1.2.Научная дисциплина муниципального права.

Научная дисциплина муниципального права имеет свою систему, под которой понимается логическая последовательность изучения вопросов, составляющая ее содержание.

Научная дисциплина муниципального права занимается:

А) проблемами развития местного самоуправления.

Например, одной из важных проблем организации и деятельности местного самоуправления является вопрос о соотношении власти местного самоуправления и государственной власти. Местное самоуправление и государственная власть в России тесно взаимосвязаны – у них единый источник: власть народа. Однако, несмотря на тесную взаимосвязь местного самоуправления и государственной власти, - это разные формы осуществления народовластия. (Местное самоуправление – не только форма гражданской самостоятельности и активности, но и форма осуществления публичной власти, публично-властной деятельности наряду с ее государственной формой реализации).

В) научная дисциплина занимается анализом полномочий органов местного самоуправления и практики их реализации.(Т.е. научная дисциплина муниципального права выявляет и изучает общие закономерности муниципально-правового регулирования общественных отношений, обобщает практику применения норм муниципального права, практику деятельности муниципальных органов и на этой основе разрабатывает научно обоснованные рекомендации в целях повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления. Задачей данной дисциплины является изучение условий и средств, обеспечивающих самостоятельность муниципальных образований, ответственности перед населением, государством, юридическими и физическими лицами).

С) данная дисциплина занимается обобщением и анализом практики правового регулирования организации и деятельности местной власти на предыдущих этапах развития российской государственности.

D)изучает и анализирует лучший зарубежный опыт.

Данная научная дисциплина использует следующие научные методы: исторический, сравнительно-правовой, статистический, конкретно-социологический и др.

1.3 Историко-теоретические основы местного самоуправления

Гражданское общество

По мере эволюции человеческого общества образовывались различные формы самоорганизации индивидов. Выяснилось, что общественная самоорганизация может быть реализована не только в принудительных, но и добровольных формах. В то время как насильственным упорядочением человеческих коллективов занималось государство, объединение людей по доброй воле и самостоятельно порождало особую форму социальных отношений – гражданское общество.

Гражданское общество– система самостоятельных и независимых от государства связей и институтов, в рамках которой реализуются частные интересы как индивидов, так и целых коллективов.

Для того чтобы гражданское общество сформировалось, требуются особые условия. Они следующие: а) у людей должны сложиться общие интересы; б) эти интересы следует осознать и подкрепить готовностью их отстаивать; в) юридическая и экономическая независимость друг от друга должна позволять людям принимать решения свободно и самостоятельно; г) требуется равенство прав граждан; д) нужна коллективная воля к самостоятельному и ответственному решению проблем, возникающих перед сообществом. Там, где складываются основы гражданского общества, можно говорить об общественном самоуправлении.

Начиная с эпохи буржуазных революций, происходивших в Европе в XVI–XIXвв., понятие «гражданин» нередко противопоставлялось понятию «подданный». Гражданином считался житель республики, обладающий политическими правами и потому способный участвовать в управлении страной, а подданным – человек, находившийся под патронатом монарха, несший лишь обязанности перед государством, но не имевший почти никаких прав. Гражданин активен и небезразличен к тому, что происходит вокруг. История многих стран мира свидетельствует о том, что самоуправление и гражданственность (основное качество, отличающее гражданина) всегда идут рука об руку.

Самоуправленческие начала бурно развивались там, где интересы населения не ограничивались рамками отдельной семьи или дома. А охватывали все стороны общественной жизни, где политика не была делом закулисных махинаций, а открытым и честным состязанием противоположных подходов и мнений. И, напротив, в странах, прославившихся деспотическими традициями и отсутствием гражданской культуры, самоуправление неизменно оказывалось хилым и слабым. Инициатива граждан сковывалась здесь всемогущим государством; более того, зачастую она даже наказывалась, ибо государство, имевшее рецепты и решения на все случаи жизни, ревниво относилось к покушениям на свою монополию.

