Компетенция мо

В 131-ФЗ есть соответствующая глава - "Вопросы местного значения". С точки зрения изучения этого материала эта глава сложна в изучении. Там несистематизированный перечень.

Вопросы местного значения (ВМЗ) закреплены в зависимости от типа МО. ВМЗ - это ядро в компетенции МО. Не только ВМЗ решаются муниципалами, но основное, что делают муниципалы, - это решают ВМЗ.

Нужно сказать, что мы привыкли работать в рамках КП с таким понятием как "предметы ведения" РФ и субъектов РФ. В КРФ дается перечисление направлений, в которых два уровня власти осуществляют свою деятельность. ВМЗ называются по-другому, но значат то же самое - это направление деятельности муниципалов.

ПКС 29.03.2011 №2-П (Читинское дело) - там как раз про это КС и сказал. КС сказал, как нужно читать 131-ФЗ в части определения ВМЗ.

В п.4 этого ПКС говорится о том, что конкретные ВМЗ - это характер общей нормы, которая устанавливает направление деятельности МО, но не объем полномочий, которыми обладают муниципалы для решения этого ВМЗ.

Нужно отличать ВМЗ и полномочия по решению ВМЗ. Законодатель сформулировал в главе 3 это косячно: иногда можно говорить о собственно ВМЗ, а иногда можно говорить о полномочиях. Полномочие - это как делать, а ВМЗ - это что делать.

Вопросы местного значения сформулированы не как пожелания, но и не как предписания ("должны быть решены"). 131-ФЗ говорит "к ВМЗ относятся...". Но это все равно значит, что ВМЗ обязательны для решения на муниципальном уровне. ВМЗ - это та сфера, за которую муниципальный уровень власти несет ответственность.

Понятие ВМЗ есть в слайдах.

Виды ВМЗ.

Они зависят от типов МО. МО не должны подчиняться друг другу. Поэтому при распределении ВМЗ между типами МО они не должны пересекаться между собой. Законодатель с этой задачей не всегда удачно справляется. Однако есть ВМЗ, которые четко можно идентифицировать как непересекающиеся.

У поселений - около 40 вопросов, у районов - столько же. У округов - почти 80.

Существует фактически 4 различных списка вопросов местного значения: для поселений, для районов, для округов и для внутригородских территорий городов федерального значения. В 131-ФЗ только 3 списка. Ст.79 131-ФЗ отсылает по поводу МО внутри СПб и МСК к законам субъектов федерации. Закон не говорит, что СПб и МСК должны выбирать для своих внутригородских территорий ВМЗ из 131-го закона. СПб стал придумывать свои вопросы местного значения.

С одной стороны, закон говорит, что ВМЗ определяются 131-ым законом, и изменения могут вноситься только путем внесения изменений 131-го закона. С другой стороны, сам 131-ый закон делает исключение для МСК и СПб.

Есть примеры, когда другие законы устанавливают полномочия муниципалов (в ГрК есть такое, в ЖК есть такое). При этом не всегда можно сказать, что такие полномочия вытекают из ВМЗ из 131-го закона.

Поэтому можно сказать, что иногда ВМЗ можно вывести и из других федеральных законов.

Только если какое-то из МО спотыкается на каком-то полномочии (с него требуют реализации полномочия, а у него денег нет), оно обращается в КС, и только тогда начинают проверять законодательство и 131-ФЗ.

ВМЗ можно разделить по сферам деятельности:

1. финансово-экономические,

2. связанные с местной инфраструктурой,

3. со сферой социальных услуг,

4. со сферой земельных отношений и экологических отношений,

5. со сферой охраны правопорядка и безопасности.

Есть такие сферы, которые желательно решать на местном уровне, но не все МО могут их решать. А перечни, перечисленные в главе 3, обязательны для всех МО. Тогда придумали "ВМЗ, принимаемые муниципальными образованиями на себя добровольно". Поэтому есть другая классификация ВМЗ: обязательные и добровольные. Есть, например, ст.14.1, которая говорит о "добровольных" ВМЗ поселений. Правда, эта статья говорит о "вопросах, не отнесенных к ВМЗ поселений". Для районов - ст.15.1, для округов - ст.16.1. Там есть списки. Соответствующий вид МО может выбрать некоторых вопросы из этих списков, внести в устав их и закрепить их за собой. Как только эти вопросы закреплены в уставе, их право решать эти вопросы становится их обязанностью.

