Система органов местного самоуправления

Под ОМС 131-ФЗ предлагает понимать избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным ОМС органы, наделенные собственной компетенцией, т.е. собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (абз.12 ст.2).

Полномочия, как правило, упоминаются в Уставе МО, или же в Уставе МО делается отсылка на МПА представительного ОМС.

Полномочия не должны быть переданными.

Структура ОМС - это закрепленный в уставе МО перечень органов МС с учетом их организационных и функциональных взаимосвязей, а также особенностей внутренней организации (организационная модель МС) (ст.34). С точки зрения теории АП это система ОМС. Структура с точки зрения теории АП - это перечисленные органов одного вида (конкретное перечисление министерств, служб, агентств). Система с точки зрения АП - это деление органом на министерства, службы и агентства. С точки зрения МП это все неважно.

Классификация ОМС.

По порядку формирования - выборные, формируемые представительным ОМС или наделяемые полномочиями иным образом (образуемые исполнительным органом, образуемые совместно с представительным и исполнительным органами).

По роли в структуре и системе ОМС - обязательные (наличие которых обязательно, кроме случаев, предусмотренных 131-ФЗ (представительный орган, администрация, глава МО)) и факультативные (которые могут быть созданы: контрольный орган, например).

Исключение из обязательных органов (ч.3 ст.35) - представительный орган не формируется в МО с населением менее 100 человек (там функции такого органа исполняет сход граждан).

Что касается факультативных органов, то контрольно-счетный орган вроде бы факультативный, а вроде бы и обязательный. Так что когда мы говорим о контрольных органах как о факультативных ОМС, мы имеем ввиду любые контрольные органы, кроме контрольно-счетных, которые являются де-факто обязательными.

По внутренней структуре и способу реализации полномочий - единоличные (глава МО) и коллегиальные (представительный ОМС).

По цели создания, основной публично-властной деятельности - представительные, исполнительные и контрольные (финансовый контроль, например).

По юридическому статусу - наделенные правами юрлица и не наделённые правами юрлица.

Контрольному органу, например, не нужно иметь права юрлица, ибо контролировать можно и без таких прав. А вот, например, КУМИ важно иметь статус юрлица.

По характеру полномочий - органы общей и органы специальной компетенции. Специальная компетенция, как правило, у органов, осуществляющих исполнительные функции.

Принципы организации и деятельности ОМС (принципы системы).

Эти принципы выводимы из Хартии.

Принцип организационной обособленности ОМС от госорганом (ст.12 КРФ) - означает невхождение ОМС в систему органов государственной власти.

Правда, в предусмотренных законом случаях, допускается временное осуществление отдельных полномочий ОМС органами государственной власти (ст.75 131-ФЗ), а также участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании ОМС, назначении на должность и освобождении от должности главы местной администрации (ч.5 и ч.11 ст.37 131-ФЗ).

Эти исключения основаны на ч.3 ст.55 КРФ.

Временное осуществление - это мера государственного принуждения.

Принцип неподчиненности органов и должностных лиц МС одних МО органам МС и должностным лицам других МО (ч.3 ст.17 131-ФЗ).

Правда, бывает, что поселение является административным центром района. Тогда законодатель говорит, что у такого поселения может не быть местной администрации, а функции такой администрации будет выполнять местная администрация района (это абз.3 ч.2 ст.34 131-ФЗ). Администрация района создается представительным ОМС района, а не поселение. Поселение ничего не решает в таком случае.

Бабелюк считает, что это исключение выхолащивает сам принцип.

Принцип самостоятельного определения населением структуры ОМС (ч.1 ст.131 КРФ).

Население может реализовать данное право как через формы прямо демократии (местный референдум, сход), так и через представительный ОМС.

Случаи и порядок проведения местного референдума, схода граждан по структуре ОМС, требования к решению о структуре принимаемому на местном референдуме (сходе), устанавливаются ч.5 и 6 ст.34 131-ФЗ.

В случае создания на межселенных территориях вновь образованного МО - это единственный проведения референдума о структуре ОМС.

