Ч А С Т Ь X. |
263 |
АСТЬ X. МЕЖДУНАРОДНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ГРАЖДАНСКОЙ АВИАЦИИ |
Международная организация гражданской авиации — ИКАО
Глава 1. Функции и компетенция ИКАО
Вопросами деятельности международного воздушного транспорта занимаются многие международные организации. Главной среди них является Международная организация гражданской авиации (ИКАО) — специализированное учреждение ООН. Существует такF же группа региональных межправительственных авиационных организаций. Одни занимаются вопросами обеспечения региональF ной международной аэронавигации, другие — экономикоFправовыF ми проблемами регионального международного воздушного трансF порта. К первым относятся Европейская организация по обеспечеF нию безопасности аэронавигации (учреждена в 1960 г.), Агентство по обеспечению безопасности в Африке и на Мадагаскаре (АСЕКF НА — учреждена в 1959 г.), Центральноамериканская корпорация по обслуживанию аэронавигации (КОКЕСНА — учреждена в 1960 г.). Во вторую группу входят Европейская конференция граждансF кой авиации (ЕКАК — учреждена в 1954 г.), Африканская комиссия гражданской авиации (АФКАК — учреждена в 1969 г.), ЛатиноамеF риканская комиссия гражданской авиации (ЛАКАК — учреждена в 1973 г.), Межгосударственный совет по авиации и использованию воздушного пространства — исполнительный орган СНГ, учрежF ден в декабре 1991 г.).
Помимо межправительственных авиационных организаций суF ществует большая группа (около 200) неправительственных авиаF ционных организаций. Среди них различают экономические, эксп* луатационно*технические, профсоюзные, научные авиационные орга* низации. Существуют также неправительственные авиационные организации, специализирующиеся по вопросам воздушного страF хования, авиационного туризма и спорта, авиационной медицины и т. д. Бесспорным лидером этих организаций следует считать МежF дународную ассоциацию воздушного транспорта (ИАТА), объедиF няющую авиакомпании пяти континентов мира. В настоящее вреF
264 |
МЕЖДУНАРОДНОЕ ВОЗДУШНОЕ ПРАВО |
мя ИАТА является второй по важности после ИКАО организацией, играющей важную роль в формировании единой экономической, правовой, технической политики авиакомпаний в области междуF народного воздушного транспорта в глобальном масштабе.
Международная организация гражданской авиации (ИКАО)
образована 4 апреля 1947 г. Особенность Устава ИКАО состоит в том, что уставные положения, касающиеся целей и задач, структуF ры и ее компетенции, содержатся во второй части Чикагской конF венции 1944 г. Некоторые нормы, относящиеся к ИКАО, встречаF ются в I и III частях Чикагской конвенции 1944 г.
Цели и задачи ИКАО указаны в ст. 44 Чикагской конвенции 1944 г. Ими являются: обеспечение безопасного и упорядоченного развиF тия международной гражданской авиации во всем мире; поощрение искусства конструирования и эксплуатации воздушных судов, соF здание и развитие воздушных трасс, аэропортов и аэронавигационF ных средств для международной гражданской авиации; удовлетвоF рение потребностей народов мира в безопасном, регулярном, эфF фективном и экономичном воздушном транспорте; предотвращеF ние экономических потерь, вызванных неразумной конкуренцией; содействие безопасности полетов.
Функции и компетенция ИКАО имеют специальный характер. В целях разработки принципов и методов международной аэронаF вигации, содействия развитию международного воздушного трансF порта ИКАО наделена координационными, оперативными, контF рольными, регулирующими и арбитражными функциями. Для их осуществления ИКАО наделена специальной компетенцией, т. е. правом принимать решения или участвовать в решении вопросов международной аэронавигации и международного воздушного транспорта. Общая компетенция ИКАО проявляется в компетенF ции ее органов: Ассамблеи, Совета, Секретариата и многочисленF ных рабочих органов. Например, только Ассамблея полномочна принимать программу работы ИКАО, новые рекомендации, поправF ки к Чикагской конвенции. Совет ИКАО имеет право назначать Генерального секретаря ИКАО, образовывать рабочие органы, приF нимать международные стандарты и рекомендации, разрешать споF ры между государствамиFчленами.
