Ekologia_UP

130

городского развития – 15 проектов, на сектор водоснабжения и канализации – 10 проектов.

Генеральным документом, обеспечивающим интеграцию усилий по решению проблем окружающей среды и операций Банка, яв-

лялась Оперативная директива по проведению экологической оцен-

ки. В Директиве предписывалось проведение экологической оценки (ЭО) по всем проектам, реализация которых могла оказать отрицательное воздействие на окружающую среду. (Проекты, которые могли оказать значительное, необратимое или комплексное воздействие, классифицировались как категория «А» и требовали проведения полной экологической оценки; проекты «категории Б», с менее ощутимыми последствиями проходили обычно ограниченную оценку.) Одним из основных препятствий для полномасштабного применения директивы Банка являлась ограниченная возможность заемщиков проводить подобную оценку. В связи с этим рекомендовалось уделять больше внимания расширению возможностей заемщиков технической помощи, организовывать поддержку, создавать национальные учебные центры, составлять базы данных по экологии, чтобы обеспечить адекватное решение всех вопросов в документах по экологической оценке.

Первый обзор методики ЭО сразу же показал, что при всей реалистичности, практической применимости и полезности, она не лишена недостатков. Прежде всего, рекомендовалось перенести процесс ЭО на более ранние стадии планирования проекта когда принимаются важнейшие решения по определению площадок строительства, по выбору технологии и т. д.

Второй обзор практики доказал правильность выбранной методики. Банк значительно расширил работу, направленную на поддержку и улучшение условий ЭО в странах-заемщиках. Как правило, она осуществлялась специально созданными экологическими институтами. Особое значение придавалось подготовке кадров в самой стране (под руководством Института экономического развития банка и региональных экологических подразделений банка), форме и порядку проведения ЭО.

Результаты не заставили себя ждать. ЭО перенесли на более ранние этапы планирования, что, кстати, предопределило растущее число «отраслевых» ЭО. В Банке наблюдалась диверсификация принципов, что сразу же оказало влияние на профилактику и сокращение отрицательных экологических последствий того или иного промышленного проекта. Прогресс был замечен и в активных

131

мероприятиях, предусматривающих содействие в планировании отдельных проектов и крупных инвестиционных программ, которые непосредственно обеспечивали качество окружающей среды.

Таким образом, содействие Банка в разработке и реализации национальных планов природоохранных мероприятий (ППМ) имело, несомненно, важное значение для помощи странам-членам в совершенствовании экологического управления. ППМ составляли основу диалога Банка с заемщиками по экологическим вопросам, в них сведены главные экологические задачи и проблемы страны и сформулированы политика и действия для решения этих задач. Ответственность за разработку и реализацию ППМ лежала на заемщике.

В самом Банке намечалась экологическая стратегия стран, с целью представления рекомендации по ее разработке. В результате было завершено исследование «Национальные экологические стратегии и планы действий – ключевые элементы и передовой опыт». Его выводы направлены правительствам развивающихся стран и, прежде всего, министерствам, которые отвечали за планирование и реализацию экологических мероприятий.

Глобальный экологический фонд (ГЭФ). ГЭФ создан в 1991

году Всемирным банком как экспериментальный проект. Он предоставляет гранты развивающимся странам для защиты окружающей среды. Ресурсы фонда направляются на «покрытие» дополнительных и необходимых затрат, связанных с национальными природоохранными программами. В первую очередь следует отметить программы, связанные с решением проблем глобального по-

тепления, сохранения биологического разнообразия, защиты вод Мирового океана и борьбы с истощением озонового слоя.

Страны-участники ГЭФ приняли основополагающие принципы, на которых должна строиться деятельность ГЭФ после завершения экспериментальной фазы. К основным принципам относятся: предоставление дополнительных грантов и льготного финансирования, достижение оговоренных экологических задач в глобальном мас-

штабе. Проблемы деградации земель, прежде всего опустынивания

и обезлесения, также подлежали финансированию в той мере, в какой за них несут ответственность страны-участники ГЭФ.