В основе взаимоотношений между гражданским обществом и государством лежит право, которое призвано преодолевать представление о том, что государственное всегда выше личного, что гражданин постоянно ответственен перед государством, а государство отвечает перед гражданином далеко не всегда, что государство – единственный источник благополучия и нормальной жизни. В тех местах, где сложилось сильное гражданское общество и эффективно работает местное самоуправление, всегда процветает правовая культура.

Можно сделать некоторые выводы из вышесказанного:

1. самоуправление способно стать школой гражданственности, а гражданские добродетели укрепляются в ходе открытого и свободного решения жителями своих повседневных проблем;

2. наличие и функционирование этой взаимосвязи определяется тем, как государство ведет себя по отношению к гражданам: одни политические режимы благоприятствуют развитию гражданского общества, а другие подавляют гражданскую инициативу и основанное на ней самоуправление.

Гражданское общество вступает в определенные взаимоотношения с государственной властью – это может быть сотрудничество, конфликт, конкуренция. Наибольшим благоприятствованием гражданское общество пользуется в условиях демократии: в этом случае гражданскому обществу удается взять верх над государством, заставляя его служить себе. При тоталитарном режиме государство полностью подчиняет себе общество и ликвидирует его гражданский характер.

Но даже при тоталитаризме, в условиях проникновения государства во все слои общества, на низовом уровне сохраняются примитивные формы гражданской инициативы. К примеру, несмотря на безраздельное господство коммунистической идеологии и стремление государства регулировать все стороны жизни, в СССР 30 – 80-х годов существовали многочисленные кружки и клубы по интересам, проходили неформальные встречи, на которых обсуждались наиболее важные проблемы общественной жизни, распространялась нелегальная литература. Подобные формы самоорганизации граждан еще не гражданское общество, но представляет собой зачатки такого общества. При известных условиях семена начинают прорастать, постепенно образуя принципиально новую систему человеческого взаимодействия – гражданское общество, благодаря которому принципиально возможен переход от тоталитаризма к демократии.

При авторитарном правлении государство и гражданское общество сосуществуют бок о бок, постоянно конфликтуя друг с другом. Следует отметить, что при переходе от тоталитаризма к демократии гражданское общество не может возникнуть сразу: требуется время, чтобы его ростки окрепли и дали плоды. Французский исследователь Алексис де Токвиль, изучавший в первой половине XIXвека проблему становления демократических режимов, пришел к выводу, что для утверждения демократических ценностей необходим период авторитарного правления, целью которого является как раз создание условий для перехода к демократии.

Граждане многих стран чаще интересуются местными, а не общегосударственными проблемами: на местном уровне можно напрямую выражать свою позицию по любому вопросу, а связь между избирателями и избираемыми здесь гораздо прочнее. Практически в любом уголке земного шара есть свои традиции местного самоуправления. Но связь между избирателями и избираемыми работает далеко не везде. Многое зависит от культурного и политического наследия той или иной страны. Но участие в самоуправлении - это не только привычка, это еще и обладание неким набором практических навыков, которые наиболее полноценно воспитываются именно в гражданском обществе.

Итак, гражданскому обществу присущи три фундаментальных качества:

а) готовность части граждан к самоорганизации ради оказания воздействия на социальную жизнь;

б) существование посреднических групп, которые берут на себя роль проводника такого воздействия;

в) наличие правовой основы, позволяющей людям свободно объединяться и отстаивать собственные взгляды.

Для воплощения качества (а) гражданам необходимы знания, ценности и навыки.

Знания. Необходимы знания для понимания того, как работают механизмы власти и управления. Как правило более образованные граждане отличаются большей политической активностью, так как они лучше знают, как контролируется расходование общественных денег, какими правами обладают граждане, куда нужно подать жалобу или предложение. Они также располагают большими ресурсами влияния: информацией, специальными навыками, деньгами. Поэтому одна из задач местного самоуправления состоит в том, чтобы как можно шире распространять знания о принципах функционирования политической системы, делая ее максимально открытой, доступной и понятной.

