Ekologia_UP

120

внутренних инспекций, планы действий в чрезвычайных ситуациях и др.). Постаудит – подготовка окончательного отчета по результатам аудирования, подготовка рекомендаций и предложений. Проверка реализуемости предлагаемого плана действий, которая может проводиться как группой аудирования, так и управленческим персоналом или специалистами-экологами самого предприятия.

Исходя из анализа норм экологического законодательства, а также учитывая рекомендации специалистов, экологическую документацию, представляемую на экологическое аудирование, целесообразно объединить по группам.

Первую группу составит документация, устанавливающая права собственности, аренды и концессии на природный объект и иные права лиц, не являющихся собственниками природных объектов, постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, сервитута, разрешительная документация на застройку территорий. К этим документам относятся: разрешительная документация на осуществление деятельности; лицензии на природопользование, лицензии на осуществление деятельности, представляющей повышенную опасность для природной среды при использовании атомной энергии, при осуществлении оборонной, космической деятельности, при захоронении, транспортировке промышленных и бытовых отходов; экологический паспорт промышленного предприятия, паспорт водного хозяйства; договор о комплексном природопользовании, договоры на сброс сточных вод в канализацию, на вывоз бытовых и промышленных отходов; нормативы предельно-допустимых выбросов и сбросов загрязняющих веществ, размещение отходов и разрешение на их осуществление; радиационно-гигиенический паспорт организации, документация по санитарно-защитной зоне предприятия.

Вторую группу документов экологического аудирования составит: документация, свидетельствующая об экологической и техногенной безопасности деятельности предприятия; положительное заключение экспертизы по безопасности промышленного объекта; результаты проверок объекта органами Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; положительное заключение государственной экологической экспертизы о безопасности деятельности предприятия; документация об экологической сертификации продукции работ и услуг; положительное заключение санитарногигиенической и эпидемиологической экспертизы; документация о

121

результатах государственного, общественного и производственного экологического контроля.

Втретью группу войдут документы по системе учета природоохранной деятельности предприятия; учету природоохранных расходов, учет экологических обязательств, отчетность по природоохранной деятельности; государственная статистическая отчетность по формам: воздух, отходы, водопровод, канализация; планы природоохранных мероприятий и отчеты об их выполнении, справки по запросам территориальных органов экологического контроля и управления; акты комплексной проверки природоохранной деятельности предприятия; документация о привлечении по дисциплинарной, административной, уголовной гражданско-правовой и материальной ответственности; положения о производственном экологическом контроле и производственной экологической службе; отчетность предприятия при использовании радиоактивных веществ.

Впрактике экологического аудирования используются следующие методы анализа природоохранной деятельности и состояния предприятия: метод анкетирования, метод материальных балансов и технических расчетов основных компонентов (сырья и материалов), воды, загрязняющих веществ, методы с использованием фотосъемки, а также натурных измерений.

Проведенный анализ правовых основ экологического аудирования позволяет при существующей законодательной базе отметить наиболее перспективные сферы применения экологического аудирования в следующих сферах деятельности: страхование ответственности (экологическое страхование); приватизация предприятий, подготовка соглашений о разделе продукции, недропользование, экологическая паспортизация и декларирование экологической безопасности предприятий и территорий; экологическая сертификация в системе экологического образования.

Зарубежный опыт экоаудита. За рубежом накоплен большой опыт в экологическом аудите, в котором участвуют многие между-

народные организации. В Международном банке реконструкции и развития (МБРР) создано специальное подразделение по оценке объектов на стадии эксплуатации. Совершенствование экологического аудита, профессиональная подготовка аудиторов, обмен опытом, информацией в этой области – сфера деятельности различных ассоциаций в США, наиболее крупными и известными из которых являются «Круглый стол по экологическому аудиту» (неформальные ассоциации), а также формальное объединение эколо-

122

гических аудиторов-менеджеров – Институт экологического аудирования.

