Ч А С Т Ь	III.	МЕЖДУНАРОДНОЕ ВОЗДУШНОЕ ПРАВО
90

Правовое регулирование

международных полетов

гражданских воздушных судов

Глава 1. Разрешительный порядок международных полетов над государственной территорией

Принцип разрешительного порядка международных полетов в

суверенном воздушном пространстве является производным от принципа полного и исключительного суверенитета над воздушF ным пространством. В соответствии с этим принципом любые межF дународные полеты иностранных предприятий и лиц допускаются только с разрешения суверенного государства.

Принцип разрешительного порядка образует юридическую осF нову властных полномочий государства применительно к правовоF му регулированию международных полетов в пределах его терриF тории. Эти полномочия проявляются в законодательной, исполниF тельной и судебной областях. В законодательной области государF ство по своему усмотрению определяет: а) основания законности выполнения международных полетов (международный договор, специальные разрешения и т. п.); б) порядок выдачи разрешений, которые уполномочивают национального и иностранного авиапеF ревозчиков осуществлять международные воздушные перевозки; в) требования, которые обязательны при выполнении международF ных полетов в пределах государственной территории; г) меры конF троля за международными полетами над государственной терриF торией; д) меры по недопущению и пресечению полетов в суверенF ном воздушном пространстве без своего согласия; е) меры наказаF ния за нарушение установленного разрешительного порядка.

В исполнительной сфере государство назначает полномочные органы по воздушному транспорту, которые непосредственно отвеF

ЧАСТЬ III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ ПОЛЕТОВ		91

чают за регулирование всех аспектов гражданского воздушного транспорта, как технических (т. е. аэронавигации и авиационной безопасности), так и экономических (или коммерческих). В области аэронавигации функции контроля за соблюдением разрешительF ного порядка выполняют органы управления воздушным движениF ем (УВД), которые следят за всеми международными полетами наF циональных и иностранных воздушных судов, начиная со времени пересечения ими государственной границы и следования по устаF новленной международной трассе до посадки в аэропорту назначеF ния. Аналогичным образом органы УВД контролируют вылет наF циональных и иностранных воздушных судов из аэропорта вылета до их выхода за пределы государственных границ. Органы УВД не занимаются охраной воздушных границ: эти функции осуществляF ют органы противовоздушной обороны.

Чикагская конвенция 1944 г. проводит различие между режимаF ми международного нерегулярного полета (ст. 5) и регулярного международного воздушного сообщения (ст. 6). По смыслу ст. 5 кажF дое государство предоставляет право осуществлять транзитные полеты и совершать посадки с некоммерческими целями всем возF душным судам других государств, осуществляющих международF ные нерегулярные полеты, «без необходимости получения предваF рительного разрешения». Далее в этой статье говорится, что нереF гулярные коммерческие полеты также «пользуются привилегией принимать на борт или выгружать пассажиров, груз или почту при условии, что любое государство, где производятся такая погрузка или выгрузка, имеет право устанавливать такие права, условия или ограничения, какие оно может счесть желательными».

Практическим последствием ст. 5 стало регулирование междуF народных нерегулярных перевозок в соответствии с правилами, действующими в отдельных государствах. Существует лишь небольF шое количество двусторонних и многосторонних соглашений, в коF торых предусматривается совместное регулирование.

В Российской Федерации действует специальный порядок выF дачи разрешений на разовые полеты воздушных судов. Его опредеF ляет Инструкция о взаимодействии федеральных органов исполни* тельной власти по согласованию и выдаче разрешений на разовые по* леты воздушных судов иностранных государств в Российской Феде* рации, утвержденная приказом Минтранса России 14 мая 2001 г. Издан Сборник аэронавигационной информации Российской ФеF дерации, утвержденный Распоряжением Минтранса от 5 июня

92	МЕЖДУНАРОДНОЕ ВОЗДУШНОЕ ПРАВО

2003 г. Кроме того, Федеральная служба по надзору в сфере трансF порта 5 марта 2005 г. издала Распоряжение «О порядке оформления разовых разрешений на полеты гражданских воздушных судов», в коF тором указан перечень документации, предоставляемой для офорF мления разового разрешения на полет и порядок его согласования с этой службой в случае перегона воздушного судна изFза рубежа и за рубеж. Что касается нерегулярных полетов, то выдача разрешений на такие полеты осуществляется в соответствии с Временным по* рядком реализации Федеральным агентством воздушного транспор* та полномочий авиационных властей по выдаче разрешений на вы* полнение международных неререгулярных полетов, в том числе по перевозке пассажиров (грузов) в случаях, предусмотренных между* народными соглашениями, принятым Федеральным агентством возF душного транспорта в виде Распоряжения от 1 февраля 2006 г. В нем определена процедура выдачи Росавиацией разрешений на осущеF ствление международных нерегулярных полетов, в том числе по перевозке пассажиров (грузов) в случаях, предусмотренных междуF народными соглашениями. Распоряжение охватывает совокупность международных нерегулярных полетов, для выполнения которых необходимо получить разрешение от российских авиационных влаF стей. Как это видно из документа, такие полеты не обязательно свяF заны с перевозками. Под действие порядка выдачи разрешений подF падают разовые транзитные пролеты, специальные международF ные полеты на аэродромы и аэропорты, не открытые для междунаF родных полетов, разовые полеты гражданских воздушных судов иностранных государств.