ГЭФ является промежуточным механизмом финансирования как для Конвенции по биологическому разнообразию, так и для Рамочной конвенции ООН об изменении климата. ГЭФ повышает отдачу от вложения своих средств за счет механизмов совместного

132

финансирования и сотрудничества с другими группами доноров и частным сектором. Фонд участвует в осуществлении ряда новаторских проектов по всему миру. Этими проектами осуществляется:

помощь в управлении охраняемыми районами; поддержка природоохранных программ; реализация проектов по использованию биомассы; повышение эффективности использования энергий; использования бытовых солнечных систем; реализация программ поэтапного отказа от хлорфторуглеродов (ХФУ). К примеру, в Чешской республике помощь ГЭФ играет центральную роль в поэтапном отказе от производства и использования озоноразрушающих веществ, таким как ХФУ, и в их замене за счет использования альтернативных технологий. В рамках проекта ГЭФ группе стран Карибского залива оказывается помощь в выполнении Международной конвенции по предотвращению загрязнения с судов, что включает разработку новых законов.

ГЭФ играет важную роль с точки зрения поддержки мер по обеспечению глобальной экологической устойчивости. В рамках глобального соглашения о сокращении выброса парниковых газов часто предлагаются два конкурирующих подхода. При первом подходе, который был использован в Киотском соглашении, устанавливается потолок выброса парниковых газов для каждой страны. Второй, основной, заключается во введении национальных налогов на выброс углерода на глобальном уровне. Встроить любой из подходов в международное соглашение весьма сложно, поскольку издержки и выгоды, связанные с сокращением выброса парниковых газов, довольно сильно различаются в разных странах. Налоги на энергию и эффективность ее использования также весьма различны в отдельных странах, поэтому сложно установить базисный уровень либо налога, либо объема выброса.

Работа ГЭФ строится на основе зарекомендовавших себя эффективных структур, таких как ПРООН, ЮНЕП и Всемирный банк, что позволило избежать дублирования и создания новых организаций. Как отмечалось на конференции в Рио-де-Жанейро в 1992 г. в работе Фонда соблюдается четкость и подотчетность, достаточная гибкость механизмов, поддающихся модификации по мере необходимости. Параллельно с обсуждением реорганизации велись переговоры о дополнительных взносах в бюджет ГЭФ. Центральное значение для процесса пополнения средств ГЭФ имела оценка результатов экспериментальной фазы. К примеру, было принято ре-

133

шение о финансировании дополнительных издержек, связанных с проблемами деградации почв.

Уже к 1994 году в ГЭФ принимали участие 64 государства, из которых более двух третей – развивающиеся страны. Ожидается, что количество участников ГЭФ будет возрастать, пока не будет решена задача всеобщего членства. Участники Фонда тогда обязались выделить 1,3 млрд долл. только на экспериментальную стадию проекта. Право на получение грантов в рамках ГЭФ имели все страны с годовым доходом на душу населения менее 4000 долл. В течение экспериментального этапа участники ГЭФ поддержали 115 проектов. Из средств Фонда 42% расходов выделено на проекты, касающиеся биоразнообразия, 40% – на проекты, связанные с изменением климата, 17% – на проблемы охраны международных вод и 1% – на озоновые проекты.

По данным Всемирного банка финансирование из средств ГЭФ только озоновых проектов составило (к середине 1999 года) почти 126 млн долл.

Проекты, утвержденные Советом ГЭФ и Советом директоров банка, предусматривали творческие и инновационные меры на местном и национальном уровнях, направленные на решение глобальных экологических проблем. Например, грант, предоставленный Китаю в рамках ГЭФ в объеме 35 млн долларов США, помог местным компаниям увеличить объем электроэнергии, вырабатываемой фотогальваническим способом и ветряными электростанциями, а также снизить затраты на оборудование, использующее возобновляемые источники энергии. Грант в размере 11 млн долларов США, выделенный правительствам Вьетнама, Лаоса, Камбоджи и Таиланда помог этим странам совместно использовать и охранять водные ресурсы бассейна реки Меконг. Грант, предоставленный Перу в размере 10 млн долларов США, обеспечил привлечение коренного населения к защите биологического разнообразия в перуанской части бассейна Амазонки. И, наконец, грант в размере 31 млн долларов США, предоставленный России в дополнение к ранее выделенным грантам ГЭФ, помог стране выполнить свои обязательства, закрепленные в международных договорах, по постепенному прекращению использования озоноразрушающих веществ.

