Территориальная организация мс

Муниципальное территориальное устройство - это деление субъекта РФ на муниципальные организация, определение их границ.

Вопросы территориального устройства на двух уровнях. На первом уровне - правила игры, а на втором - тип МО, его границы и его наименование закрепляются.

Нельзя сказать, что МО - это перманентная данность. МО упраздняются, создаются и меняются постоянно.

Все правила о преобразовании МО подчинены принципам, вытыкаемых из Хартии, 131-ФЗ и из законов субъектов РФ.

Принцип учета административно-территориальных границ, принцип учета мнения населения, принцип сочетания двухуровневой системы (район и поселения), принцип приближенности МО к населению и принцип учета национальных и иных особенностей территории.

Принцип учета административно-территориальных границ.

Территория одного МО должна полностью входить в состав территории поселения. Нельзя взять один населенный пункт, расположенный по разным берегам реки, и разбить его на два МО. Один пункт - одно МО.

Далее, нельзя разные пункты объединять произвольно в одно МО. У них должны быть общие границы.

Это все о первом уровне.

Когда мы говорим о втором уровне (районах), то там нельзя делить территорию МО и территорию населенных пунктов. Межселенные территории также должны быть объединены общей границей. Поэтому не всегда удается соблюсти требование доступности центра района от его окраин. Не всегда удается соблюсти и требование об экономической самостоятельности МО. Может быть, мы бы и захватили бесхозную территорию, но есть требования доступности центра района и требование об экономической самостоятельности.

Что значит "объединены общей территорией"? Нельзя присовокупить к району территорию, не имеющую общую границу с районом. Хотя экономически такое бывает выгодно иногда. Когда территории НЕ объединены общей территорией? Например, Калининградская область и остальная Россия.

Далее, территория одного поселения не может входить в состав территории другого поселения. Казалось бы, это очевидно, но по закону 1995 года прецеденты включения одного поселения в другое случались. Поэтому сейчас это прямо написали.

Про СПб мы должны вспомнить, что МО в СПб может находиться только внутри границ одного из районов СПб. Районы в СПб - это уровень субъекта РФ.

Есть еще специфические территории - ЗАТО. Границы МО ЗАТО определяются указом президента и совпадают с границами населенных пунктов, как правило.

Принцип учета мнения населения.

Население может выступать с инициативой изменения территории МО, упразднении МО, объединении двух МО, разъединении оных.

Вопросы о преобразовании МО обязательно выносятся на публичные слушания.

Как может учитываться мнение? Учет мнения не всегда четко прописан. Оно может учитываться на публичных слушаниях, на референдумах или сходах граждан. Чаще использует такую форму, как решение представительного органа МО.

Принцип сочетания двухуровневой системы МО.

У МО первого уровня свои вопросы местного значения, у района (второго уровня) - свои вопросы. И они теоретически не должны пересекаться. Хотя на практике сложности с разграничением вопросом есть. Но задумка была такая - район не может решать вопросы поселения, и наоборот.

Район принимает решения, обязательные на межселенных территориях.

Городской округ, даже если он находится в сердце района, имеет территорию, которая юридически в состав района не входит.

Принцип приближенности муниципальных образований.

Он заключается в том, что есть исторически сложившиеся поселения, и именно они должны браться за основу при создании МО. С другой стороны, пункты могут искусственно создаваться вокруг завода. Так многие города раньше были созданы.

Принцип учета национальных, географических, экономических и иных особенностей территорий.

Нужно, чтобы у МО был генеральный план, но пока они не у всех МО есть. Тогда границы МО определяются на основании исторических данных. Например, берут советские карты.

Виды муниципальных территориальных преобразований - в широком и узком смысле. В широком смысле - это даже когда речь идет лишь об изменении границ, или когда упраздняется МО (упразднить МО можно только МО первого уровня). В узком смысле - объединение, разделение, изменение статуса.

Для преобразований в узком смысле есть общие процедуры их проведения, которые не распространяются на изменение границ или упразднение МО.

Когда упраздняется МО? Когда меньше 100 человек, и когда даже сход провести нельзя.

Как изменяются границы МО? Это когда между МО уже есть границы, но их надо изменить. Если границы надо с нуля писать, то это установление границ (такое, как правило, происходит при возникновении на межселенных территориях нового МО).