Общая характеристика Устава ИКАО. Особую группу образуF ют в Уставе ИКАО нормы, обеспечивающие функционирование организационноFправового механизма этой организации. Именно эти нормы определяют, какими органами располагает ИКАО, в каF
ЧАСТЬ X. МЕЖДУНАРОДНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ГРАЖДАНСКОЙ АВИАЦИИ |
265 |
кой зависимости и подчиненности они находятся, какими методами они могут пользоваться для осуществления своих функций, в какой организационной форме должны осуществлять свою деятельность органы ИКАО.
Устав ИКАО определяет порядок членства, структуру и органиF зацию работы органов, применения правил процедур, унификации правил международной аэронавигации, порядок упрощения форF мальностей, принятия поправок к Чикагской конвенции, разработF ки и принятия новых конвенций, разрешения споров и разногласий между государствамиFчленами, оказания технической помощи, соF действия развитию международного воздушного транспорта и осуF ществлению административной деятельности ИКАО.
Членство в ИКАО. Чтобы стать членом ИКАО, достаточно подписать Чикагскую конвенцию и направить депозитарию КонF венции (США) уведомление о присоединении данного государF ства к Чикагской конвенции. На 30Fй день с момента получения уведомления правительством США присоединение вступает в силу, о чем депозитарий извещает всех участников Конвенции. РазличаF ют первоначальных и присоединившихся членов ИКАО. К перF вым относятся государства, участвовавшие в Чикагской конфеF ренции 1944 г. и подписавшие Чикагскую конвенцию после ее принятия. Ко вторым принадлежат государства, присоединившиF еся к Конвенции после ее вступления в силу. КакихFлибо преимуF ществ вхождение в ту или иную группу для конкретного государF ства не создает.
Структура ИКАО — это совокупность ее постоянных органов, образованных на основании и в соответствии с Уставом. Структура ИКАО построена по определенным организационным правилам. Главным из них является четкое определение целей, функций и ком* петенции каждого органа ИКАО. Другим правилом является четкое распределение рода занятий каждого органа ИКАО ради объединеF ния их и выполнения ими общих целей и задач ИКАО. Поэтому структура ИКАО дает представление о том, как распределена дея* тельность между ее органами и каким образом между ними происF ходит координация действий.
Высший орган ИКАО — Ассамблея, созываемая один раз в три года для определения основных направлений деятельности ИКАО в области международной аэронавигации и международного возF душного транспорта. В работе Ассамблеи принимают участие все государства — члены ИКАО.
266 |
МЕЖДУНАРОДНОЕ ВОЗДУШНОЕ ПРАВО |
Совет ИКАО — исполнительный, постоянно действующий орган ИКАО, проводит в жизнь решения Ассамблеи и руководит текущей деятельностью организации в период между сессиями ИКАО. В соF став Совета избираются по особенным правилам и критериям 33 государства. Объем функций и компетенции Совета весьма значиF телен, что позволяет Совету эффективно направлять деятельность ИКАО. В прямом подчинении Совета находятся АэронавигационF ная комиссия, Авиатранспортный комитет, Комитет по совместной поддержке аэронавигационного обеспечения, Комитет по незаконF ному вмешательству, Юридический комитет, Финансовый комитет и Секретариат.
Глава 2. Разработка, принятие и применение стандартов и рекомендуемой практики ИКАО
Стандартизация и единообразие требований, практики, процедур являются необходимыми условиями существования всемирной аэроF навигации и воздушного транспорта. Иначе деятельность междуF народного воздушного транспорта осложнялась бы различными особыми требованиями государств и противоречиями между этими требованиями (например, сертификаты летной годности, выдаваеF мые одним государством в соответствии со своими правилами, не признавались бы другим государством, имеющим иные требования, и т. д.).