В документе предусмотрены три процедуры. Одна касается поF рядка выдачи разрешений российским эксплуатантам на выполнеF ние международных нерегулярных полетов, в том числе по перевозке пассажиров (грузов) в зарубежные аэропорты, а также специальных полетов и перевозок из аэропортов, не открытых для международF ных полетов. Другая — порядка выдачи разрешений иностранным эксплуатантам на международные нерегулярные полеты на аэродроF мы и в аэропорты Российской Федерации, открытые и не открытые для международных полетов, а также транзитных пролетов с посадF кой на российской территории. Наконец, последняя процедура опреF деляет особенности согласования и выдачи разрешений на междунаF родные нерегулярные полеты в выходные и праздничные дни. Хотя в Распоряжении есть ссылка на международные соглашения, речь в нем идет лишь о наличии у российского эксплуатанта (авиапредпF

ЧАСТЬ III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ ПОЛЕТОВ		93

риятия) документа, подтверждающего «согласие назначенного пере* возчика, выполняющего международные регулярные перевозки по за* явленной воздушной линии, если в соответствии с межправитель* ственным соглашением о воздушном сообщении или соглашением авиа* ционных властей требуется такое согласие». Такая же процедура установлена в отношении иностранных эксплуатантов.

Глава 2. Правовое регулирование международных полетов в пределах государственной территории

Вылетая за пределы государстваFрегистрации, гражданское воздушF ное судно пересекает свои государственные границы и границы друF гих государств. Факт пересечения государственной границы являF ется основным для признания полета международным.

Еще раз подчеркнем: режим международных полетов в суверенF ном воздушном пространстве основывается на полном и исключиF тельном суверенитете государства и вытекающих из него суверенF ных правах.

Регулирование международных полетов относится к области внутренней компетенции государства. Из признания этого факта исходит Чикагская конвенция 1944 г. В соответствии со ст. 11 ЧиF кагской конвенции законы и правила, «касающиеся допуска на его территорию или убытия с его территории воздушных судов, заняF тых в международной аэронавигации», применяются «к воздушным судам всех Договаривающихся государств без различия их нациоF нальности и соблюдаются такими воздушными судами при прибыF тии, убытии или во время пребывания в пределах территории этого государства». Этим государстваFучастники Чикагской конвенции установили, что законы каждой из стран, регулирующие полеты в суверенном воздушном пространстве, взаимно признаются и соблюF даются при международных полетах воздушных судов их регистраF ции в пределах территории других государств.

Аналогичным образом двусторонние соглашения о воздушном сообщении в обязательном порядке содержат статью о применении законов о допуске и вылете к воздушным судам другой стороны.

Национальным воздушным законодательством регулируются следующие вопросы международных полетов: а) допуск иностранF

94	МЕЖДУНАРОДНОЕ ВОЗДУШНОЕ ПРАВО

ных воздушных судов в пределы суверенного воздушного пространF ства; б) осуществление аэронавигации; в) вылет национальных и иностранных воздушных судов за пределы государственной терриF тории; г) обеспечение безопасности международных полетов; д) преF сечение актов незаконного вмешательства в деятельность гражданF ской авиации; е) управление и аэронавигационное обслуживание международных полетов.

Закон обычно определяет два основания правомерного выполF нения полета иностранным воздушным судном в пределах нациоF нального воздушного пространства: международный договор, а если такового нет — специальное разрешение. Именно из этого исходит Воздушный кодекс Российской Федерации 1997 г. Более конкретно особенности выполнения полетов определены в Федеральных авиаF ционных правилах использования воздушного пространства РосF сийской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1999 г.

