Тенденции гражданственности и самоуправления различных регионов народов России. М. 2002. 112 с

ких традиций гражданственности и общественного самоуправления на конкретной территории. Поэтому исключительно важно для определения соответствия переносимых в Российскую Федерацию западных образцов организации местного самоуправления и существующих местных традиций проанализировать формально-правовые основы территориальной организации местного самоуправления.

Началом становления современной (постсоветской) системы местного самоуправления в Российской Федерации является принятие Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года, признавшей местное самоуправление одной из основ конституционного строя и установившей принципиальные положения о местном самоуправлении, соответствующие сложившимся общемировым традициям и Европейской Хартии местного самоуправления, ратифицированной Россией в 1998 году.

Основы территориальной организации местного самоуправления как одного из неотъемлемых элементов существования местного самоуправления установлены статьей 131 Конституции Российской Федерации. При установлении принципов территориального построения системы местного самоуправления Конституция Российской Федерации руководствуется принципом максимального привлечения граждан к участию в управлении на местах. Об этом в частности свидетельствует пункт 2 статьи 131 Конституции Российской Федерации, согласно которому изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующей территории. Согласно пункту 1 указанной статьи местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом истори- ческих и иных местных традиций. Таким образом, местное самоуправление осуществляется, прежде всего, в городах, поселках, селах, деревнях. Это – так называемые местные сообщества, представляющие собой компактно, т.е. в границах соответствующих территориальных единиц проживающее население. Там, где человек живет, там, где у него складываются и реализуются повседневные, «корневые» интересы, именно там и организуется местное самоуправление (10, с. 114). Таков принципиальный подход к организации местного самоуправления, закрепленный Основным Законом.

Однако в указанной норме говорится, что местное самоуправление осуществляется «и на других территориях», без указания на каких именно. Следовательно, речь здесь может идти как о территориях меньших, чем территории городских или сельских поселений, так и больших по отношению к ним (14, с. 131).

Вопрос отнесения отдельных поселений и территорий к муниципальным образованиям затрагивается в пункте 1 статьи 12 Федерального закона ¹ 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где также изложен открытый перечень возможных муниципальных образований, включающий в себя: город, поселок, станицу, район (уезд), сельский округ (волость, сельсовет). Указанная норма конкретизирует использованное в части 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации понятие «других территорий», в которых осуществляется местное самоуправление. Но эта конкретизация не исчерпывающа, поскольку

91

перечни возможных муниципальных образований, изложенные в пункте 1 статьи 12 Федерального закона, открыты.

Действующее законодательство и практика его реализации дают основание сделать вывод, что самоуправленческие единицы могут создаваться как в границах городских микрорайонов, жилищных комплексов, так и на территориях, объединяющих населенные пункты, – в сельсоветах и районах. Если в первом случае самоуправление носит общественный характер и основывается в значительной степени на формах прямого волеизъявления граждан, то во втором случае большее значение приобретают органы местного самоуправления – представительные и исполнительные, поскольку функции самоуправления здесь усложняются, а их объем увеличивается (12, с. 32).

Таким образом, по смыслу Конституции Российской Федерации и Федерального закона возможно двухуровневое местное самоуправление, при- чем по самой своей природе эти уровни не могут быть соподчинены. Каждый уровень вполне самостоятелен в пределах точно определенной компетенции. Запрет подчинения одного муниципального образования другому закреплен в пункте 3 статьи 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Следует отметить, что перечисление возможных муниципальных образований в статье 130 Конституции Российской Федерации и пункте 1 статьи 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» нельзя понимать как требование о необходимости сохранения статуса муниципальных образований у всех поименованных объектов «отныне и до веку». Указанный Федеральный закон предусматривает возможность упразднения, преобразования, объединения муниципальных образований, порядок осуществления которых определяется законами субъектов Российской Федерации. Соответственно и перечисленные в статье 12 названного Федерального закона муниципальные образования могут быть преобразованы, объединены и т.д.