Текущей работой Фонда занимаются совместно с ПРООН, ЮНЕП и Всемирный банк. Кроме административной поддержки секретариата ГЭФ банк выполняет две основные функции попечителя нового трастового фонда и одного из исполнительных учреждений.

134

Реконструированный и пополненный ГЭФ представляет собой новаторский механизм международного сотрудничества.

5.9 Национальные и глобальные уровни экологических проблем

Если общество развивается на ограниченном пространстве, каким является наша планета, то даже из общих соображений вытекает, что оно неизбежно на определенном этапе должно столкнуться с экологическими проблемами, носящими глобальный характер (разд. 3.3). При этом важно выделить национальный, региональный и глобальный уровни экологической проблемы. Эти три уровня тесно взаимосвязаны. Воздействие на природную среду, ее загрязнение, использование ресурсов в каждом случае происходит на конкретном национальном уровне, но данные процессы интегрируются и, в конечном счете, оказывают влияние на региональные и глобальное равновесие.

Как известно, экологическая обстановка весьма дифференцирована по отдельным регионам. Она определяется как спецификой местных природно-климатических условий, так и концентрацией промышленности и урбанизированностью населения. Неоднородность экологической обстановки предопределяет необходимость проведения дифференцированной региональной экологической политики на основании единых федеральных требований и нормативов.

Без сомнения, эффективная структурная экологическая реформа приведет к изменению производственной инфраструктуры, закрытию старых убыточных предприятий и, по возможности, к модернизации (перепрофилированию) предприятий, обеспечивающих их рентабельное функционирование. К примеру, федеральное правительство Германии обязалось сократить выброс углекислого газа в атмосферу на 25%. Если присовокупить сюда такие меры, как экологическая налоговая реформа, программа развития возобновляемых источников энергии, то можно рассчитывать и на большее сокращение СО2. Кроме того в стране существует финансовое стимулирование экологического поведения, например, экологический налог или запланированная пошлина на тот или иной вид человеческой деятельности.

Вероятно, пришла пора ввести прогрессивную шкалу платежей

(эконалогов) для предприятий в зависимости от масштабов выбросов загрязняющих веществ. Разумеется, увеличение ставок плате-

135

жей за загрязнение окружающей среды должно производиться постепенно, по мере укрепления финансово-экономического положения компаний, фирм, предприятий, и дифференцированно по отраслям производства (через соответствующие координаты). Правда, с позиций формальной логики при выполнении предприятиями установленных нормативов выбросов взимание платежей вроде бы и не должно производиться. Однако если эти платежи рассматривать как плату не за выбросы, а за использование ассимиляционного потенциала биосферы (как вида природных ресурсов), то взимание указанных платежей представляется вполне оправданным (что, впрочем, не разделяется всеми экономистами-экологами). Целесообразно также предусмотреть уменьшение размеров эконалога на те объемы средств, которые вкладываются в осуществление природоохранных мероприятий. Это может оказать существенное стимулирующее воздействие на субъекты производства.

Другим инструментом политики, применение которого может иметь позитивный эффект с точки зрения как национальной, так и глобальной окружающей среды, является введение рыночной дисци-

плины в области эксплуатации природных ресурсов. Например, раз-

решение торговли квотами на вылов рыбы создает рынок, который способствует эффективному и устойчивому использованию рыбных ресурсов. Введение в конце XX в. исключительных экономических зон (ИЭЗ), граница которых проходит в 200 км от береговой линии многих стран, снизило остроту проблемы истощения рыбных запасов как общего международного ресурса, который многими используется, но никем не охраняется; в целом проблема перелова сохраняет свою остроту. На международном уровне регулирование использования запасов мигрирующих рыб, которые пересекают границы ИЭЗ многих стран, продолжает сталкиваться с разными проблемами, так как 90–95% рыбных ресурсов сосредоточено в пределах ИЭЗ. В число основных причин истощения рыбных запасов входят избыточные мощности рыболовной отрасли и неспособность правительств обеспечить соблюдение норм вылова в своих экономических зонах. Более того, в неконтролируемых водах у побережья некоторых стран Африки суда из Европы и Азии ведут незаконный лов рыбы в объемах, чреватых истощением запасов, не говоря уже о том, что даже законный лов рыбы истощает местные рыбные ресурсы. Благодаря техническим инновациям, таким как современные гидролокаторы и дрифтерные сети, крупные рыболовные суда стали более эффективными. По подсчетам Продовольственной и сельско-

136

хозяйственной организации (ФАО) за последнее время число рыболовных судов более чем удвоилось и достигло примерно 1,2 миллиона (хотя многие из них являются мелкими рыболовными судами). Лишь Евросоюз имеет примерно на 40% судов больше, чем ему необходимо для поддержания устойчивого вылова.