Ценности. Роль, которую в самоуправлении играют моральные ценности, менее заметна, нежели роль знаний. Тем не менее исследователи, и прежде всего зарубежные, уже не раз пытались выявить ценностные установки, содействующие становлению и развитию демократии. Чаще других в этом списке упоминаются следующие ценности: терпимость, чувство гражданской ответственности, готовность к компромиссу и доверие.

Терпимое отношение к убеждениям и правам других людей помогает поддерживать гражданский мир и разрешать конфликты, не прибегая к насилию. Напротив, если большинство населения не отличается терпимостью, то перед властями страны открываются широкие возможности по ограничению гражданских прав.

Чувство гражданской ответственности предполагает участие в общественной жизни, которое требует времени и энергии. В связи с этим у гражданина всегда есть соблазн возложить решение общих проблем на других, а самому заняться собственными делами. Вокруг нас множество людей, которые предпочли бы пользоваться плодами чужих трудов, не внося ни малейшего вклада в общую копилку. Подобные ситуации порождаются дефицитом гражданской ответственности.

В более высокой степени чувство гражданской ответственности присуще гражданам, которые пишут письма в газеты или направляют петиции в органы власти. Наконец, самыми ответственными можно считать тех, кто участвует в работе общественных объединений или политических организаций – к примеру, активистов экологического или правозащитного движения.

По данным шведских негосударственных организаций, в настоящее время в них состоят 30 миллионов членов. Крупнейшими из них являются профсоюзы, спортивные общества, потребительские кооперативы и объединения квартиросъемщиков. Вне ассоциаций пребывает явное меньшинство шведов – около 10 процентов взрослого населения. Примерно 8 процентов состоят одновременно в семи или даже большем количестве объединений. В среднем каждый взрослый швед числится в трех ассоциациях.

В РФ уровень вовлеченности людей в общественную жизнь довольно невысок, что отчасти объясняется историческими причинами: ни в царской, но в коммунистической России власти не поощряли самоорганизации граждан.

Важнейшими ценностями являются готовность к компромиссу и доверие. В демократическом обществе ни одна позиция не пользуется монополией на истину (нет понятия «правильный ответ»: если большинство высказалось против вашей точки зрения, вы обязаны принять это, несмотря на уверенность в собственной правоте). О доверии можно сказать следующее: если люди не верят в свои общественные и политические институты, то они не смогут быть лояльными своему государству и будут подвергать сомнению любое решение властей.

Навыки. Для того чтобы быть способным к самоуправлению, нужно обладать некоторыми практическими навыками и умениями. Они включают в себя:

а) организационные навыки (умение создавать эффективно функционирующие организации с пропорционально распределенными обязанностями);

б) навыки общения и коммуникации (способность доводить свою точку зрения до тех, кто принимает решения, а также объединять граждан на защиту собственной позиции);

в) навыки мирного разрешения конфликтов (умение добиваться компромиссов с другими группами, а также внутри собственного коллектива).

Многие специалисты полагают, что существование разнообразных объединений граждан, не зависимых от государства, имеет решающее значение для жизнеспособности демократической системы. Подобные ассоциации как бы выполняют роль посредника между государством и отдельными гражданами; они являются действенным инструментом самоуправления. Их совокупность и составляет гражданское общество. В этом кругу можно найти самые разнообразные типы объединений:

семьи и приятельские компании;

неполитические объединения типа спортивных и молодежных клубов или церковных групп;

благотворительные организации, помогающие различным категориям нуждающихся;

группы, представляющие интересы отдельных категорий населения – женщин, студентов, любителей природы, пенсионеров, ветеранов, предпринимателей;

политические партии, движения или клубы.

Хотя далеко не все из перечисленных объединений имеют непосредственное отношение к политической деятельности, с их помощью граждане оценивают обещания и призывы политиков. Можно даже утверждать, что опираясь на подобные организации, граждане пытаются «обезопасить» себя от попыток популистских движений или вождей увлечь их сугубо эмоциональными лозунгами. Далее, с помощью институтов гражданского общества граждане способны объединяться для совместных действий. Наконец, поскольку активный гражданин состоит, как правило, в нескольких организациях, благодаря им он познает сложность социальной жизни и осваивает культуру компромисса.