Требованием Конституции при организации местного самоуправления является учет исторических и иных местных традиций. Это существенная правовая гарантия для реализации местных традиций. Поскольку речь идет об учреждении и развитии института, основанного на инициативе и самодеятельности населения, абсолютно неприемлемо игнорирование особых условий, местной специфики, своеобразия жизненного уклада.

С принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросы местного самоуправления обособились от вопросов административно-территориального устройства. Указанный Федеральный закон, в отличие от ранее действовавшего Закона Российской Федерации о местном самоуправлении, не предусматривает взаимно-однозначного соответствия между делением территории субъекта Российской Федерации на муниципальные образования и его административ- но-территориальным делением. Этот подход следует из статьи 73 Конституции Российской Федерации, исходя из которой административно-территориаль- ное устройство относится к исключительному ведению субъектов Российской Федерации и может регулироваться региональными органами государственной власти собственными правовыми актами без согласований с кем бы то ни

92

было (в отличие от вопроса об изменении границ муниципальных образований, требующего для его решения учета мнения населения, как это установлено в части 2 статьи 131 Конституции Российской Федерации).

Вопрос территориальной организации неразрывно связан с финансовой самостоятельностью и компетенцией муниципальных образований.

В статьях 130 и 132 Конституции Российской Федерации закреплено правовое поле, в пределах которого органы муниципальной ветви власти осуществляет свое регулирование. Данный перечень вопросов местного значения не является исчерпывающим, а только в незначительной степени определяет те сферы общественных отношений, регламентация которых находится в ведении органов местного самоуправления. В статье 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлен перечень из 30 вопросов местного значения, находящихся в ведении муниципальных образований, конкретизирующий положения статьей 130 и 132 Конституции Российской Федерации. Финансовые основы организации местного самоуправления более детально регулируются Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».

Статья 133 Конституции Российской Федерации содержит конкретные гарантии местного самоуправления, включая гарантии территориальной организации – право на судебную защиту, компенсацию дополнительных расходов, связанных с принятием решений органами государственной власти, запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Согласно статье 12 указанного Федерального закона местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Территории муниципальных образований – городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований – устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Действующее законодательство позволяет выбирать любую модель территориальной организации местного самоуправления. В результате в Российской Федерации сформировались территории муниципальных образований всех возможных типов: отдельные поселения (городские и сельские), сельские округа (сельсоветы, волости и т.п.), районы, двухуровневая организация (район и внутрирайонные муниципальные образования, город и внутригородские муниципальные образования).

Выбор моделей территориальной организации местного самоуправления в большинстве случаев происходил в процессе конкуренции региональных и местных политических элит, исходя из их интересов. Результатом этого стало установление территорий муниципальных образований либо на основе компромисса между названными элитами, либо в интересах одной из них. При этом территории муниципальных образований зачастую определялись без учета принципов максимально эффективного исполнения функций, реализуемых местным самоуправлением, и формирования структур местного самоуправления на уровне, максимально приближенном к населению. В ито-

93

ге, по мнению Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации, в значительном большинстве субъектов Российской Федерации территориальная организация местного самоуправления не соответствует его целям, задачам и функциям.

Принципы новой территориальной организации местного самоуправления содержат как определенную преемственность в отношении прежней системы местных Советов народных депутатов, так и глубокие отличия от нее. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не отменил действие целого ряда статей прежнего закона «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (1991 г.), в том числе касающиеся его территориальной организации, что важно для понимания исходных условий решения проблемы.

Главное же отличие заключается в том, что теперь закон не устанавливает строго определенные виды территорий, на которых должно осуществляться местное самоуправление. Границы муниципальных образований могут и не совпадать с границами территорий, подведомственных прежним Советам. Решающим для определения границ, согласно новому законодательству, является волеизъявление населения.

Прежние самоуправляющиеся территории, могут либо сохраняться в своих границах, либо разделяться, объединяться с другими, упраздняться, образовываться заново с учетом исторических и иных местных традиций, но при обязательном учете мнения населения.

Инициатива изменения границ муниципальных образований может принадлежать либо непосредственно населению, либо органам государственной власти.