Объединение МО - это присоединение одного к другому, или объединение с образованием абсолютно нового МО.

Разделение возможно, когда, например, изначально в МО было два населенных пункта, а потом они оба развились до самостоятельных МО.

Изменение границ - когда происходит преобразование МО, границы могут и меняться, и не меняться.

Этапы преобразования, упразднения, изменения границ МО.

1. Выдвижение инициативы об изменении границ, о соответствующем преобразовании или об упразднении МО.

Инициатива населения реализуется в порядке, предусмотренном ФЗ, законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума, а при упразднении поселения - путем принятия решения на сходе граждан.

Инициатива может быть у граждан. Порядок выдвижения инициативы, как при референдуме. Инициатива может быть у органов власти. А как она выдвигается? В порядке, предусмотренном для принятия актов такого органа.

2. Выявление мнения населения по поводу преобразования МО в широком смысле этого слова.

Потом надо выяснить мнение граждан. Как выяснить? Есть специальная форма выяснения мнения, похожая на референдум (ч.3 ст.24 131-ФЗ). Еще как? Путем схода граждан. Еще согласие населения может быть через решение представительного органа МО. А еще может быть публичное слушание и др. формы мнения населения (например, опрос граждан).

Какие формы выявления мнения населения нужны при конкретных видах преобразования?

Если просто границы меняются без изменения статуса.

Ситуация 1: есть район, и в процессе изменения границ часть территории поселения переходит к другому району. Район состоит из территории поселений и межселенных территорий. Территория поселения уходит в другой район. Это изменение границ района.

Тут нужно согласие населения, проживающего в поселении, которое переходит в другой район. А еще нужно учесть мнение представительного органа как старого района, так и нового района (ч.2 ст.12 131-ФЗ). Мнение поселения может быть запрошено на сходе граждан. А мнение представительных районов - через решения представительных органов.

Ситуация 2: когда затрагиваются границы на 1 уровне - на уровне поселений.

Тут нужно согласие населения передаваемых населенных пунктов (может быть получено на сходе граждан) с учетом мнения представительных органов заинтересованных поселений (ч.3 ст.24 131-ФЗ). Заинтересованные поселения - это, как правило, старые и новые поселения.

Ситуация 3: территория района переходит к территории округа.

Тут нужно согласие населения передаваемого поселения, городских округов, выраженное в виде решений представительных органов соответствующего поселения и округа, а также с учетом мнения представительного органа района.

Ситуация 4: когда передаются межселенные территории из одного района в другой.

Тут достаточно мнения представительных органов каждого из муниципальных районов.

Если преобразование муниципального образования.

Ситуация 1: при объединении двух и более поселений.

Тут нужны решения представительных органов всех объединяемых поселений (ч.3 ст.13 131-ФЗ).

Ситуация 2: поселение объединяется с округом.

Тут нужно согласие представительного органа поселения и городского округа с учетом мнения представительного органа района, который лишается поселения.

Ситуация 3: когда объединяются два и более района без изменения границ иных МО.

Тут нужно учесть мнение представительных органов объединяемых районов.

Ситуация 4: разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений.

Тут нужно голосование в порядке ст.24 131-ФЗ (очень похоже на местный референдум).

Ситуация 5: разделение района

Тут нужно учесть мнение представительного органа района.

Ситуация 6: меняется статус городского поселения с наделением его статусом округа или лишением этого статуса.

Тут нужно согласие населения городского поселения, а также согласие населения района, из состава которого он выделяется (в состав которого он включается). Голосование проводится раздельно в поселении и районе (ч.7 ст.13 131-ФЗ).

Если поселение упраздняется.

Эта ситуация допускается только для территорий с низкой плотностью населения (если численность населения поселения не более 100 человек). Территория поселения при упразднении становится межселенной территорией.

Решение принимается на сходе граждан, а представительный орган района должен высказать мнение.

Если поселение вновь создается на межселенных территориях.

В таком случае нужен сход граждан, и нужно согласие от представительного органа района.

Это все статьи 11-13.2 131-ФЗ.

Каковы позиции КС по вопросу преобразования МО?

