется государством.

Функциональные стандарты.

Они предполагают, какое содержание и компетенция могут закрепляться за МС. Ст.4 Хартии гибка в этом плане. За МС закрепляются полномочия, которые не отнесены к полномочиям других органов власти (принцип субсидиарности - компетенция распространяется по остаточному принципу).

Но нужно сказать, что такой принцип - это лишь рекомендация. У нас законодатель пошел по иному пути. Закрепив перечень вопросов местного значения, законодатель по сути закрепил по остаточному принципу полномочия органов субъекта РФ.

По какому критерию отбираются вопросы местного значения? По критерию приближенности власти к населению. Вопросы обороны отдалены от населения узкой территории, например.

Есть и второй критерий - критерий эффективности и экономичности управления. Например, вопрос с сокращением и укрупнением общеобразовательных учреждений. Экономически эффективнее, когда такие учреждения укрупняются. С другой стороны, регулирование этого вопроса отдаляется от непосредственно населения.

Ст.4 Хартии посвящена компетенции органов МС.

Функциональные стандарты - это то, чем занимаются органы МС.

Полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными, которые могут быть ограничены или оспорены только в порядке, установленном законом.

В тексте по-русски говорится, что при делегировании полномочий центральных органов власти местной власти, последняя должна пользоваться ею максимально приближенно к народу. А в оригинале написано не о полномочиях центральных органов, а просто о полномочиях, передаваемых органам МС. То есть в оригинале шире написано.

Каждое из МО может применять свои полномочия в соответствии с местными условиями, - говорит Хартия. То есть можно учитывать географическую, историческую специфику при исполнении своих полномочий.

Один из пунктов, который пока лишь продекларирован, очень важен, и Европейская практика его уже давно применяет: в процессе принятия любых решений, касающихся органов МС, с ними проводится консультация (посоветоваться надо). И насколько это возможно, консультация должна быть заблаговременной и в соответствующей форме. Да, формулировка гибкая, но она ясно дает понять, что постфактум одобрение будет неправильным.

Организационные стандарты.

Первый стандарт - самостоятельность при определении внутренней структуры. Как пишет Хартия? "Без ущерба для более общих законодательных положений, местные органы должны иметь самостоятельность при определении внутренней структуры". У нас вот "без ущерба" толкуется так, что они более важны и имеют приоритет. Иногда органы субъектов РФ, передавая полномочия на местный уровень, прямо предписывают последним осуществление этих полномочий конкретным указанным органов (иногда новым, которого никогда не было на местном уровне). А то, что осуществление переданного полномочия должно осуществляться тем органом, который будет выбран самой местной властью, забывается.

Далее, говорится, что муниципальная служба отделена от государственной службы. У нас в АП говорится о взаимосвязанности первой и второй. Однако взаимосвязь не должна восприниматься, что госслужба лучше, и что она важнее, и что госслужащим больше преференций.

Хартия говорит, далее, что условия службы должны быть такими, чтобы обеспечить набор квалифицированных кадров. А у нас в муниципальной службе введено на уровне ФЗ ограничение по зарплате, фактически. Это фактически отсеивает всех нормальных людей в муниципальных органах. Потом Хартия говорит о профессиональной подготовке, которую нужно обеспечить для муниципальной службы. А кто должен обеспечить? Государство, ибо это в силу Хартии его обязанность. А у нас государство вообще не заинтересовано в том, чтобы на местном уровне были умные и квалифицированные кадры, потому что оно считает, что самые важные дела решаются на государственном, а не местном уровне.

Далее, Хартия требует гарантий выборным представителям органов МС (глава МО, депутаты местных представительных органов). Условия осуществления полномочий выборных представителей местного уровня содержатся в отдельной статье. Хартия говорит, что должна быть надлежащая компенсация денежная их деятельности.

Еще в число организационных стандартов мы можем отнести ст.10 Хартии - межмуниципальное сотрудничество. Органы МС одного МО могут объединяться с другими органами МС других МО для решения вопросов местного значения. Кстати, образование и медицина - это показательный пример. У одного МО нет средств для содержания медицинского учреждения, а у двух может хватить. Но у нас в России мы упираемся в бюджетное законодательство. У нас БК нельзя обойти в силу самостоятельности бюджетов. С другой стороны, если есть право, то его надо обеспечить, чтобы оно было реализовано.

У нас 131-ФЗ предусматривает право межмуниципального сотрудничества с МО из других стран. Города-побратимы - продукт такого сотрудничества.