Экологический аудит играет активную роль в Великобритании, Канаде, Нидерландах, США, Швеции, странах Европейского экономического сообщества и Восточной Европе. Например, экологическое аудирование при приобретении или передаче недвижимого имущества выделилось в отдельный вид аудирования, который проводится практически при всех сделках.

Экологический аудит имеет большое значение при урегулировании конфликтов между национальными агентствами по охране окружающей среды и компаниями-нарушителями экологического законодательства. Экологический аудит может потребоваться, если причиной правонарушения было отсутствие экологической программы на предприятии или допускались нарушения экологических требований.

Обязательные программы экологического аудита применяются при урегулировании исков против нарушивших природоохранное законодательство или постоянных нарушителей.

Широкое развитие получил специализированный экологический аудит, который осуществляет контроль за минимизацией отходов, оценкой безопасности производимого продукта, профессиональные заболевания, за загрязнением конкретных природных сред, за соблюдением промышленной гигиены и др.

В качестве вербализации этих задач наряду с термином «экологическое аудирование» широко распространен термин «аудирование по вопросам здоровья, безопасности и окружающей среды».

5.7 Экологические фонды. Экологическое страхование

Экологические фонды в механизме охраны окружающей природной среды выполняют важную роль – они служат финансовой базой по решению неотложных природоохранных задач. В России действует единая система внебюджетных государственных экологических фондов: Федеральный экологический фонд, экологические фонды субъектов Федерации, краевые, областные и местные экологические фонды. Фонды образуются из средств, поступающих от предприятий, учреждений, организаций, граждан, а также иностранных юридических лиц.

123

Фонды образуются из средств, поступающих от предприятий, организаций, учреждений, граждан, а также от иностранных юридических лиц и граждан, в том числе:

платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды загрязнений;

сумм, полученных по искам о возмещении вреда и штрафов за экологические правонарушения;

от реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства, незаконно добытой с их помощью продукции;

полученных в виде дивидендов, процентов по вкладам, банковским депозитам, от долевого использования собственных средств фонда в деятельности предприятий и иных юридических лиц;

валютных поступлений иностранных юридических лиц и граждан.

Средства экологических фондов зачисляются на специальные счета учреждений банка и распределяются в следующем порядке:

на реализацию природоохранных мероприятий местного (городского, районного) значения – 60%;

на реализацию природоохранных мероприятий территориального (республиканского, краевого, областного) значения – 30%;

на реализацию природоохранных мероприятий федерального значения – 10%

Средства экологических фондов расходуются на оздоровление окружающей природной среды, на здравоохранительные мероприятия, воспроизводство природных ресурсов, научные исследования. Запрещается расходование средств экологических фондов на цели, не связанные с природоохранной деятельностью. По своему правовому статусу экологические фонды являются юридическими лицами, оперативное управление которыми осуществляется дирекцией, образуемой правлением экологического фонда. Контроль за целевым использованием средств экологических фондов возлагается на федеральные, республиканские, краевые, областные, местные комитеты охраны окружающей среды, администрации государственных органов управления.

Экологическое страхование как элемент экономического механизма охраны природной среды представляет собой способ защиты имущественных интересов граждан и юридических лиц при

124

наступлении неблагоприятных экологических последствий за счет денежных фондов, создаваемых страхователями. Закон предусматривает две формы экологического страхования – обязательное и добровольное страхование предприятий, учреждений, организаций, а также граждан, объектов их собственности и доходов на случай экологического и стихийного бедствия, аварий и катастроф.

Средства из фондов экологического страхования используются на прогнозирование, предотвращение и ликвидацию последствий экологических и стихийных бедствий, аварий и катастроф. Порядок экологического страхования и использования фондов устанавливается Правительством РФ.

Примерное положение определяет основные задачи экологических фондов, источники их образования, основные направления использования средств, управление средствами экологических фондов. Но главная цель – обеспечить финансовые гарантии за нанесение ущерба окружающей среде, в том числе содействовать развитию механизма страхования экологической ответственности.