Следует отличать правовые возможности, предоставляемые Конституцией Российской Федерации и законодательством для определения территорий муниципальных образований, от необходимости и целесообразности осуществлять местное самоуправление на том или ином уровне, в тех или иных территориальных единицах, учитывая крайнее разнообразие региональных территориальных единицах и местных условий. (9, с. 29). Необходимость и целесообразность всегда являются продуктом сложения многих факторов: местных и исторических, национальных традиций, предпочтений и готовности населения к тому или иному типу управления, его инициативы и возможностей волеизъявления, наличия сложившихся и становящихся хозяйственно-экономических комплексов, политической инициативы и воли различных властных структур и так далее (16, с. 138).

В конечном счете, определение границ территории, в пределах которой действует какая-либо форма организации местного самоуправления, как и выбор самой этой формы из числа возможных и допускаемых законодательством, зависят от практического опыта, удачного и неудачного.

Если бы переход от системы Советов к системе муниципального образования происходил в точном соответствии с законодательством, то первона- чально в крупных городах возникали бы, как правило, двухуровневые муниципальные образования – город в целом, а также его районы как самостоятельные внутримуниципальные образования. В сельских районах это были бы уровни: района в целом; районного центра; крупных поселков; сельсоветов, включающих несколько поселений; и, наконец, сами эти поселения.

94

Однако небольшим сельским поселением с их весьма ограниченными экономическими возможностями в большей мере соответствует такая форма участия населения в местном самоуправлении, как общественное территориальное самоуправление, например, со старостой, избираемым сельским сходом. Такая практика существует в Новгородской и ряде других областей и республик в составе Российской Федерации.

Районные центры и крупные поселки, как правило, обладают достаточ- ной финансово-экономической базой и инфраструктурой, чтобы исполнять многие функции местного самоуправления и быть самостоятельными муниципальными образованьями в составе сельского района.

Что же касается сельсоветов, то, как показывает опыт разных регионов, они иногда могут быть самостоятельными муниципальными образованиями, хотя обычно не справляются с этими функциями и сами стремятся приобрести статус административно-территориальных единиц внутри района с назначаемыми главами администраций (13, с. 45). Такие структуры работают на основе смет, утверждаемых районными властями, а не на основе самостоятельных бюджетов.

По состоянию на 1 сентября 2002 года органы местного самоуправления существуют в 1867 районах, 646 городах республиканского, краевого, областного и окружного значения, 446 городах районного значения, 329 городских районах и округах, 1875 поселках городского типа, 24470 сельсоветах и сельских округах (17, с. 24).

Более чем в половине субъектов Российской Федерации количество муниципальных образований составляет от 20 до 100. В Таймырском (Дол- гано-Ненецком) автономном округе 4 муниципальных образования, а в Республике Башкортостан и Республике Татарстан их более 900 (14, с. 9).

В муниципальных образованиях насчитывается от десятков до сотен тысяч избирателей. Половина муниципальных образований – это территории, на которых проживает до одной тысячи избирателей. В 3 муниципальных образованиях – более миллиона (11, с. 10).

Вместе с тем следует отметить, что сегодня существует тенденция укрупнения муниципальных образований путем их преобразования и объединения. В основном идет процесс объединения сельских и городских муниципалитетов и создание муниципальных образований на уровне административных районов. Данная возможность предусмотрена пунктом 3 статьи 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В результате за время проведения конституционной реформы местного самоуправления общая численность муниципальных образований сократилась в 2 раза.

На основании изложенного, можно сделать вывод о том, что на сегодняшний день на федеральном уровне сформирована необходимая правовая база для территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации и существуют возможности для ее дальнейшего совершенствования. При этом представляется необходимым усовершенствовать правовые нормы, касающиеся территориальной организации местного самоуправления, закрепив на федеральном уровне перечень типов муниципальных образований, сохранив за субъектами Российской Федерации пра-

95

ва реализации той или иной модели территориальной организации местного самоуправления с учетом исторических, географических, национальных

èиных особенностей (8, с. 2).