ОКС 10.07.2003 289-О "Брянское дело". Тут КС сказал, что при решении вопросов реорганизации МО (объединение, разделение и т.д.) учет мнения населения и порядок организации выявления мнения возможен путем сбора подписей или письменных заявлений. Это как пример формы, не предусмотренной законом, но тем не менее допустимой.

ОКС 03.04.2007 171-О-П "Кабардино-балкарское дело". Ставилось несколько вопросов (в т.ч. и вступление в силу МПА - это важно, хотя и не по сегодняшней теме; это ОКС надо знать и применительно к теме о МПА).

Первый вопрос. В законах КБР не предусмотрены процедуры, связанные с получением согласия населения при проведении преобразования МО.

Второй вопрос. Поскольку КБР имеет высокую плотность населения, то выделение межселенных территорий неправомерно - так говорил закон КБР. Они объясняют это тем, что были определенные традиционные промыслы, и, следовательно, такая территория должна относиться к территориям населенных пунктов.

Третий вопрос. Включение сельских территорий в состав округа ведет к потере населением таких территорий статуса сельских жителей, что лишает их многих льгот.

По первому вопросу КС сказал, что отсутствие прямого указания на необходимость соблюдения принципа учета мнения не означает, что невозможно прямое действие Хартии и 131-ФЗ. Поэтому закон КБР не может быть признан несоответствующим КРФ, ибо 131-ФЗ и Хартия действуют напрямую. КС сказал, фактически, что хотя закон КБР и молчит по поводу учета мнения, но учет мнения все равно должен производиться.

По второму вопросу КС сказал, что выделение межселенных территорий допускается только на территориях с низкой плотностью населения. Такой нормы в 131-ФЗ нет, поэтому КС сотворил норму тут. КС обосновывает это тем, что нужно обеспечить жителям поселений право на использование исторически сложившихся земель населенных пунктов и прилегающих к ним земель общего пользования и пр. (принцип соблюдения исторических традиций при определении территорий МО).

По третьему вопросу КС отказал в рассмотрении оного, отметив, что такие процедуры в принципе законные, но если при этом учтено мнение населения.

ОКС 15.05.2007 344-О-П "Якутское дело". Был округ "Якутск". Рядом с ним были населенные пункты, образовывавшие отдельные сельские поселения. Было сельское поселение "Маган" и еще какое-то сельское поселение. Таким образом, было 3 самостоятельных МО. А еще был район, объединявший в себе поселения и окутывавший округ "Якутск". Решили преобразовать. К округу присоединили сельские поселения. Это объединение было, а мнение никого не запрашивалось. Но когда-то там проводился референдум по поводу создания в Якутске единого МО, и об установлении структуры органов МС. Он проводился задолго до того, как было проведено преобразование в виде объединения.

Объединение проводилось в 2004 году, а референдум - в 2002 году. Когда в суде поставили вопрос о том, что мнение населения не выяснялось, юристы пытались преподнести результаты такого референдума за учет мнения населения. Ну и суды признавали законным объединение, ибо мнение типа было выявлено.

КС с точки зрения КРФ и закона коллизии не усмотрел. Просто была порочная практика применения закона, подтверждаемая судебными решениями. КС фактически как бы сказал, что практика неконституционной была.

По закону 1995 года допускалось объединение МО налево и направо. Творилось черт знает что.

КС поступил, как всегда, и не стал вмешиваться в существо вопроса. Однако сказал, что эти поселения были самостоятельными МО. Следовательно, их преобразование и включение в состав округа должно проводиться с учетом мнения населения таких поселений. КС сказал, что референдум 2002 года был туфтой, но отметил, что форма учета мнения может быть любой. В этом смысле, ни КС, ни КРФ, ни 131-ФЗ не должны предопределять форму учета мнения населения.

ОКС 01.04.2008 №194-О-П "Калининградское дело". В Калининградской области был образован Балтийский городской округ. Он был образован на основе нескольких сельских и городских поселений (в 90-е годы это было). Однако в 2008 году представительный орган Балтийского городского округа принял решение об упразднении оного. И предлагалось следующая схема: городской округ "Балтийск" и поселок "Приморск" (городское поселение). Территория поселка "Приморск" уходила в муниципальный район "Зеленоградский". Решение принималось на уровне представительного органа Балтийского городского округа. Имело место разделение как форма преобразования.