Еще важно, как сформулированы ВМЗ. Есть четко сформулированные ВМЗ: установление, изменение и отмена местных налогов и сборов. А есть полномочия, которые сформулированы через термин "организация": организация тепло-, газо- и водоснабжения. Организация не предполагает создание МУПа для решения такого вопроса. Организация предполагает, чтобы в конкретном МО соответствующая деятельность таки осуществлялась. А будет ли эту деятельность осуществлять МУП или частная компания - вопрос целесообразности для конкретного МО.

Следующая формулировка - дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения. Что такое дорожная деятельность - вопрос туманный. Но ответить на него можно, открыв специальный закон федеральный, касающийся дорожного движения. В этом законе мы смотрим, что же этот закон относит на местный (!) уровень. В этом законе есть понятие "дорожная деятельность" и написано, что должны делать муниципалы. Решать, где двойная сплошная, а где прерывистая, должна ГИБДД. Муниципалы занимаются укладкой асфальта на дорогах местного значения, водоотведением и т.д.

Для поселений написано - обеспечение малоимущих граждан жилыми помещениями. Организация - меньшая степень обязывания, а обеспечение - это значит МО должно это сделать кровь из носу. Как оно будет это делать - его проблемы. Но МО делает хитро: жестко определяет категорию малоимущих граждан.

Создание условий для предоставления транспортных услуг населению - это какая степень долженствования? Организация предполагает достаточно серьезную степень долженствования. А создание условий предполагает определенную деятельность, а не бездействие, но эта деятельность может быть косвенная: например, утверждение бюджетных программ по инвестированию. В этом пункте про транспортные услуги законодатель написал одновременно "организация транспортного обслуживания". То есть одновременно и создание условий, и организация.

Есть группа ВМЗ, связанных с федеральными полномочиями. Например, участие в профилактике терроризма и экстремизма. Участие - еще одна форма долженствования. Участие обязательно, но степень участия муниципалов определяется федеральным законодательством.

ВМЗ, перечисленные в 131-ФЗ предполагают финансирование, поэтому все ВМЗ так или иначе обязательны для муниципалов. Раньше муниципалы на претензию, почему они не участвуют в профилактике терроризма, отвечали, что это не их ВМЗ, и они не получают финансирование.

Также с этим конкретным ВМЗ другой вопрос. ВМЗ у нас самостоятельно решаются муниципалами - это общее правило. Но как можно самостоятельно участвовать в профилактике терроризма, если такая профилактика изначально предопределяется федералами.

Одно из полномочий МО - организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора. Организация - важно, чтобы кто-то убрал мусор. МО само вывозить не должно.

Есть вопрос, сформулированный в главе о ВМЗ, который похож на полномочие (п.19 ст.14) - утверждение правил благоустройства территории поселения, в том числе требования по содержанию зданий.

Присвоение наименований улицам, установление нумерации домов (п.21 ст.14) - это полномочие или вопрос местного значения? Это уникальный пример и того, и того. Как присвоить и установить - вроде бы в этом пункте не написано, а значит это вопрос местного значения. С другой стороны, это и полномочие, ибо оно говорит, как сделать так, чтобы в МО можно было бы ориентироваться.

Осуществление мер по противодействию коррупции в границах населения (п.38 ст.14) - прекрасный ВМЗ. На его решение должно выделяться дополнительное финансирование.

Вопросы местного значения района (ст.15) - важно только одно - организация охраны правопорядка местной милицией. Это не опечатка. Предполагается, что должна быть местная милиция. Но принуждение должно быть единым во всей стране и не розниться от одного населенного пункта к другому.

Что касается образования, медицинского обслуживания, то это тоже уровень муниципальных районов. Там говорится не предоставление того-то и того-то, а организация предоставления или создание условий предоставления.

Есть ВМЗ, которые оказались на определенном уровне, потому что они имеют определенный экономический потенциал. Например, выдача разрешений на размещение рекламных щитов производится властями района, а не поселений (территории поселений включены в территорию района).

Кроме того, некоторые ВМЗ района совпадают с ВМЗ поселения (например, профилактика терроризма). Как решить такие оказии? Сфера деятельности одна, а действия МО разных уровней должны быть разные. Район и поселение должны согласовать, что будет делать поселение, а что - район.

Остальные ВМЗ посмотреть самим.

Обратите внимание на п.2 ст.15 - органы МС района обладают всеми правами и полномочиями органов МС поселения на межселенных территориях, в т.ч. полномочиями по установлению, изменению и отмене местных налогов.