Еще к организационным стандартам относится положение, связанное с административным контролем за деятельностью органов МС. Это очень важная статья Хартии, поскольку (1) закрепляется, что административный контроль должен быть либо на основе конституции, либо на основе закона (никаких подзаконных актов), и (2) указано, что такой контроль должен быть направлен только на проверку законности и конституционности действий органов МС. Контроль за целесообразностью и эффективностью действий местной власти запрещен. Исключение: контроль за эффективностью осуществления делегированных государственных полномочий.

Степень вмешательства контрольного органа должна быть соразмерна важности принципов, которые защищаются таким контролем. У нас в законодательстве принцип соразмерности не закреплен.

Финансовые стандарты.

Европейская хартия говорит о том, что у органов МС есть право получать достаточные собственные финансовые средства. Значит, система налогового законодательства должна быть такой, чтобы местная власть имела возможность собирать налоги независимо от воли государства. Более того, органы МС должны иметь возможность самостоятельно распоряжаться своими средствами. Далее, Хартия говорит, что у органов МС преимущественно собственные средства должны быть из налогов и сборов (во множественном числе). У нас 2 местных налога. Если бы в Хартии было бы единственное число, то наверняка бы законодатель в РФ установил бы 1 местный налог.

Далее, Хартия говорит, что должно быть соответствие между объемом полномочий и объемом финансовых средств. Поскольку на долю местных налогов и сборов, исходя из Хартии даже, может выделяться только часть финансовых средств, постольку у органов МС еще должны быть финансовые источники. Поэтому Хартия позволяет органам МС быть полноправными участниками хозяйственных отношений (например, органы МС могли бы брать кредиты, выпускать облигации и т.д.). У нас в РФ такими механизмами МО не пользуются.

Если не хватает собственных средств у МО, тогда государство обязано ввести процедуру финансового выравнивания, которое, однако, не должно лишать органов МС свободы в рамках своих полномочий. У нас эта ситуация известна: МБТ в местные бюджеты. Но Хартия предполагает, что это скорее исключение из правил. А у нас МБТ - это, по сути, повсеместное явление. Практически нет МО, которые не получают МБТ сверху.

Порядок предоставления средств надо должным образом согласовывать с органом МС. У нас это не реализуется.

В Хартии используется термин "субсидия", но это не нужно понимать в узком смысле бюджетного законодательства. Субсидия по Хартии предполагается нецелевой, чтобы она не приводила к ограничению свободы при реализации компетенции органов МС. Можем сказать, что фактически 8 пунктов статьи 9 Хартии являются каркасом финансовых стандартов, предусмотренных в Хартии.

Процессуальные стандарты.

Статья звучит лаконично - органы МС имеют право на судебную защиту. В КРФ и в 131-ФЗ эти же положения есть. Однако у нас сегодня нет специальной процедуры разрешения споров, возникших по факту обращения органов МС. Поэтому и судебная практика с участием органов МС скудна. Органы МС почти никогда не идут в суд, например, когда споры с государством возникают. Почему не идут? В частности, потому что процедуры нет. Поэтому сказать, что в этой части МС имеет серьезную основу судебной защиты, пока что нельзя.

Это то, что касается стандартов, предусмотренных Европейской хартией местного самоуправления.

Когда государства ратифицировали Хартию, они должны были выбрать 20 пунктов (стандарты), 10 из которых должны были быть выбраны из статей. Домашнее задание - какие пункты Хартии выбраны Российской Федерацией. Это пригодится на экзамене, где будет теоретический вопрос по Хартии. И как это реализуется в 131-ФЗ - тоже посмотреть. Посмотреть закон о ратификации. НК, БК - тоже пригодятся.

Конституционная основа организации МС.

На самостоятельное изучение, ибо КП изучили.

Единственный момент - это принципы организации МС в городах федерального значения. С одной стороны, провозглашается сочетание принципа организационной обособленности органов МС и невхождение оных в систему государственных органов городов федерального значения. С другой стороны, 131-ФЗ говорит о принципе единства обеспечения городского хозяйства. Это единство влечет за собой специфику МС в городах федерального значения. Вопросы местного значения определяются законом города федерального значения. Перечень доходов - закон СПб. Перечень имущества, которое может быть в муниципальной собственности - тоже закон СПб. Домашнее задание (начнем следующую лекцию с этого) - насколько эти особенности укладываются в рамки Европейской хартии местного самоуправления. Есть ли в Хартии возможность устанавливать ограничения для отдельных МО.

Есть 4 определения КС, касающихся МС в городах федерального значения: ОКС 97-О 2000 год, ОКС 75-О 2003 год, ОКС 274-О 2003 год, ОКС 225-О 2005 год.