Мо как субъекты права на осуществление местного самоуправления

Признаки МО.

МО определяется территорией, населением, собственным именем, муниципальными органами, собственной компетенцией, уставом МО и другими МПА, муниципальной собственностью и местным бюджетом.

Особенности МО как публично-правовых субъектов. Чем отличается МО от государства или субъекта федерации?

МО максимально приближено к населению. У МО своя собственная компетенция (вопросы местного значения). Представительный орган МО - высший орган МС (нет разделения властей). Государство имеет суверенитет, что влечет возникновение специфичных вопросов ведения (оборона).

МО - это способ выражения коллективного права на местное самоуправления, а субъект федерации - искусственно созданный элемент государства. Субъект федерации может иметь территорию, сформированную по национальному признаку, а МО по такому признаку территорию иметь не может. МО и субъект федерации отличаются по способу формирования органов власти.

Чем отличается МО от государственных корпораций и иных юридических лиц публичного права?

МПА обязательны на конкретной территории для соответствующего населения. Юрлица могут издавать только локальные НПА, обязательные для работников. МО имеет властные полномочия, а МПА - признак властных полномочий. У юрлиц теоретически властных полномочий нет, хотя Росатом вправе издавать НПА, и ЦБ РФ как юрлицо публичного права издает НПА. Госкорпорации и госкомпании создаются на основании ФЗ. Они имеют обособленное имущество, но у МО имущество - публичное, а у госкомпаний - он конечно не частное, но оно их собственное. Госкорпорации создаются для решения государственных вопросов, а МО - для решения непосредственных вопросов населения. Госкорпорация не может создаваться для решения местных вопросов; только для федеральных или региональных вопросов.

Госкорпорации имеют собственные фонды денежных средств, не являющихся публичными, а у МО есть. МО действует в соответствии с БК, а корпорации не связано нормами БК. МО действует на основе закона о госзакупках, а корпорации действуют на основе своих специальных норм.

МО как публичный субъект вправе устанавливать налоги, а госкорпорации - нет. При формировании органов МС органы формируются на основании принципа непосредственной прямой демократии. Процесс формирования органов госкорпораций регулируется нормами корпоративного права и специальных законов о соответствующих корпорациях.

У МО есть население и территория, а у госкорпорации этого нет.

Наконец, чем МО отличается от обычных некоммерческих юридических лиц по ГК? Даже судьи КС ставят знаки равенства между этими категориями лиц. Почти то же самое, что и госкорпорации. Но есть и еще кое-что. НКО могут быть на основе членства, а у МО такого нет. Учредительные функции МО - у населения. НКО могут создаваться всеми подряд.

Гражданско-правовой статус МО - ст.125 ГК РФ - МО - особый субъект ГП наряду с субъектом РФ и РФ, но не является юридическим лицом. Статусом юрлица наделяются органы. В чем отличие "является юрлицом" и "наделяется статусом юрлица"? "Является юрлицом" - это значит пользоваться всеми полномочиями юрлица, данными гражданским законодательством. "Наделяется правами юрлица" - это только те полномочия юрлиц, которые связаны с решением публичных задач. Вексель МО выписать не может, ибо такое полномочие юрлица не связано с решением публичных задач.

Правами юрлица в организационно-правовой форме муниципальных учреждений наделяются по 131-ФЗ и уставом МО органы местного самоуправления (ч.2 и 3 ст.41 131-ФЗ).

Почему МО необязательно должно регистрироваться в ЕГРЮЛ? Потому что налоговый орган принимает властное решение - регистрировать (читай - создавать) или не регистрировать то или иное юрлицо. А не налоговый орган решает, быть ли МО или не быть. МО - публичное образование, существование которого не зависит от воли налогового органа.

Нужно сказать, что 131-ФЗ иногда говорит, что за органами МС закрепляются полномочия, которые должны решаться от имени МО, а не от имени органа.

Например, субъектами ответственности перед государством, юрлицами и т.п. по ст.72-76 131-ФЗ признаются органы МС. Но перед гражданами у нас ответственны публичные субъекты, а не органы таких субъектов. Эти органы - они только представители публичных субъектов. Такая же модель должна быть закреплена и в отношении органов МС и МО. А 131-ФЗ сегодня говорит об органах МС.

Дальше, учреждают МУП и муниципальные учреждения орган МС, а не само МО. А что, если компетентный орган ликвидирован? Это закреплено в п.3 ч.1 ст.17, ч.4 ст. 51 131-ФЗ.

Еще мы можем посмотреть. Не за МО закреплены вопросы, связанные с вопросами владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом, а органы МС (ч.2 ст.51 131-ФЗ). По идее эти права должны были быть у МО, а только потом делегированы органам МС. А у нас вон как.

Далее, п.8 ч.1 ст.17 131-ФЗ - органы МС, а не МО осуществляют международные и внешнеэкономические связи.

Но с другой стороны, 131-ФЗ кое-где и правильно говорит о том, что органы МС, а не МО делают что-то. Например, ст.16.1 и ст.20 131-ФЗ говорят, что объектами контроля являются органы МС, а не МО. Контролировать МО нельзя.