На данном этапе чисто экономический или чисто экологический подход к развитию становится все более неправомерным и должен быть заменен на комплексный эколого-экономический. Необходи-

мость регулирования экологических отношений, хотя и признается мировым сообществом, тем не менее «единственным критерием в природопользовании пока остается экономичность» и «валовой экономический критерий (денежная оценка конечного продукта)». Между тем очевидно что, как при определении, так и при практическом осуществлении мер по борьбе с загрязнением природы, необходимо претворение в жизнь принципа: «кто загрязняет – тот и платит», и, следовательно, использование экономических механизмов в сочетании с законодательными актами. В теории экономические механизмы действуют в форме финансовых стимулов по отношению к лицам, ответственным за загрязнение окружающей среды, которые в качестве экономических агентов могут выбрать то решение, которое сочтут для себя наиболее выгодным. Правда, не во всех случаях экономические механизмы выполняют лишь вспомогательную роль в отношении действующей регламентации, которая сама по себе не имеет достаточной возможности, чтобы видоизменить поведение загрязнителей. В то же время экономические механизмы обладают и определенными достоинствами. Если налоги в связи с загрязнением окружающей среды установлены на соответствующем уровне, то это позволяет снизить глобальные издержки по охране

125

окружающей среды. Ведь фактически, экономический механизм представляет собой непрерывно действующий стимул, направленный на снижение загрязнения окружающей среды; он действует в течение всего установленного времени осуществления платежей. На основе этого стимула возникает импульс к осуществлению технических изменений посредством поиска и внедрения более эффективных механизмов борьбы с загрязнением и выпуска новых, не загрязняющих окружающую среду продуктов. Кроме того, для органов государственной власти легче видоизменить какой-либо тип налога, чем изменять законодательство.

Экономические механизмы играют важную роль в природоохранной деятельности. Поэтому и возникли смешанные системы, в которых экономические механизмы дополняют систему непосредственной регламентации. В таких случаях роль экономических механизмов состоит в обеспечении финансовых поступлений, необходимых для осуществления тех или иных экологических мероприятий для стимулирования технических инноваций.

Эффективность налогов определяется и по степени выполнения поставленных целей. В тех случаях, когда уровень налогов низок, становится необходимой непосредственная регламентация для осуществления целей экологической политики. Здесь нужно стремиться к достижению равновесия. Слишком простая система, разумеется, удобна в применении, однако, ее полезность невелика. В то же время сложная и утонченная система эффективна в теории, но ее применение весьма затруднительно. К тому же следует учитывать, что высокие налоговые ставки могут вызвать сопротивление со стороны предпринимателей.

Одна из основных выгод, которую дают экономические механизмы в теоретическом плане – перспективная экономическая эффективность, что подразумевает точное знание совокупных затрат на очистку; равно как и общий объем издержек, связанных с нанесением ущерба окружающей среды.

5.8 Инвестиции в решении экологических проблем (опыт Всемирного банка)

Эколого-экономические отношения в глобальном производственном процессе ставят ряд трудно разрешимых проблем развития цивилизации. Эффективное решение этих проблем имеет исключительно важное значение для устойчивого развития общества.

126

Выделяют Группу Всемирного банка, образованную из пяти тесно взаимосвязанных учреждений: Международный банк реконструкций и развития (МБРР), Международная ассоциация развития (МАР), Международная финансовая корпорация (МФК), Многостороннее агентство по гарантированию инвестиций (МИГА), Международный центр по урегулированию инвестиционных споров между иностранными инвесторами и принимающими сторонами (МЦУИС). Цель заключается в снижении уровня бедности и повышении уровня жизни населения в развивающихся странах.

В связи с этим Всемирный банк считает, что, несмотря на различные политические и институциональные условия, всем странам необходимо с помощью введения системы штрафов за загрязнение окружающей среды, давления со стороны низовых общественных групп, административного регулирования сдержать и даже сократить уровень загрязнения атмосферы при вполне приемлемых затратах.