Пример добровольного ВМЗ - создание музея поселения. Добровольный ВМЗ можно брать, только если деньги лишние есть. Нельзя вписывать добровольный ВМЗ в Устав, а потом требовать трансферту из бюджета субъекта РФ. Бывает, что когда брали добровольный ВМЗ, деньги были, а теперь денег не хватает. Можно исключить добровольный ВМЗ из Устава? Закон молчит. Закон разрешает взять, но молчит о том, что можно отказаться. Бабелюк считает, что можно де-факто отказаться решать такой вопрос (закрыть музей, например).

Кроме того, кроме больших двух групп ВМЗ (добровольных и обязательных), есть полномочия по реализации ВМЗ могут передаваться от одного МО к другому. С передачей полномочий происходит и передача финансирования. В ЛО была "добровольная" передача всех полномочий поселений районам с передачей финансирования. Потом район передал такие переданные полномочия обратно поселениям с обратной передачей финансирования. Но теперь районы контролируют, как поселения расходуют переданные полномочия.

В компетенцию МО, кроме того, относятся и переданные государственные полномочия. О них в законе почитать надо (ст.19).

Перечень ВМЗ можно посмотреть - он серьезно пересматривается буквально каждый год.

Вернемся к Постановлению КС по "Читинскому делу".

Фабула очень простая. В АС было подано заявление ФГУПом (оно распределяло тепловую энергию) о взыскании убытков с МО "город Чита" в виде разницы утвержденных Читой тарифов и затратами ФГУПа. Основанием заявления было наличие у города Читы полномочия по установлению таких тарифов (такое полномочие есть в 131-ом законе).

КС признал соответствующий пункт 131-го закона не соответствующего Конституции. Объяснил он это тем, что решение о тарифах принимается не муниципалами, ибо у муниципалов нет реальных механизмов, связанных с определением тарифов. Решение о тарифах принимается государственными органами, поэтому с муниципалов, основываясь на таком пункте 131-го закона, спрашивать нельзя. Если тарифы устанавливаются государством, то оно и в ответе.

Когда мы говорим о финансировании ВМЗ, то у нас есть несколько схем финансирования оных. Собственные ВМЗ финансируются только за счет собственных средств, как и остаточные вопросы. Но есть переданные государственные полномочия и добровольно принятые полномочия по участию в осуществлении государственных полномочий. В части переданных государственных полномочий производится передача субвенций. А в части добровольно принятых полномочий по участию в осуществлении государственных полномочий муниципалы получат от государства лишь слово "спасибо". Возмещения за счет субвенций не будет.

Каковы принципы определения компетенции муниципалов?

ВМЗ не должны пересекаться между собой, поэтому есть принцип функциональной самостоятельности. Полномочия по реализации ВМЗ (не сами ВМЗ!) могут быть переданы, например, от поселения к району.

Перечень вопросов местного значения должен быть закрытым - это следующий перечень.

Это все есть в презентациях.

Еще нужно посмотреть в презентациях таблицу о распределении ВМЗ между уровнями муниципальных образований. Есть, например, случаи, когда у района полномочие по организации того-то и того-то, а у поселения - полномочие по созданию условий этого.

На экзамене может быть вопрос: сравнить передачу муниципалам государственных полномочий и передачу полномочий по реализации ВМЗ от одних муниципалам к другим.

Полномочия между муниципалами передаются на определенный срок и на основании соглашения. А полномочия государственные передаются волевым решением государства (и вроде бессрочно).

Соглашение о передаче полномочий должно содержать основания и порядок прекращения его действия, а также порядок определения ежегодного объема МБТ (в соответствии с БК), необходимых для осуществления передаваемых полномочий (ст.142.4 и ст.142.5), а также финансовые санкции за неисполнение соглашений.

Кроме того, если переданы полномочия от одних муниципалов к другим, последние могут дополнительно использовать собственные финансовые средства и материальные ресурсы.

Полномочия государства передаются либо в городские округа, либо в муниципальные районы. В поселения не передаются. Районы могут передать такие полномочия поселениям, если это предусмотрено законом субъекта РФ.

Когда речь идет о соглашениях между МО, то в них необязательно прописывается, какой орган будет решать эти полномочия. Когда передаются государственные полномочия, то орган в одностороннем порядке определяется государством. Это отступление от общего принципа самостоятельности в выборе структуры своих органов.

Передача полномочий предполагает не только передачу финансирования, но и осуществление контроля за реализацией переданного полномочия.

Государство может как передать полномочие, так и изъять его. Изъятие может быть за нецелевое расходование бюджетных средств, например.