Именно органы МС, а не МО решают вопросы, не включенные в вопросы местного значения, но находящиеся в компетенции местного уровня власти (делегированные полномочия). Государство, делегируя полномочия, само указывает, какой орган МС должен такие полномочия реализовывать. Тут есть вопросы о соответствии Хартии (принципу самостоятельности) данных положений. Но все-таки, конкретные полномочия государственные делегируются органам конкретным.

Типы МО.

В законе предусмотрено 4 типа МО.

МО есть, которое двух уровней. А есть одноуровневые МО.

МО первого уровня - это либо городское поселение, либо сельское поселение. Сельское поселение - это МО, в которое входят несколько сельских населенных пунктов. Городское поселение - это МО, которое формируется на базе города и может также иметь еще и сельские поселения. Второй уровень - это муниципальный район. Оный включает в себя городские и сельские поселения, а также межселенные территории.

А есть еще два типа МО, которые не вписываются в двухуровневую модель. Прежде всего, это городской округ и внутригородская территория города федерального значения.

Почему городской округ выделен в отдельный тип МО? Городской округ включает в себя город как населенный пункт, несколько или один населенный пункт (ПГТ или сельский пункт). Территориально городской округ может находиться внутри муниципального района, но де-юре его территория исключается из территории муниципального района.

Все МО между собой можно сравнивать по следующим признакам:

1. по перечню вопросов местного значения (перечень вопросов местного значения для внутригородских территорий МСК и СПб сильно (!) рознятся, что, по сути, как бы эти внутригородские территории двух городов - отдельные типы МО, но это чисто так, фигурально)

2. по численности

3. по уровню и по составу (двухуровневые и одноуровневые МО)

4. по взаимодействию с органами государственной власти при передаче государственных полномочий (работать с несколькими десятками тысяч МО трудно, поэтому полномочия государственные передаются на уровень муниципальных районов, коих гораздо меньше; и еще городские округа получают полномочия от государства)

5. по межбюджетным отношениям (специфика предопределена предыдущим пунктом: субвенция передается в бюджет района или округа)

6. по формированию представительных органов власти (представительный орган района может формироваться из депутатов поселений)

Критерии наделения территории статуса района или поселения или округа определяются государством.

Как формируется сельское поселение? По численности. Если численность больше 1000 человек для обычного субъекта федерации, то можно свое МО делать.

Если у нас в одном населенном пункте 700 человек и в другом пункте - 700 человек. Образовать МО можно, только объединив их. Но объединиться они могут, только если территориальная удаленность административного центра находится пешеходная доступность одного рабочего дня (дойти и вернуться). То есть в среднем 20 км между пунктами.

Бывает, что плотность населения высокая. Тогда для создания МО нужно больше 3000 населения. Кто определяет, плотность высокая или низкая? Правительство РФ. Есть Распоряжение Правительства от 25.05.2004 №707-р - там перечень субъектов РФ, где пишется, какая территория с высокой плотностью, а какая - с низкой.

Только если территория с низкой плотностью населения, то населенный пункт менее 1000 человек может быть наделен статусом сельского поселения (в соответствии с законами субъекта РФ).

Для городского поселения важно, что туда может входить город и сельские населенные пункты. Город Енисейск (Красноярский край) - городское поселение, который имеет сельские населенные пункты, входящие в него.

Как определить, городское ли должно быть поселение или сельское? А никак. Интуитивно определяют.

Определение границ городского поселения? Возможны споры, связанные с территориями МО. Как решить их? Во-первых, исторические границы города или поселка. Во-вторых, границы ЗУ, выделенных для городской застройки, и территорий, предназначенных для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры города (поселка). В-третьих, правовые акты, определяющие границы территорий и ЗУ и устанавливающие принадлежность оспариваемых территорий и ЗУ к территории города (поселка).

Территориальные споры решаются судом, а потом на основании решения суда вносятся изменения в закон субъекта РФ.

Городской округ.

Это тоже город, в котором достаточно (тут не количественные характеристики и характеристики транспортной доступности) ресурсов для решения вопросов МО второго уровня - муниципального района (район решает вопросы образования, здравоохранения и т.д.), но при этом аналогичные ресурсы есть в других МО вокруг этого города, то этот городской населенный пункт может претендовать на статус городского округа. В городском округе может быть несколько сельских населенных пунктов.

Муниципальный район.

По какому принципу поселения объединяются в районы? Муниципальный район включает в себя территорию, на которой расположены несколько городских и сельских поселений. При этом уже каких-то жестких требований к численности районов законодатель не устанавливает. Каждый субъект РФ определяет границы районов. Районы в субъектам федерации совпадают во многом с районами, бывшими еще в СССР.

Решения района обязательны только для межселенных территорий. Для поселений решения района необязательны, ибо соподчиненности нет.

Но есть еще требования по территориальной доступности. В район объединяются те населенные пункты, когда от самого отдаленного пункта до административного района можно добраться туда и обратно за рабочий день на транспорте. Округ может быть административным центром района, но не входить в него.

Особенности статуса внутригородских территорий СПб.

В СПб это Закон СПб "Об организации МС в СПб" от 23.09.2009 №420-79.

В СПб 111 внутригородских МО: 81 муниципальный округ, 9 городов, 21 поселок.

В МСК у них АО как часть субъекта РФ. В рамках АО у них муниципальные округа, городские округа и поселения.