Сотрудничество Всемирного банка с различными странами может служить образцом в осуществлении крупных межгосударственных программ в сфере экологии.

Всемирный банк успешно поддерживает исследования по про-

блемам структурной адаптации природной среды, комплексного управления земельным фондом, по сохранению биоценоза. Им осу-

ществлялись проекты, направленные на эффективное использова-

ние возобновляемых источников энергии (солнечное тепло и свет, энергия воды и ветра) и возобновляемых источников сырья. Замена естественного сырья растительного происхождения продуктами, ныне производящимися химической промышленностью, на безотходные технологии. Так, исследования в области электроэнергетики включали анализ качества воды, почвы, способы контроля заболачивания и засоления почв. Следует отметить, что вопросы охраны окружающей среды были включены в программный отчет по управлению и развитию водных ресурсов. Работа по анализу взаимосвязи между различными способами использования водных ресурсов и со-

стоянием окружающей среды также продолжается. К сожалению, наиболее острые проблемы пока не решены. Например, широкое применение угля для отопления жилья во многих регионах, эксплуатация ряда крупных предприятий с высоким уровнем загрязнения по-прежнему представляют серьезную опасность для здоровья населения.

127

Всотрудничестве с правительствами большинства стран Центральной и Восточной Европы Банк провел исследования экологической политики, вступил в диалог по вопросам экологии с республиками СНГ. Банк играл ведущую роль в изучении экологических проблем для Балтийского моря и бассейна реки Дунай, выполнял функции секретариата для специальной группы, разрабатывающей экологическую программу для Центральной и Восточной Европы.

Между тем ограниченность средств, необходимых для природоохранных мероприятий обусловливала очередность решения экологических задач. То есть целевые экологические капиталовложения следовало направлять на решение тех проблем, которые могли быть устранены за счет изменения цен на ресурсы или перестройки промышленности. К примеру, в сотрудничестве с программой ООН по окружающей среде Банк подготовил вариант рабочего плана для финансирования Глобального экологического фонда (ГЭФ) проекта по разработке долгосрочной программы рациональ-

ного управления природными ресурсами Черного моря.

В1993 году при Всемирном банке была создана новая служба по экологически устойчивому развитию (ЭУР). В нее входят депар-

таменты экологии, сельского хозяйства и природных ресурсов, городского развития и водного транспорта. ЭУР отвечает за оказание поддержки оперативным подразделениям Банка в предоставлении развивающимся странам помощи на необходимом уровне, которые занимаются определением, классификацией и распространением передового опыта, обеспечением общей координации действий официальных и частных организаций (участвующих или заинтересованных в участии), оперативной работой Банка и выработкой экологической политики.

Таким образом, разрабатывается стратегия охраны природной среды как для регионов, так и для отдельных стран.

Программа технической помощи по охране экологии Средиземного моря (МЕТАЛ), финансируемая Комиссией Европейских сообществ, Европейским инвестиционным банком, Программой развития ООН и Всемирным банком, направлена на укрепление базы по управлению окружающей средой, проведение экологически устойчивой политики в странах Средиземноморья. Что касается Черного моря, то здесь ставилась задача приостановления процесса экологической деградации и нерационального использования ресурсов в прибрежных странах (Болгария, Грузия, Россия, Румыния,

128

Турция и Украина), то есть следовало определить приоритетный «портфель» инвестиций, включавший 13 проектов, направленных на сохранение биологического разнообразия.

Программа по экологии Балтийского моря предусматривала по-

этапную реализацию долговременной стратегии, направленной на снижение загрязнения Балтийского моря и его площадей водосбора.