Гражданское общество немыслимо без устоявшейся системы права, которая защищает гражданские свободы – свободу совести, свободу слова, свободу собраний, свободу печати. Когда все эти права гарантированы, граждане могут совместно выражать собственное мнение по любым вопросам, не опасаясь репрессий или преследований со стороны государства. Впрочем наличие соответствующих статей в Конституции еще не означает, что упомянутые права соблюдаются. Именно так обстояли дела в Советском Союзе, зачастую и в России.

Одна из прочнейших гражданских свобод – наличие независимой судебной системы. Принято также думать, что важнейшим элементом гражданского общества является правовая защита частной собственности. В основе таких рассуждений лежит убеждение в том, что граждане, лишенные собственности, не имеют ресурсов для отстаивания своих интересов. Более того, если государство является единственным собственником, то от него будет зависеть благосостояние всех без исключения граждан. Тем самым в распоряжении чиновников окажется необъятная власть над населением, что чрезвычайно опасно, ибо государство в любой момент может ограничить права и свободы, и никто не осмелится ему возражать. К примеру, если все газеты находятся в финансовой зависимости от государства, то введение той или иной разновидности цензуры является только вопросом времени. Речь не о том, что государство должно вовсе уйти из экономики – просто его экономическая деятельность должна дополняться эффективной правовой защитой собственности.

Существует ли гражданское общество в современной России? Этим вопросом часто задаются как отечественные, так и зарубежные ученые. Большинство считает, что в нашей стране оно только начинает формироваться. Все более активное участие граждан в социальной жизни на местном уровне становится первым признаком такого развития.

Основные теории местного самоуправления

Развитие муниципального права, его институтов неразрывно связано с возникновением и эволюцией местного самоуправления как децентрализованной формы управления.

Основы правовых муниципальных систем большинства европейских стран, а также США, Японии и ряда других государств были заложены в ходе муниципальных реформ в XIXвеке, которые основывались на фундаменте средних веков. Средневековые города с их административным, финансовым и судебным правлением, купленным или отвоеванным у феодальных властителей несли зародыш буржуазного муниципализма (сословного). Конституционное движение, толчок которому дала Великая французская революция, привело не только к появлению новых форм организации власти в сфере высшего государственного управления, но и поставило задачу преобразования местного управления по новому типу, свободному от сильной бюрократической опеки центральных органов власти. Требование последовательного проведения начал местного самоуправления являло собой логический вывод из основных принципов конституционного, правового государства, которое приходит на смену полицейскому, бюрократическому государству эпохи абсолютизма.

Турэ в своем докладе по законопроекту о реформе местного самоуправления в Национальном собрании Франциисформулировал две проблемы учения о местном самоуправлении:

А) понятие о собственных общинных делах, присущих по своей природе муниципальному управлению;

Б) понятие о делах государственных, которые передаются государством органам местного самоуправления.

А.Токвиль в 1835 году писал: «Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой … Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретет. Скоропреходящие страсти, минутные интересы, случайные обстоятельства могут создать лишь видимость независимости, однако деспотизм, загнанный внутрь общественного организма, рано или поздно вновь появится на поверхности»¹.

Немецкие ученые выдвинули теорию свободной общины. В началеXIXвека общинными делами, общинным имуществом заведовали государственные чиновники. Эта система привела общинное хозяйство к полному его упадку. Поэтому требовалось научно обосновать необходимость ограничения вмешательства бюрократического центра в общинную систему ведения хозяйства.

Теория свободной общины выдвигала следующие требования организации местного самоуправления:

избираемость органов местного самоуправления членами общины;

положение о разделении дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, препорученные ей государством;

местное самоуправление – это управление собственными делами общин, а не государства;

органы местного самоуправления – органы общин, а не государства;

государственные органы не вправе вмешиваться в собственную компетенцию общины. Они должны лишь следить за тем, чтобы община не выходила из пределов своей компетенции.