Заявители считали, что поскольку решение принималось представительным органом, мнение населения фактически не выявлялось.

КС не рискнул принять постановление. С одной стороны, КС связан "Якутским делом" (формы выявления мнения населения могут быть самые разные). С другой стороны, КС отметил, что поскольку в формах должно быть выражено мнение населения, форма должна быть такая, чтобы истинно выявить мнение населения, и довести его (мнение) до публичной власти. КС также сказал, что при упразднении (и изменении в связи с этим границ территорий МО) наиболее крутой формой является референдум.

Но кто сказал, что решение представительного органа недостоверно? Орган же населением избирался! КС сказал, что решение легитимно, но для принятия решения представительным органом все равно нужно было выявить мнение населения.

ОКС 06.03.2008 №214-О-П "Новошахтинское дело". Одно МО (городское поселение Новошахтинск) передает району земельный участок, ставший межселенной территорией. Решение о передаче участка принималось представительным органом.

КС сказал, что поскольку речь идет о передаче существенной части территории населенного пункта, нужно было бы по-хорошему проводить референдум. С другой стороны, если представительный орган принимает такие решения, то это все оперативнее делается, и если такие решения не затрагивают непосредственно интересов населения, то можно и решения представительного органа. Федеральный законодатель, по мнению КС, не исключает необходимость правового гарантирования населения выразить свою позицию о территориальных изменениях. Далее КС сказал, что хотя решение и легитимно, нужно было мнение населения испросить: опрос, публичные слушания и т.д.

Казус про город "Домодедово" (из района в округ его преобразовали, объединив собственно Домодедово, 9 сельских округов и 150 сельских населенных пунктов). Решение о преобразовании было принято представительным органом района. В обоснование правильности муниципалы ссылались на генеральный план развития города Домодедово.

Правильно ли преобразовали?

Такая форма преобразования не предусмотрена законом - формальный аргумент. Но кто сказал, что перечень форм исчерпывающий?

Далее, такое преобразование может нарушить интересы жителей (поменяется статус таких жителей).

Кроме того, одно решение представительного органа - это никуда не годится (так Максим Королев сказал).

На уровне муниципального района (2 уровень) изменили статус МО первого уровня - нарушен принцип самостоятельности муниципальных образований.

Еще аргумент - упразднить район нельзя без получения согласия входящих в район поселений. И типа поэтому в Домодедово решили, как бы обойти этот запрет, и преобразовать район в округ.

Они предъявили (округ "Домодедово") генплан (он предполагал развитие округа), чтобы аргументировать законность создания округа. Такой генплан, по мнению Домодедово, прошел слушания в каждом объединенном МО. План был принят решением представительного органа муниципального района. Этого было достаточно для того, чтобы лишить самостоятельности несколько десятков муниципальных образований.

Могли поселения принять решение об упразднении себя? Нет. Но что они могли сделать? Они могли объединиться между собой в одно МО. Но объединению препятствовали требования под доступности до центра МО. Там городских поселений не было. Были, вроде, только сельские поселения. Объединение таких поселений было невозможно. Оно было бы возможно, если бы был хотя бы один городской округ, к которому могли бы присоединиться поселения. Тогда все было бы законно. А тут они незаконно сделали.

Первое решение ВС было - нельзя было присоединять, потому что городской округ должен иметь инфраструктуру, а в случае с Домодедово это были одни сельские поселения. Но с точки зрения закона, когда речь идет о присоединению к городскому округу, нет требования о том, чтобы присоединяемые земли не были сельскими.

Решение преобразовать район в округ ущербно, ибо десятки поселений исчезают. В кассации доказали, что решение было незаконным, а ВС во втором решении сказал, что все было законным.

Да, закон не содержит исчерпывающего перечня преобразований МО. Но этот перечень кончается там, где начинаются права МО. Здесь фактически несколько десятков МО были уничтожены.

В защиту объединения можно было бы сказать, что граждане в принципе не утратили право на местное самоуправления. Но вспомним Балкарское дело, где граждане хотели оставить себе сельское поселение, чтобы сохранить льготы, полагающиеся сельским жителям.