Роль охраны национальных прав, отмены субсидий и реализации национальных программ борьбы с переловом весьма велика. Некоторые страны ввели индивидуальные квоты, которыми можно торговать (продаваемое право на вылов определенной процентной доли годовой добычи) и которые в случае их соблюдения могут обеспечить устойчивый улов рыбопромысловым компаниям.

В случае трансграничных рыбных запасов и запасов, далеко мигрирующих рыб или тех видов, которые обитают в открытых морях, важную роль в борьбе с переловом по-прежнему играют международные соглашения. В Соглашении ООН по трансграничным рыбным запасам и запасам далеко мигрирующих рыб найден точный баланс в ходе уточнения прав стран, занимающихся прибрежным и дальним рыболовством и усилена роль региональных рыболовных организаций в контроле за рыболовством в открытом море. Участникам региональных соглашений предоставлено право подниматься на борт и инспектировать суда любого государства (но они не имеют права арестовывать судно или его экипаж).

Еще одним действенным региональным решением является ведение регистра иностранных судов, как, например, это делает Рыболовное агентство Южно-тихоокеанского форума. Чтобы получить рыболовную лицензию у любой из стран-участниц, суда должны быть занесены в специальный регистр. Но они могут быть исключены из этого списка за неуплату штрафов. Конвенциями Организации Объединенных Наций по морскому праву предусматривается, что страны обязаны сохранять рыбные ресурсы в своих ИЭЗ, хотя эти обязательства четко не расписаны. Некоторые страны разрешают перелов, очевидно, низко оценив размер рыбных запасов.

Таким образом, национальная экологическая политика ориентирована прежде всего на соблюдение интересов отдельных стран, а не всего мира, и ее реализация вряд ли обеспечит решение глобальных экологических задач. Для успеха международного сотрудничества в области защиты окружающей среды правительствам следует учитывать последствия для других стран внутренних решений по экологической политике. Признание того факта, что политика каждого отдельного государства может иметь последствия для благопо-

137

лучия других государств, является важным предварительным условием для налаживания эффективного международного сотрудничества в области охраны окружающей среды.

При решении экологической проблемы необходимо учитывать уникальное сочетание объективных факторов, интересов других стран, издержек, выгод и политических последствий. Все глобальные экологические проблемы имеют один общий элемент: отдельно взятые страны недостаточно заинтересованы предпринимать какиелибо масштабные решения, поскольку они не смогут извлечь все связанные с этим выгоды.

Согласно экономической терминологии глобальные экологические ресурсы представляют собой общественные блага, которые не носят исключительный и конкурентный характер (примером является атмосфера). Никому нельзя помешать потреблять или использовать атмосферный воздух (никого нельзя исключить). Чистый воздух не является благом, которым одна страна пользуется за счет другой, и поэтому страны не являются конкурентами, когда речь идет о потреблении этих благ. Другое дело море: его можно разделить на зоны с границами, которые охраняют.

Некоторые элементы биологического разнообразия могут рассматриваться как неисключительные и неконкурентные. Когда экологические ресурсы обладают характеристиками глобального общественного блага, частным рыночным силам или национальным правительствам, действующим в одиночку, становится весьма трудно устанавливать цены, которые отражали бы их ценность, поскольку любой может воспользоваться неисключительным благом бесплатно и стоимость для других, не конкурирующих пользователей такого блага, практически равна нулю. Поскольку ни рынок, ни национальные законы не могут обеспечить полное отражение стоимости общественных благ, постольку в глобальных масштабах обеспечить охрану этих ресурсов могут лишь международные соглашения. Кроме того, ГЭФ является одной из моделей обеспечения такой передачи ресурсов.