Структура ОМС закрепляется в Уставе МО. Поэтому когда МО уже существует, вопрос о структуре решается представительным органом МО, ибо изменения в Устав вносятся таким органом. Правда, чтобы представительный ОМС не злоупотреблял, такого рода изменения вступают в силу после истечения полномочий представительного ОМС, принявшего такие изменения.

Принцип участия населения в формировании и деятельности ОМС.

Принцип предполагает обязательное наличие выборного органа и его формирования путем прямых выборов (ч.2 ст.3 Хартии). Правда, нужно помнить о коллизии, когда в представительный орган района могут войти выборные лица поселений (п.1 ч.4 ст.35 131-ФЗ), но мы решили, что противоречия между 131-ФЗ и Хартией не существует.

Раньше можно было установить, что контрольный орган может избираться. А теперь внесли изменения, и такой орган должен назначаться представительным ОМС.

Что касается главы МО, то он может выбираться, или им может становиться председатель представительного ОМС (п.1 ч.2 ст.36 131-ФЗ).

Принцип гласности и открытости в работе ОМС.

Ну, такой принцип есть, но никто не знает, как он реализуется. Но теперь есть закон 2009 года, обязывающий органы, в том числе МС, раскрывать информацию.

Кстати, мониторинг до 7 декабря должны сдать.

Принцип подотчетности и ответственности ОМС и их должностных лиц перед населением.

Принцип - не пустышка. 131-ФЗ предусматривает ответственность ОМС перед населением кое-где.

Принцип подконтрольности и ответственности ОМС перед государством.

Хартия допускает подконтрольность, но только на предмет законности, но не целесообразности.

Принцип взаимодействия и сотрудничества ОМС с государственной властью - сочетание государственных и местных интересов в деятельности органов и должностных лиц МС.

Этот принцип не противоречит принципу самостоятельности ОМС.

Принципы внутренней организации и структуры ОМС.

Принцип обязательного наличия в структуре ОМС представительного органа, главы МО и местной администрации.

Как разграничить полномочия главы МО и главы местной администрации? Этот вопрос будет обсужден позже.

Принцип приоритетного положения представительного органа в структуре ОМС (ч.2 ст.3 Хартии). К сожалению, этот принцип из 131-ФЗ не выводится. Все остальные органы производны от представительного ОМС, подотчетны и подконтрольны ему.

Принцип недопустимости совмещения функций председателя представительного органа и главы местной администрации (п.4 ч.2 ст.36 131-ФЗ).

Есть исключение - сельские поселения. Там глава администрации может быть хоть кем, кроме представительного органа, ибо им будет являться сход граждан.

Принцип выборности главы МО непосредственно населением или представительным органом МС (п.1 ч.2 ст.36 131-ФЗ).

Если глава МО выбирается представительным ОМС, то председателя ОМС избирают, и он наделяется полномочиями главы МО.

Если представительный орган формируется косвенным путем (в ситуации с районом и поселением), то тут нет выбора - глава МО не может избираться населением никогда.

Принцип допустимости совмещения функций главы администрации и главы МО (только тот глава, который избран непосредственно населением). А еще можно по контракту нанять сити-менеджера (глава администрации).

Организационные модели МС.

Модель - совокупность признаков, определяющих взаимодействие ОМС и их формирование в конкретном МО. В 131-ФЗ есть нормы, которые допускают вариативность. Выбор модели организации МС - это как раз пример таких норм.

Первая модель - классическая. При ней население выбирает на выборах главу МО и представительный орган МС. Выбранные депутаты из своих рядов выбирают председателя представительного ОМС, а глава МО автоматически становится главой местной администрации.

Ответственность представительного ОМС и главы МО - перед населением.

Эта модель хороша тем, что нет коллизии между полномочиями главы администрации и главы МО. Далее, модель хороша тем, что решения принимаются более выверенные.

Еще модель хороша, когда возникает конфликт между главой МО и представительным органом МС. Тогда они могут заблокировать решения друг друга. Это хорошо, ибо тогда будет спор, по итогам которого родится истина.