На смену теории свободной общины приходит общественная теориясамоуправления (или общественно-хозяйственная теория самоуправления).Данная теория на первый план выдвигала не естественный и неотчуждаемый характер прав общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления.

Выдающиеся немецкие ученые XIXЛоренц Штейн и Рудольф Гнейст развилигосударственную теорию самоуправления.С их точки зрения, нельзя дать точного разграничения дел собственно общинных (местных) и дел государственных, порученных для исполнения общинам. Согласно этой теории самоуправление – это одна из форм организации местного государственного управления. Однако в отличие от центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в результате местного управления. Передача некоторых задач государственного управления в ведение местных сообществ с точки зрения государственной теории обусловлена тем, чтобы обеспечить более эффективное решение данных вопросов на местном уровне. При централизованном государственном управлении, построенном на началах строгого соподчинения, государственные чиновники лишены инициативы и самостоятельности. Они, по существу не зависят от местного населения, которому не подконтрольны.

Р. Гнейст полагал, что зависимость любого чиновника обусловлена тем, что служба для него – источник средств существования. Он вынужден служить чуждым ему интересам в силу своего экономического положения. Поэтому Гнейст связывал местное самоуправление с системой почетных и безвозмездных должностей, а основания самостоятельности органов самоуправления заключаются, по его мнению, в особенностях порядка их формирования, замещения отдельных местных должностей. Его взгляды на природу местного самоуправления не получили широкой поддержки.

Большинство ученых поддерживали позицию Л. Штейна, который считал, что специфика местного самоуправления состоит в том, что самоуправляющиеся территориальные коллективы являются особыми субъектами права, особыми юридическими лицами, вступающими с государством в юридические отношения.

Муниципальные системы зарубежных стран

Существуют различные типы местного самоуправления, что предопределяет и особенности развития муниципального законодательства в различных странах мира.

В Великобритании – родине классических муниципальных форм – сложился англосаксонский тип местного самоуправления. Подобная муниципальная система действует в США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и др.

Одна из характерных черт этой системы – отсутствие на местах полномочных представителей правительства, опекающих местные выборные органы. Однако правительство оказывает влияние на то, каким образом органы местного самоуправления осуществляют свои задачи. Так, в Англии министерство по делам окружающей среды осуществляет контроль по общим вопросам, находящимся в ведении местных общин. Правительство оказывает влияние на осуществление программ местных общин, используя финансовые рычаги: субвенции, дотации. Правовая база муниципального управления изначально была создана частными и местными статутами, которые принимал парламент, определяя полномочия муниципальных органов, основы их взаимоотношений с центральными органами власти.

Общие (публичные) парламентские акты закрепляют статус муниципалитета как корпорации, обеспечивают автономность местных органов и устанавливают правовые основы деятельности правительственных ведомств по осуществлению контроля за работой местных представительных органов.

Отношения между центральной властью и муниципалитетами определяются принципом intervires(действовать в пределах своих полномочий), т. е. муниципалитеты могут совершать действия, которые лишь прямо предписаны законом. В противном случае акты местных властей считаются совершенными с превышением полномочий (ultravires) и могут быть признаны судом не имеющими силы.

Наряду с англосаксонской системой местного самоуправления в ряде зарубежных стран действует муниципальная система, которая в основе своей имеет французскую модель местного самоуправления.

Для Франции всегда была характерна высокая степень централизации местного управления и самоуправления. Это проявилось в развитии системы административного контроля центральной власти над местными органами, бюрократической субординации в отношениях центра и мест. В распоряжении опекающей центральной власти находилась широкая гамма средств с различными наименованиями (аннулирование, одобрение, временная приостановка, замещение, отзыв, отставка, роспуск и др.), но имевшая единственную цель – жесткое подчинение себе деятельности местных коллективов.

Для французской модели местного самоуправления характерно наличие на местном уровне специального уполномоченного правительства, осуществляющего контроль за органами местного самоуправления. Кроме того в основе правового регулирования компетенции органов местного самоуправления Франции лежит принцип: муниципальным органам разрешены все действия, которые прямо не запрещены законом и не относятся к компетенции других органов.