Âцелом подчеркну, что с одной стороны, в качестве факторов, которые в определенной степени осложняют процесс становления системы местного самоуправления в Российской Федерации, выступают различные модели территориальной организации местного самоуправления, установленные региональным законодательством. Однако в условиях федерализма и культурного разнообразия говорить об унификации территориального построения нельзя. Вместе с тем, наличие сбалансированного подхода к решению данной проблемы (размеры территориальных образований могут оказать существенное влияние на политическую и экономическую состоятельность органов муниципальной власти, их способность исполнять свои функции) позволит в значительной степени нивелировать субъективные обстоятельства, сопровождающие процесс развития соответствующих территорий.

Литература:

1.Конституция Российской Федерации. М., 1993. 24 с.

2.Европейская Хартия о местном самоуправлении.

3.Федеральный закон ¹ 157-ФЗ от 28.08.1995 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. ¹ 35. Ст. 3506; 1996. ¹ 17; 997. ¹ 12. Ст. 1378.

4.Федеральный закон ¹ 1550-1 от 06.07.1991 «О местном самоуправлении в Российской Федерации»// Кодекс. 1998. ¹ 4.

5.Федеральный закон ¹ 126-ФЗ от 25.09.1997 «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» // Кодекс. 1998 ¹ 4.

6.Федеральный закон ¹ 138-ФЗ от 26.11.1996 «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» // Кодекс. 1998 ¹ 4.

7.Указ Президента Российской Федерации ¹ 1370 от 15.10.1999 «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации».

8.Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации ¹ 164-СФ от 16.05.2001 «Об итогах работы «круглого стола» на тему «Проблемы и перспективы развития территориальных основ местного самоуправления».

9.Замотаев А. Местное самоуправление. Основные термины и понятия., М., 1999. 400 с.

10.Колесников В.Н. Местное Самоуправление в Санкт-Петербурге: политика и реальность. // Региональные особенности местного самоуправления. Сб. науч. трудов. СПб., 1998. С. 112-117.

11.Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. 428 с.

12.Местное самоуправление в России. / Под ред. Полищука В.Д., Клопыжника М.С. Саратов, 1994. 288 с.

13.Местное самоуправление: проблемы методологии и организации / Под ред. В.Я. Ельнеева, В.Н. Ивановой. СПб.: Изд-во СПбГУ, 1997. 352 с.

96

14.Перемена местных слагаемых // Власть ¹ 36. С. 24-28.

15.Самоуправление в России. / Под ред. Н.А. Митрофанова. М., 1998. 216 с.

16.Самоуправление в Российской Федерации: практическое и методическое пособие / Отв. ред. Н.А. Митрофанова. М., 1998. 98 с.

17.Формирование органов местного самоуправления в Российской Федерации. 1995–1998. Электронная статистика. М., 1999. 225 с.

Волкова А.В.

IX. Современные административные реформы и формирование гражданского общества в России

Проблема реформирования системы государственного управления является в России одной из важнейших составляющих частей переустройства жизни нашего общества и государства.

Направления административных реформ, обозначенные в период ради- кально-либеральной реформы 1991–1993, были закреплены в новой Конституции. Важнейшее из них – это изменение отношений общества и государства. Носителем суверенитета и единственным источником власти признан российский народ (ст. 3). Конституция устанавливает в качестве обязанностигосударства защиту и соблюдение прав и свобод человека (гл. 1, ст. 2). Она направлена на формирование и поддержку гражданского общества, ряд глав и статей содержат конкретные его положения (гл. 1, ст. 1-3, 12, 13; гл. 2;). К примеру, впервые в нашей истории органы местного самоуправления не включены в систему органов государственной власти, что важно для формирования и развития гражданского общества, которое имеет негосударственный и неполитический характер.

Исходя из текста Конституции, основным принципом новой организации государственного управления можно считать, прежде всего, принцип открытости (гл. 1, ст. 13) и равного доступа граждан к управлению государством (ст. 32). Обеспечение реализации прав и свобод человека и гражданина определяют смысл деятельности исполнительной власти (ст. 18), что связано с принципом ответственности перед обществом.