Экологическая программа бассейна Дуная представляла собой многосторонние научные разработки по решению экологических проблем и совершенствованию управления окружающей средой в бассейне реки, расположенной на территории Болгарии, Венгрии, Румынии, Словакии и Чехии. Банк выступал ответственным исполнительным агентством по прединвестиционной деятельности (финансируемой Глобальным экологическим фондом). Основная помощь Банка странам-членам бассейна оказывалась при содействии в реализации национальных планов природоохранных мероприятий (ППМ). Они обеспечивали основу диалога Банка с заемщиками по вопросам охраны окружающей среды, в них описывались основные проблемы страны в области экологии, определялись политика и мероприятия по всему кругу актуальных проблем.

В ходе переговоров о девятом дополнительном взносе в бюджет Международной ассоциации развития (МАР-9) было достигнуто соглашение о том, что все страны-получатели кредитов должны были завершить свои ППМ к концу периода МАР-9.

Аналогичные программы были подготовлены для многих стран, имеющих право на помощь МАР, – Албании, Бенина, БуркинаФасо, Египта, Гамбии, Гвинее-Бисау, Гондураса, Лесото, Мадагаскара, Мальдивских островов, Нигерии, Никарагуа, Руанды, Филиппин и Шри-Ланка. Национальные ППМ (или их эквиваленты) готовились почти во всех странах. В некоторых странах национальные планы природоохранных мероприятий, имеются в виду крупные заемщики (Боливия, Бурунди, Индия, Китай, Непал, Пакистан), уже завершены. К ним также относятся и ряд заемщиков МБРР, закончивших разработку ППМ, например, Болгария, Ботсвана, Польша, Тунис. Однако в большинстве стран (в основном, со средним достатком) они находились в стадии начальной реализации.

Основная поддержка странам Центральной и Восточной Европы, Малайзии, островным государствам Тихого океана, СанТоме, Принсипи и Таиланду в эффективном управлении окружающей средой осуществлялась в рамках кредитных операций Банка. Так, одобрено 24 проекта преимущественно экологической направ-

129

ленности, с общим объемом обязательств 1,99 млрд долл. (Проекты считались преимущественно экологическими, если более 50% общих издержек или потенциальных выгод проекта были связаны с окружающей средой.)

Операции Банка были одобрены как в «коричневых», так и в «зеленых» планах. В «коричневых» планах перечислялись наиболее острые и требовавшие немедленного решения экологические проблемы городов. Они фокусировались на трех главных направлениях: использование и эффективность энергетических ресурсов, контроль за городским и промышленным загрязнением и управление окружающей средой городов. «Зеленые» планы включали содействие рациональному управлению природными ресурсами, сокращение деградации ресурсов, охватывали сельское хозяйство, управление земельными ресурсами, лесным хозяйством, водными ресурсами и водосборными бассейнами, управление морскими и прибрежными зонами. Сюда также входили планы по сохранению биологического разнообразия – одной из программных областей деятельности ГЭФ. В них рассматривалась роль Банка в электроэнергетике, эффективности энергопользования, консервации энергии, управлении водными ресурсами. По каждому из этих экологических планов подготовлены и представлены на обсуждение исполнительным директорам основополагающие документы.

Всемирный банк – один из спонсоров КГИАР – (консульта-

тивная группа по международным исследованиям в области сель-

ского хозяйства), которая обеспечивала работу целой сети центров международных сельскохозяйственных исследований.

Итак, в 1994 финансовом году сумма кредитов на цели экологически устойчивого развития составила 10,203 млрд долл., т. е. 49% всех кредитов Банка. Инвестиции на сумму около 835 млрд долл. финансировались займами МБРР, тогда как 3,368 млрд долл. финансировались кредитами МАР. Всего утвердили восемь проектов с преимущественно экологическими задачами, обязательства по которым составили 748 млн долл. Кроме них в 17 содержались значительные экологические компоненты, позволявшие классифицировать их как «зеленые» (10 проектов, 742 млн долл.) и «коричневые» (семь проектов, 913,6 млн долл.).

Кредиты на поддержку сельского хозяйства и развитие природных ресурсов составляли в общей сумме 3,907 млрд долл. И направлялись соответственно: на транспорт – 25 проектов, на сектор