Но когда речь идет о необходимости принятия оперативных мер, модель буксует, ибо компромиссное решение требует времени. Но зато решение будет почти наверняка взвешенным.

Вторая модель.

Представительный ОМС и глава МО выбираются напрямую населением. Глава МО становится председателем представительного ОМС. В таком случае власть концентрируется в руках главы МО.

Глава местной администрации тут второстепенен. Она - подотчетна главе МО и представительному ОМС. Глава администрации тут - это сити-менеджер, подчиняющийся главе МО.

В первой модели глава администрации не был подчиненной фигурой, а был - равноправной.

Такая модель предполагает ответственность главы МО за почти что все решения, принимаемые в МО как им, так и представительным ОМС.

Персональная ответственность - важный инструмент в ситуациях, не требующих отлагательства.

Третья модель.

Население избирает только представительный ОМС. Из числа депутатов выбирается глава МО самим же представительным ОМС. Глава МО отвечает не перед населением, а перед представительным ОМС. Это, по сути, "парламентарная" модель.

Глава администрации остается наемником.

Такая модель хороша, когда выборы проходят на основе конкурентной борьбы, а в представительном органе представлены интересы всех противоборствующих сторон.

Чаще всего встречается либо вторая, либо третья модель. Классическая модель - идеал, к которому нужно стремиться, но к нему редко прибегают.

Эти три базовые модели в зависимости от типа МО имеют вариации.

Для районов безальтернативно существует некая "гибридная" модель второй модели. Глава района является одновременно председателем представительного органа. Население избирает главу района, главу поселений и депутатов поселений. Представительный орган района формируется из глав поселений и депутатов поселений. Председатель представительного органа района - это глава района.

Глава администрации существует обособленно (сити-менеджер).

Почему глава района не выбирается из представительного ОМС района? Потому что в представительном ОМС района представители разных поселений. Поэтому если бы он выбирался из числа депутатов, то он был бы неизбежно предвзятым. А так, путем выборов, глава района вынужден учитывать интересы всего района, а не только поселений.

Для сельского поселения и для внутригородских территорий ГФЗ есть дополнительная модель, помимо трех перечисленных, возможна ситуация, когда функции главы администрации и председателя представительного органа будут совмещаться. А еще глава МО может быть главой администрации и одновременно председателем представительного органа (ч.3 ст.36 131-ФЗ).

Это существует потому, что в таких МО экономическая целесообразность стоит выше права на местное самоуправление. Эта модель не соответствует Хартии.

Последняя модель существует в тех МО, где живет меньше 100 человек. Там представительный ОМС не формируется. Его функции выполняются сходом граждан. Выбирается только глава МО, который одновременно становится главой местной администрации.

Домашнее задание. Найти Устав МО и определить, какая из моделей реализована в этом уставе.

Правовой статус представительного ОМС.

Оному ОМС посвящена ст.35 131-ФЗ.

В идеале представительный ОМС выражает волю всего населения. Это обеспечивается прозрачностью и открытостью выборных процедур.

Поскольку предполагается, что представительный ОМС выражает волю всего населения, его решениям придается более высокая юридическая сила.

К компетенции представительного ОМС относятся наиболее значимые вопросы, связанные с ВМЗ. Это единственный орган, у которого прописана собственная компетенция.

Остальные ОМС производны от представительного ОМС, и их полномочия производны от полномочий последнего.

В Уставе пишутся полномочия представительного ОМС, а только потом пишут компетенцию остальных органов. Если есть конкуренция полномочий, то выигрывает представительный ОМС.

Характерные черты представительного ОМС:

1. коллегиальность (ч.3 ст.43, ч.5 ст.44, ч.13 ст.35 131-ФЗ)

2. выборный

3. представительный (ч.6,7,8 ст.35 131-ФЗ)

4. непрерывный характер деятельности и периодическая сменяемость состава представительного органа

5. наличие особого юридического статуса: наделение представительного органа правами юрлица (ч.9 ст.35 131-ФЗ)

Почему представительный орган наделяется правами юрлица? Потому что как представительный орган наделит другие органы правами юрлица, если он сам не имеет прав юрлица. Это для логичности. Мнение о том, чтобы самостоятельно закупать скрепки, ошибочно.