Наряду с вышеописанными моделями местного самоуправления в качестве самостоятельной муниципальной системы выделяют местное (коммунальное) самоуправление Германии.

Местное самоуправление в Германии, а также Австрии, Японии имеет сходство как с англосаксонской, так и с французской моделями, обладая, однако, при этом и некоторыми специфическими чертами. Вопросы организации общин в федеральных землях Германии решаются по-разному. Выделяют четыре основных типа организационного устройства общин: а) магистратный; б) бургомистерский; в) северо-германский; г) южно-германский.

При магистратной форме организации местного самоуправления исполнительная власть в общине осуществляется магистратом – коллегиальным органом. Магистрат состоит из бургомистра (председателя), заместителей бургомистра. Бургомистр в магистрате занимает положение «первого среди равных». Члены магистрата избираются представительным органом общины.

Бургомистерская форма организации местного самоуправления предполагает, что бургомистр является председателем представительного органа общины и городской управы – органа управления.

Северогерманский вариант характеризуется тем, что в представительном органе общины председательствует бургомистр, избираемый представительным органом общины. Кроме того, избирается также городской голова (городской директор), к полномочиям которого относится решение текущих вопросов местного самоуправления.

Особенностью организации местного самоуправления при южно-германском варианте является то, что наряду с органом представительной власти в качестве главного органа общины рассматривается также обербургомистр, который избирается гражданами. Обербургомистр отвечает за решение текущих вопросов местного управления и председательствует на заседаниях представительного органа общины.

Для многих развивающихся зарубежных стран характерна весомая роль в местном управлении назначенных сверху представителей центральной власти, т. е. так называемого «прямого государственного управления на местах».

Система местных органов самоуправления строится в соответствии с административно-территориальным делением, которое в унитарных государствах относится к компетенции центральной власти, а в федеративных, как правило, к ведению субъектов федерации. Однако далеко не всегда территориальные единицы имеют органы, избираемые населением. В ряде случаев, например, в кантонах и округах Франции осуществляется по существу прямое государственное правление. Иногда органы местного самоуправления могут действовать в границах специальных территориальных единиц, например, в школьных округах, как в США.

Важнейшим источником муниципального права стран Европы является Европейская Хартия о местном самоуправлении,разработанная и принятая Советом Европы по инициативе Постоянной Конференции местных и региональных органов власти в Европе.

Хартия включает преамбулу, в которой излагаются цели государств – членов Совета Европы, подписавших Хартию, и три части. Преамбула содержит положение о том, что органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя, что существование облеченных реальной властью органов местного самоуправления обеспечивает эффективное и, одновременно, приближенное к гражданину управление и что защита и укрепление местного самоуправления в различных европейских странах представляет собой значительный вклад в построение Европы, основанной на принципах демократии и децентрализации власти.

Часть IХартии называется: «Конституционные и законодательные основы местного самоуправления». Она содержит 10 статей, в которых дается понятие местного самоуправления, устанавливаются принципы закрепления компетенции самоуправления, закрепляются гарантии защиты территории местным самоуправлением, право местного самоуправления определять свои внутренние административные структуры. Кроме того, данная часть Хартии включает положение об условиях осуществления полномочий на местном уровне, об источниках финансирования органов местного самоуправления, об административном контроле за деятельностью органов местного самоуправления. Хартия также закрепляет право органов местного самоуправления на объединение и судебную защиту.

Часть IIХартии именуется «Особые положения». Она устанавливает обязательства государств, подписавших Хартию. Государство обязуется соблюдать по меньшей мере двадцать пунктов частиIХартии, в числе которых по меньшей мере десять должны быть выбраны из пунктов, перечисленных в статье 12 частиIIХартии. ЧастьIIХартии содержит статьи, устанавливающие, на какие органы распространяется действие Хартии и обязанность государств – членов Совета Европы направлять Генеральному секретарю Совета Европы всю необходимую информацию о законодательных положениях и мерах, предпринятых для того, чтобы соответствовать Хартии.