Для обеспечения безопасности международных полетов важное значение имеет создание одинакового технологического режима, что возможно только на основе единообразных правил международной аэронавигации. Эту работу сегодня осуществляет ИКАО путем приF нятия техникоFнормативных документов, содержащих техникоF юридические требования к воздушным судам, их экипажу и аэронаF вигационным службам. Эти требования отражаются в стандартах, рекомендуемой практике, правилах для аэронавигационных служб, рекомендациях и процедурах. Хотя техникоFюридические требоваF ния и предписания, в какой бы форме они ни закреплялись, являютF ся рекомендательными, между ними существует четкая иерархия. Стандарт содержит высшие эталонные требования, которым необ* ходимо следовать в интересах безопасности международной аэроF
ЧАСТЬ X. МЕЖДУНАРОДНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ГРАЖДАНСКОЙ АВИАЦИИ |
267 |
навигации, чего нельзя сказать о требованиях рекомендуемой прак* тики.
Технические новшества в авиации требуют быстрой и гибкой модернизации стандартов, чтобы они могли соответствовать новым требованиям. Однако процесс внесения поправок в Конвенцию (треF бующий проведения долгих переговоров, подписания и ратификаF ции…) является слишком медленным и формальным. Поэтому при принятии Чикагской конвенции было решено, что техническое реF гулирование не будет входить в саму Конвенцию и что полномочия в этой области будут переданы исполнительному органу организаF ции. Согласно ст. 37, 38, 54(1) и 90 Чикагской конвенции функцияF ми технического регулирования наделен Совет ИКАО с целью приF нятия стандартов и Рекомендуемой практики.
Стандарты определены как (Резолюция Ассамблеи А1F31 (соF временная версия в Резолюции АЗЗF14, Приложение А) «любое требование к физическим характеристикам, конфигурации, матери* альной части, техническим характеристикам, персоналу и правилам, единообразное применение которого признается необходимым для обеспечения безопасности или регулярности международной аэро* навигации и которое будут соблюдать Договаривающиеся государ* ства согласно Конвенции. В случае невозможности соблюдения стан* дарта Совету в обязательном порядке направляется уведомление в соответствии со статьей 38 Конвенции».
Рекомендуемой практикой признано «любое требование к физи* ческим характеристикам, конфигурации, материальной части, тех* ническим характеристикам, персоналу или правилам, единообразное применение которого признается желательным для обеспечения бе* зопасности, регулярности или эффективности международной аэро* навигации и которое будут стремиться соблюдать Договаривающи* еся государства согласно Конвенции».
В Приложениях ИКАО различие между стандартами и рекоменF дуемой практикой подчеркивается графически — рекомендуемая практика печатается курсивом. Кроме того, стандарты выражают обязательность при помощи слова «shall», в то время как рекоменF дуемая практика излагает рекомендации при помощи слова «should».
Теоретически полномочия Совета по техническому регулироF ванию не являются абсолютными и ограниченны. Следующие моF менты следует принять во внимание, чтобы понять правовую природу стандартов и рекомендуемой практики, принятых СовеF том ИКАО.
268 |
МЕЖДУНАРОДНОЕ ВОЗДУШНОЕ ПРАВО |
В ст. 37 Конвенции государства принимают на себя формальное обязательство «сотрудничать в обеспечении максимально достижи* мой степени единообразия правил, стандартов, процедур и организа* ции, касающихся воздушных судов, персонала, воздушных трасс и вспо* могательных служб, по всем вопросам, в которых такое единообра* зие будет содействовать аэронавигации и совершенствовать ее». ДаF лее в ней говорится, что «с этой целью ИКАО принимает и по мере необходимости время от времени изменяет международные стан* дарты, рекомендуемую практику и процедуры по всем вопросам, ка* сающимся… безопасности, регулярности и эффективности аэрона* вигации».