Но есть подводный камень. Представительный орган считает, что права юрлица дают оному распорядительно-исполнительные функции. Это не так. Представительный орган не может учредить транспортную компанию.

Базовая функция представительного органа - формирование и утверждение бюджета.

Далее, есть представительная, нормотворческая функции. А еще есть функция формирования или участия в формировании иных ОМС, а также функция контроля за другими ОМС.

Поскольку у нас типов МО много, законодатель установил разные требования к численности разнятся. Численность представительного органа зависит от численности населения МО.

Если население МО менее 1000, то не менее 7 депутатов. Если население МО от 1000 до 10 000 человек, то не менее 10 депутатов. Если от 10 000 до 30 000, то не менее 15 депутатов. Если от 30 000 до 100 000, то не менее 20 депутатов. Если от 100 000 до 500 000, то не менее 25 депутатов. Если свыше 500 000, то не менее 35 депутатов. Это для городских округов и поселений.

Для районов - не менее 15 человек. От одного поселения - не более 2/5 депутатов в районе.

Почему так много депутатов (в СПб 50 депутатов на весь субъект РФ)? Потому что есть депутаты, которые работают за бесплатно. Закон устанавливает допустимый процент платных депутатов. Депутаты, работающие за зарплату на профессиональной основе, должны занимать не более 10% от всего представительного ОМС.

Для платных депутатов есть ограничения по предпринимательской деятельности. Для бесплатных депутатов таких ограничений нет. В этом отличие государственный депутатов от муниципальных. Государственные депутаты всегда работают за зарплату и имеют ограничения. Муниципальные депутаты могут и за спасибо работать.

В России такая благая идея как всегда привела к ужасу. Бесплатные депутаты лоббируют интересы своего бизнеса.

Когда у нас речь идет о внутригородских территориях ГФЗ, то нужно не менее 10 депутатов.

Какие вопросы у нас относятся к исключительной компетенции представительного органа?

Помимо бюджета и местных налогов, оный разрабатывает планы и программы развития МО. Оные планы говорят о том, как будет использоваться земля в МО. Представительный орган определяет порядок распоряжения муниципальным имущество (только порядок, сам распоряжаться не может), установление тарифов, взымаемых муниципальными предприятиями, принятие решения об удалении главы МО в отставку. Есть другие полномочия (в презентации).

Эти полномочия исключительные. А могут быть и дополнительные, но они должны соответствовать назначению представительного органа.

Каковы основания прекращения полномочий представительного органа? Самороспуск, решение суда, преобразование МО, утрата статуса МО, увеличение численности населения более чем на 25% при изменении границ или объединения поселения с городским округом.

Субъект РФ вправе устанавливать наименования органов МС. Где-то муниципальный совет, где-то еще как-то. Главное, чтобы наименования были единообразны во всем субъекте РФ.

В 1998 году КС рассматривал заявление Дубнинского городского суда Московской области (ОКС 04.06.1998 №70-О). В городе Дубна существовала мэрия и мэр. А законом Московской области о местном самоуправлении в Московской области было установлено, что глава МО называется главой города, а не мэром. Городской суд рассматривал спор, усомнился в конституционности и обратился в КС. Определение отказное. При этом КС сказал, что в принципе в законе субъекта РФ могут быть предусмотрены особенности наименования отдельных муниципальных образований, если такой закон принят представительным органом субъекта РФ.

Статус депутата, члена выборного органа МС, выборного должностного лица местного самоуправления.

Перечень лиц неслучайно таков, ибо выборных лиц может быть много.

Ст.40 131-ФЗ посвящена этому.

Закон СПб от 3.10.2008 №537-94 о гарантиях осуществления полномочий депутатов.

Срок полномочий для всех (!) выборных должностных лиц - не менее 2 и не более 5 лет.

Если речь идет о представительном органе власти, то он правомочен принимать решения, когда он сформирован не менее, чем на 2/3.