Конституция закрепляет заимствованный из западноевропейской практики принцип разделения властей (ст. 10), но специфика российского разделения властей состоит в усилении исполнительной власти, в наличии у Президента, формально не входящего ни в одну из трех ветвей власти, значительных полномочий в сфере исполнительной власти (ст. 83, ст. 111). Не соответствует принципам правового государства и нечеткое разделение полномочий между Президентом и Федеральным собранием в сфере издания нормативных актов. Концентрация различных функций в деятельности одного органа, при отсутствии действенного контроля и неопределенность в процессе законотворчества угрожают процессу демократизации.

Известно, что формальный набор демократических и правительственных институтов, даже принятие демократической по сути Конституции не

97

в состоянии обеспечить эффективное демократическое управление, если эти изменения не будут поддержаны политической культурой.

Анализируя культурно-ценностные изменения, следует отметить, что российские демократические реформы не были связаны с массовым распространение ценностей и ориентаций, свойственных «гражданской культуре». Были восприняты лишь некоторые базовые элементы из системы демократических ценностей (выборы, местное самоуправление.), что со временем может привести к закреплению некоторых демократических привычек и навыков, но процесс этот не может носить обязательный и необратимый характер, тем более, что российской политической культуре свойственно принятие зависимости от государства в качестве ценности, слабость горизонтальных связей.

Имперские традиции, традиции унитарного государства во многом продолжают определять жизнь в регионах, что выражается в нарушениях принципа разделения властей, в ограничении и даже искоренении местного самоуправления. Используя демократические лозунги нормализации федеративных отношений внутри России, некоторые регионы встали на путь традиционализации, что является серьезным препятствием построения гражданского общества в России.

Уже к 1994 стало очевидно, что революции и реформы должны иметь преемственную связь с исторически сложившимся способом существования, а из всех возможных вариантов наиболее благоприятный тот, который позволяет адаптировать общество к новым условиям, в соответствии со сложившимися традициями. Формирование устойчивого строя новых ценностей возможно только на основе исторической преемственности: ни демократизацию, ни гражданское общество, ни нормальные рыночные отношения нельзя навязать обществу. Учитывая российскую специфику, следовало прийти к сочетанию идеи «свободы» и социальной идеи равенства, а так же возродить «либерально-государственническую идею».

Поиск новых оснований административных преобразований можно проследить на протяжении всего послеконституционного периода. К 1997 году были определены приоритеты дальнейшей политики, которые легли в основу программы коренной реформы исполнительной власти с целью радикального повышения эффективности государственного управления. В каче- стве основных принципов были названы: ориентация на российскую самобытность и разработку целостной концепции внутренней политики.

Характерной особенностью новой административной реформы является усиление исполнительной власти в качестве приоритетного направления, при незначительных контрольных функциях со стороны общества.

В качестве основ дальнейших реформ сегодня избраны традиционные для России ориентиры: патриотизм, державность, социальная солидарность. «Россия нуждается в сильной государственной власти и должна иметь ее». И хотя в современном понимании «сильная власть» – это демократическое, правовое, дееспособное федеральное государство, в процессе расстановки приоритетов формирования сильного государства, «создание условий, благоприятствующих становлению в стане полнокровного гражданского общества, уравновешивающего и контролирующего власть» уступает

98

по значимости проблемам повышения эффективности исполнительной власти, несмотря на то, что главная опасность для прав и свобод человека, демократии в целом, исходит в основном от исполнительной власти.

Ориентация на усиление исполнительной власти, повышение ее эффективности – общемировая тенденция реформирования государственного управления. Но если для административных реформ Западных стран характерно усиление исполнительной власти наряду с повышением ее ответственности, контролем со стороны гражданского общества, то в России традицией является наличие сильного государства, которое играет в жизни народа решающую роль и пока сохраняет свое ведущее, практически бесконтрольное положение в силу слабости институтов гражданского общества. Не отрицая необходимости в существовании сильного государства в условиях переходного периода как важного направления современных административных реформ, необходимо включить в понятие «эффективное государство» прежде всего соблюдение им интересов гражданского общества.

Сокирянская Е.Л.