Ясно одно, необходимо модернизировать нынешнюю практику осуществления природоохранных проектов путем разработки новых схем финансирования. Крупным источником инвестиционных ресурсов, направленных, например, на борьбу с потеплением климата, могут стать средства зарубежных партнеров, получаемые в рамках, предусмотренных положениями Киотского протокола (в форме торговли квотами на выбросы парниковых газов и реализации проектов

138

совместного осуществления). Однако международно-правовой механизм переуступки прав на выбросы парниковых газов пока еще только формируется. Тем не менее, Киотское соглашение является важным первым шагом на пути отхода от «традиционной практики» и перехода к гибкому управлению. Проведенные Межправительственной группой по климатическим изменениям (МГИК) расчеты показывают, что если правительства хотят стабилизировать концентрацию парниковых газов в атмосфере на нынешнем уровне в долгосрочной перспективе, потребуется сократить их выброс в атмосферу на гораздо большую величину, чем это согласовано на встрече в Киото. В частности, для стабилизации процесса потепления потребуется сократить выброс парниковых газов примерно на 60% по сравнению с нынешним уровнем. В настоящее время государствачлены Организации экономического сотрудничества и развития «ОЭСР» и страны с переходной экономикой согласились на сокращение выбросов примерно на пять процентов.

Усилия банка по накоплению и передаче знаний укрепляли ор- ганизационно-техническую базу рационального природопользования в странах-клиентах. Им оказывалась помощь в выявлении передовых методов работы, сборе ключевой информации и выходе на другие источники информации.

Взамен принятых ранее положений в конце 1998 года утверждено новое «Руководство по предотвращению и снижению уровня загрязнения окружающей среды», подготовленное МБРР и МФК совместно со Всемирной организацией здравоохранения и Программой ООН по окружающей среде, международными организациями, правительствами и промышленными группами. Изначально предполагалось, что Руководство будет использоваться при подготовке проекта Группой учреждений Всемирного банка, но закрепленные в Руководстве инструкции и нормы вызвали гораздо более широкий интерес к качеству единого стандарта для инвесторов, правительств стран-клиентов, банков, страховых компаний и других заинтересованных сторон. После длительных консультаций с донорами, НПО и предприятиями частного сектора банк также издал в 1999 финансовом году новое руководство по Оценке состояния окружающей среды.

Улучшение качества работы в области охраны окружающей среды и социальной защиты является одной из основных задач банка.

Для распространения знаний о проблемах окружающей среды подготовлен ряд аналитических публикаций, в том числе доклад

139

«Защищая нашу планету, мы обеспечиваем наше будущее», изданный Банком в 1999 финансовом году в сотрудничестве с Программой ООН по окружающей среде и Национальным управлением по аэронавтике и исследованию космического пространства США (НАСА). В докладе рассматривались взаимосвязи между основными глобальными экологическими проблемами, а также возможности для их совместного решения.

Налаживание партнерских связей в регионах дало основание надеяться на активизацию мер по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов. Например, руководители пяти стран бассейна реки Конго подписали декларацию в Яунде с целью создания, при поддержке банка и ГЭФ, охраняемых территорий, что позволит сохранить 70 процентов биологического разнообразия данного региона. Страны Европы и Средней Азии налаживали более тесные партнерские отношения с Европейским Союзом, министерствами экологии и финансовыми учреждениями с целью привлечения инвестиций, необходимых странам, готовящимся к вступлению в Европейский Союз, а также создания сети городов, которые будут сотрудничать в области контроля за загрязнением воздуха

К приоритетным направлениям в сельском хозяйстве, несомненно, относится и лесное хозяйство. Тем более, если учитывать экологическое значение здоровых лесов, а также тот факт, что для более чем 500 миллионов человек они служат источником средств к существованию. Однако только за последние 50 лет обезлесение, сопровождающееся эрозией и истощением почв, стало причиной потери 580 миллионов гектаров плодородных земель во всем мире, что составляет территорию, превышающую по площади всю Западную Европу.

Деградация земель также находится в центре внимания банка. Ведь приблизительно 43 процента плодородных земель в мире в той или иной степени подвержено деградации.

Разработка новаторских способов обмена информацией внутри и вне банка являлась важным направлением деятельности в области формулирования политики и решения вопросов развития. В сотрудничестве с внешними партнерами создавались информационные странички в сети Интернет.

Выводы