Было дело в КС, где рассматривался вопрос о правомочности представительного органа, когда выборы прошли в соответствии с законом, но часть депутатов отказались от своих мандатов, и кворума нет. ОКС 02.07.2009 №1006-О. Вопрос - прекращаются ли полномочия у предыдущего состава органа, или состав должен в усеченном виде все равно работать? Формально, он полномочия осуществлять не может, но и законного основания для прекращения полномочий такого органа в законе нет.

Наименее рискованно избрать заново такой орган. А как? Нужно, чтобы с инициативой в проведении выборов выступили определенные лица. Пп.2 п.16 ст.35 131-ФЗ говорит, что полномочия представительного органа прекращаются, если есть решение областного суда о неправомочности состава органа, в том числе в связи со сложением статуса депутатов. Этим же решением принимается решение о проведении выборов.

Нужно понимать, что само по себе сложение мандатов не влечет неправомочность представительного органа. Нужно решение суда.

Так что ситуация не безвыходная.

После решения суда представительный орган будет считаться досрочно прекратившим свои полномочия, хотя он и к работе вовсе не приступил.

Ст.40 - в отношении выборных лиц предусмотрены ограничения, предусмотренные в п.7 этой статьи. Этих ограничений меньше, чем для госслужащих и для муниципальных служащих.

Несоблюдение ограничений депутатом является основанием для прекращения его полномочий.

Закон СПб, написанный выше, посмотреть самому.

Статус главы МО.

Он - высшее должностное лицо МО. Губернатор возглавляет свою администрацию (исполнительную ветвь власти), а глава МО вовсе не обязательно будет возглавлять администрацию (это будет зависеть от модели).

Глава МО, с одной стороны, может возглавлять представительный орган в третьей модели, а с другой стороны, является самостоятельным единоличным органом МС.

Полномочия Главы МО определяются Уставом МО.

Если в отношении представительного органа есть перечень исключительных полномочий, то в отношении главы МО такого перечня нет. Поэтому в каждом МО набор полномочий главы МО будет отличаться в зависимости от выбранной модели.

Глава МО обеспечивает выполнение органами МС их полномочий. Вопрос - а в чем тогда отличие от главы администрации? А глава администрации распоряжается деньгами. Мы по сути вынуждены выбрать модель, когда глава МО и глава администрации будут одним лицом. А если такой модели нет, то глава МО заинтересован быть председателем представительного ОМС, чтобы иметь рычаги воздействия на администрацию, которая рулит деньгами.

Глава МО подотчетен представительному органу и населению.

Закон предусматривает отзыв избирателями главы МО, если он избран населением. Такого больше нигде нет.

Еще есть одно основание - установленное судебным решением стойкая неспособность выполнять функции главы МО.

Если увеличивается численность населения, то Глава МО досрочно прекращает свои полномочия.

Применительно к городским округам и муниципальным районам есть еще одно основание для досрочного прекращения полномочий - утрата доверия Президентом. Эта новелла появилась только в 2013 году.

Глава МО вправе без доверенности представлять МО везде и повсюду.

Местная администрация.

Это единоначальный орган.

Основная функция - исполнительно-распорядительная деятельность. Государственные полномочия передаются не муниципальному образованию, а местной администрации.

Если глава администрации работает по контракту, то его статус таков. Если глава администрации - это глава МО, то с ним контракт не заключается, и его полномочия прекращаются в ситуации, когда прекращаются его полномочия главы МО. Если глава администрации - это сити-менеджер, то основания для досрочного прекращения его полномочий указаны в контракте. Кандидат на должность сити-менеджера должен пройти конкурс.

Если речь идет о конкурсе на место главы администрации района, то в состав конкурсной комиссии обязательно включается представитель государства.

Закон предписывает определенные требования к контрактам с главами местной администрации. Контракт заключается на срок полномочий представительного органа МС, но не менее, чем на 2 года. Почему 2 года? Потому что длительность бюджетного процесса - 2 года (проект бюджета на следующий год и исполнение этого бюджета в следующем году занимает 2 финансовых года).