X. Негосударственные институты самоуправления и современная государственная власть в республиках Северного Кавказа:

Дагестан, Ингушетия, Чечня

В 1991 году распался Советский Союз, и на карте мира появилось пятнадцать новых государств. Вскоре после события все пятнадцать бывших союзных республик задекларировали переход к рыночной экономике и демократическим формам правления, приняли новые Конституции, учредили новые институты государственного и местного управления, в большинстве случаев представлявшие собой механически перенесенные или наспех адаптированные копии западноевропейских или американской моделей. По прошествии десятилетия стало ясно, что механический перенос западных институциональных моделей, а так же наивная версия квази-неолибераль- ной стратегии экономического и политического управления не принесли ожидаемых результатов. Отчасти в виде естественной реакции на провал плановой экономики и административно-командной системы управления, отчасти в соответствии с не всегда верно усвоенными западными идеями и рекомендациями, многие политики верили в то, что рынок и свободные выборы сыграют решающую роль в реформации устаревших форм управления, будут достаточны для успешного протекания процесса трансформации от авторитарных к демократическим и эффективным формам государственного управления. Только после ряда драматических событий в политической и административной практике стран пост-советского пространства, пришло широкое понимание неадекватности такого взгляда. Без сомнения, внимание к проблеме грамотного государственного управления и

99

административной политики возросло, по сравнению с началом 90-х годов. Данная статья обращается к вопросам построения государственности, эффективности государственной власти и политической интеграции в одном из самых нестабильных регионов Российской Федерации – Северном Кавказе. Работа носит теоретический характер, и ставит своей целью скорее постановку, чем решение научной проблемы, предлагая направление исследовательской деятельности и высказывая некоторые соображения по вопросу. Основной пропозицией станет утверждение о том, что эффективность деятельности институтов государственной власти на Северном Кавказе зависит от их поддержки негосударственными институтами власти и что на данном этапе истории сильная и эффективная государственная власть в Чечне, Ингушетии и Дагестане невозможна без конструктивного включе- ния в процесс принятия решений представителей негосударственных институтов. В первой части статьи будут представлены общие теоретические зарисовки на тему сущности государства, государственных институтов и моделей политической интеграции, далее в диахроническом развитии будут рассмотрены основные институты власти и модели интеграции в Дагестане, Ингушетии и Чечне, в заключении будет выдвинут ряд предложений относительно того, какие шаги могут быть предприняты для более активного вовлечения в процесс принятия решений конструктивно настроенных групп, и маргинализации групп с неконструктивной ориентацией.

«Государство – несомненно, беспорядочное понятие», – так оптимистично открывает свой объемный, ставший теперь классическим, труд «Государства, война, капитализм» Майкл Манн. Сотни страниц написаны о государстве, но специалисты по-прежнему не могут прийти к единому мнению о том, что же есть государство: «Государство не есть вечный и неизменный элемент человеческой деятельности. Большую часть истории, человечество обходилось без государств».1 Человеческие сообщества существовали задолго до возникновения государства и выработали собственные пути организации общественной жизни. Как отмечал Вебер, уже на ранних этапах истории, в обществах существовали институты политической власти2. Эти институты создавались на основе традиции и черпали легитимность в священности своего статуса. Правление геронтократии3 и первичный патриархализм4 являлись яркими примерами политических институтов власти, возникших до появления государств.5 Авторитет этих структур был незыблем и подтверждался правовыми нормами: богатым разнообразием форм социального контроля, социального давления, обычного права и юридических процедур6.

Монополии властных институтов до-государственных обществ угрожает возникновение традиционного государства, которое пытается взять их под свой контроль; однако степень проникновения традиционных государств в социальную структуру еще невысок, а уровень местной автономии сохраняется значительным, поэтому традиционное государство, по выражению Абрамса, представляет собой скорее «единый символ реальной разобщенности, чем общий фактор объединения»7. Особенно это касалось многонациональных империй, где традиционные структуры власти завоеванных или присоединенных народов во многом оставались нетронутыми8. Только в период современного государства достигается высокий уровень эффективности государственных

100