Укажем также, что в ст. 37 Конвенции государства приняли на себя обязательство обеспечить единообразие в «максимально дос* тижимой степени». Таким образом, это положение содержит ограF ничение, ведь ни одно государство не будет выполнять то, что невозF можно с технической, финансовой и других точек зрения, и это госуF дарство само решает, что «осуществимо». Тем не менее обязательF ства по ст. 37 должны выполняться добросовестно.
Статья 38 Конвенции дает возможность государству, которое считает невыполнимым соответствовать во всех отношениях какимFлибо международным стандартам, заявлять о расхождениF ях с ИКАО, т. е. уведомлять ИКАО, что его практика отличается от стандартов. В свою очередь, ИКАО информирует о расхождеF ниях все другие государства, чтобы гарантировать полную гласF ность отхода от стандартов в определенном государстве и предупF редить все государства и их авиакомпании о существовании разF личий.
Статья 38 Конвенции может быть истолкована как безоговоF рочное обязательство, принятое по Конвенции, уведомлять о люF бых отклонениях от стандартов в интересах безопасности полетов гражданской авиации. Государство может нести международную ответственность за отсутствие соответствующего уведомления, если это повлечет за собой авиационное происшествие. В ст. 38 ясно говорится о «немедленном уведомлении», и информирование ИКАО без промедления о какихFлибо имеющихся различиях явF ляется обязательством первостепенной важности. Авиационные власти несут ответственность за соответствующее уведомление.
Статья 54(1) Конвенции оговаривает, что Совет ИКАО приниF мает стандарты и рекомендуемую практику и «для удобства» опреF деляет их как Приложения к Конвенции. В настоящий момент суF
ЧАСТЬ X. МЕЖДУНАРОДНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ГРАЖДАНСКОЙ АВИАЦИИ |
269 |
ществует 18 таких приложений к Конвенции (изложены ниже). Выражение «для удобства» указывает на то, что приложения не явF ляются неотъемлемой частью Конвенции и, следовательно, не моF гут иметь такую же законную силу, как сама Конвенция, в соответF ствии с правом о международных договорах.
Статья 90(а) Конвенции указывает на еще одно ограничение полномочий Совета ИКАО в области технического регулирования. Большинство Договаривающихся государств (в настоящее время 93) могут не допустить вступления в силу стандартов, заявив о своF ем несогласии, хотя за всю историю ИКАО такого не случалось, так как Совет готовит свои решения на основании рекомендаций спеF циализированных или региональных совещаний, предложения изуF чаются и составляются Аэронавигационной комиссией и весь праF вотворческий процесс основывается на тесном диалоге с государF ствами.
Теоретически можно утверждать, что стандарты и рекомендуеF мая практика являются юридически слабыми и представляют соF бой лишь «мягкое право». Государства обязаны выполнять их в «мак* симально достижимой степени» (ст. 37), государства могут заявлять о расхождениях (ст. 38), Приложения не являются неотъемлемой частью Конвенции, а называются так лишь «для удобства» (ст. 54(1)), и большинство государств может не одобрить приложения и препятствовать их вступлению в силу.
Несмотря на такие теоретические доводы, на практике стандарF ты имеют большую юридическую силу, и их выполнение обязательF но для всех государств, желающих эксплуатировать международF ные воздушные маршруты. Следовательно, например, сертификаF ты летной годности или свидетельства не будут признаны другими государствами, если они не выданы в соответствии со стандартами ИКАО (ст. 39 Конвенции); услугами аэропортов, не соответствуюF щих нормам Приложения 14, не будут пользоваться иностранные авиакомпании (между прочим, изFза опасения потерять страховF ку), и т. д. Кроме того, проводимые в настоящее время по инициатиF ве государств, групп государств или ИКАО проверки состояния беF зопасности полетов могут привести к тому, что государство, не выF полняющее обязательства, может быть отстранено от сколькоFниF будь значительного участия в международной аэронавигации и деF ятельности воздушного транспорта. В этом смысле действительF ную юридическую силу стандартов можно сравнить с законом тяF готения: невидима, но отражается на каждом действии.