Контракт с главой администрации заключается главой МО, независимо от того, возглавляет ли он представительный орган или нет,

Содержание контракта и типовой контракт утверждается представительным органом.

Все, что касается проведения конкурса, то все условия заранее должны быть объявлены. Потом конкурсная комиссия объявляет результаты, и заключается служебный контракт.

Нужно сказать, что закон позволяет установить дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации (профессиональный, образовательный). А может быть религиозный ценз? Нет. А требование проживать на определенной территории? Вроде закон не запрещает это на муниципальном уровне. Хотя при желании территориальный ценз можно оспорить.

Глава местной администрации является муниципальным служащим. Глава МО не подпадает под законодательство о муниципальной службе, ибо он - выборное должностное лицо.

Функции местной администрации необязательно должны исчерпывающим образом прописываться в уставе в отличие от главы МО и представительного органа.

Иные органы МС.

Контрольно-счетный орган МО - он теперь обязательный. У нас принят единый закон, регулирующий деятельность контрольно-счетных органов и субъектов РФ, и муниципальных образований.

Этот орган формируется представительным органом МО.

В законе СПб 13.07.2011 №455-85 - ст.19.1 - можно передать полномочия Контрольно-счетной палате СПб путем заключения соглашения между представительным органом МС и контрольно-счетной палатой СПб (это соглашения не между субъектом РФ и МО, а между органами).

А в федеральном законе написано, что между МО могут заключаться соглашения о передаче контрольно-счетных полномочий.

Все контрольно-счетные палаты должны действовать в соответствии с едиными требованиями к проведению финансовых проверок, утвержденными Счетной палатой РФ.

Избирательные комиссии МО - это ноу-хау, закрепленное в законе. Оные - это муниципальный орган, но не входит в структуру ОМС. Она не названа обязательным органом МС, но является обязательным.

Почему избирком не включен в структуру органов МС? Потому что избирком не может подчиняться представительному органу, который стоит во главе структуры ОМС.

Муниципальная служба.

ФЗ от 02.03.2007 "О муниципальной службе в РФ".

Надо освежить закон о государственной гражданской службе.

В чем отличие муниципальной службы от государственной гражданской? Если для государственной службы законодатель допускает применение трудового законодательства в части, не урегулированной законом о госслужбе, то применительно к муниципальной службе оная прямо признается трудовой, ибо муниципальный служащий заключает трудовой договор.

Работодателем может быть либо глава МО, либо председатель избиркома, либо иной руководитель ОМС.

Государственная служба предполагает, что замещение должностей происходит на конкурсной основе, а в муниципальной службе по общему правила такого правила нет.

Но между этими службами общее в том, что ограничения и запреты для служащих похожи.

Что касается оплаты труда, гарантий, пенсионного обеспечения, то появилось понятие "соотносительность" между государственной и гражданской службой. Эта соотносительность такова, что денежное содержание муниципального служащего должно быть меньше содержания государственного служащего.

В СПб пошли дальше и установили предельные размеры зарплаты муниципальных служащих. Оные зарплаты устанавливаются в размере кратном расчетной единицы. Расчетная единица устанавливается законом СПб. Это не МРОТ. Расчетная единица - это оклад, а еще может быть премия. Она отдельно.

В СПб еще МО разделены на 3 категории. И каждая категория имеет свою расчетную едииницу.

В 2012 году приняли закон о проверке достоверности сведений претендентов на должности муниципальной службы. ФЗ о муниципальной службе говорит, что субъект РФ может регулировать муниципальную службу только в случаях, прямо указанных в настоящем ФЗ. ФЗ молчит насчет такой проверки. И поэтому вопрос - не вышел ли СПб тут за рамки своих полномочий?

Еще есть ПКС 27.06.2013 №15-П по жалобе гражданина Дубкова. Дубков участвовал в выборах в МО. Выборы были признаны незаконными. Он просил приостановить назначение следующих выборов, пока не будет решен вопрос о проверке действий избиркома. К сожалению, довыборы все равно были проведены. Новый состав отменил решение о незаконности предыдущих выборов. И получилось, что на одну должность были выбраны два человека. ПКС решал эту проблему.