Порядок пересечения государственных границ. ОпределенF ный порядок устанавливается государством в отношении пересечеF ния государственных воздушных границ, следования над его терриF торией, прибытия и убытия иностранных воздушных судов из межF дународных аэропортов. Пересечение государственных границ РосF сийской Федерации происходит по специально выделенным возF душным коридорам перелета, под контролем УВД и на эшелонах (высотах), специально установленных для таких полетов. При проF лете государственной границы Российской Федерации экипаж возF душного судна, выполняющего международный полет в Россию, сообщает соответствующему органу УВД фактическое время проF лета и эшелон полета. Соблюдение этих правил имеет исключиF тельно важное значение: в соответствии с Воздушным кодексом возF душное судно, пересекшее Государственную границу Российской Федерации без соответствующего разрешения российских компеF тентных органов или совершившее иное нарушение правил пролеF та Государственной границы Российской Федерации, признается воздушным судномFнарушителем и принуждается к посадке.

Допуская полеты в своем воздушном пространстве, государство определяет также порядок следования иностранного воздушного судна над государственной территорией: маршрут полета иностранного воздушного судна и место его посадки. После пересечения государF ственных границ Российской Федерации полеты иностранных возF душных судов в российском воздушном пространстве осуществляF

ЧАСТЬ III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ ПОЛЕТОВ		95

ются только по установленным международным воздушным трасF сам; посадка осуществляется в аэропортах, открытых для междунаF родных полетов.

«Транзитный пролет». В практике международных воздушных сообщений часто оговариваются случаи транзитного пролета, т. е. пролета иностранного воздушного судна в пределах государственF ной территории как без посадки, так и с посадкой в чисто техничесF ких, некоммерческих целях или в коммерческих целях, который явF ляется частью воздушного маршрута, начинающегося и кончающеF гося вне пределов транзитного государства. Право позволить или разрешить транзитный пролет над своей территорией относится к исключительной компетенции каждого государства. Это право осF новывается на принципе разрешительного порядка полетов, в соF ответствии с которым государство по своему усмотрению решает вопросы транзитного пролета иностранных воздушных судов над своей территорией.

Если государство участвует в Чикагском многостороннем соглаF шении о транзите при международных воздушных сообщениях 1944 г. (или о «двух свободах» воздуха), то его воздушным судам можно осуществить транзитный пролет над территорией другого государстваFучастника без посадки либо с посадкой с «некоммерF ческими целями». Кроме того, ст. 5 Чикагской конвенции формальF но допускает возможность транзитных беспосадочных полетов чеF рез территории государств без их предварительного разрешения. Однако содержащиеся в ней оговорки столь широки, что используF ются государствами для обоснования получения разрешения на выполнение беспосадочных транзитных полетов над своей терриF торией.

В целом международный воздушный транзит регулируется наF циональным законодательством или двусторонними соглашенияF ми о воздушном сообщении.

Регулирование международных полетов — область исключительF ной компетенции государства, поэтому отношения в этой сфере имеF ют публичноFправовой характер. Правила полетов, обеспечение безопасности полетов, управление воздушным движением, осущеF ствление контроля за полетами — эти и другие вопросы междунаF родных полетов регулируются исключительно государством. В ВозF душном кодексе Российской Федерации 1997 г. содержится специF альная глава «Международные полеты», где определены порядок и условия выполнения международных полетов российскими воздушF

96	МЕЖДУНАРОДНОЕ ВОЗДУШНОЕ ПРАВО

ными судами за пределами российской территории и иностранныF ми воздушными судами — в российском воздушном пространстве.

В настоящее время российское воздушное пространство обслуF живается Единой системой организации воздушного движения (ЕС ОрВД), которая была создана в 1973 г. Площадь обслуживаемого системой воздушного пространства превышает 25 млн. кв. км, проF тяженность воздушных трасс составляет 600 тыс. км, из которых более 150 тыс. км являются международными. Ежегодно пользоваF тели воздушного пространства выполняют около 900 тыс. полетов, из них российские перевозчики — около 60% полетов, перевозчики из зарубежных стран — более 30%.

Чтобы российский авиаперевозчик мог регулярно выполнять международные полеты в другие государства, он должен быть наF значен для этого Правительством Российской Федерации согласно соглашению о воздушном сообщении с соответствующей страной. Естественно, до этого российским перевозчиком должны быть поF лучены свидетельства эксплуатанта, лицензии и сертификаты от компетентных авиатранспортных властей, подтверждающих его правоспособность действовать в качестве перевозчика и годность к выполнению международных полетов и авиаперевозок. После наF значения перевозчик должен оформить все необходимые докуменF ты, требуемые от него в стране, куда будут совершаться междунаF родные полеты и перевозки. Кроме того, перевозчик должен полуF чить коды ИКАО для международных полетов и перевозок, решены вопросы технического и коммерческого обслуживания в стране, куда он будет совершать перевозки, и т. п.

Передача определенных функций и обязанностей при арен' де, фрахте и обмене воздушных судов, занятых в международ' ной аэронавигации. В 60 — 70Fе гг. многие перевозчики стали брать в аренду воздушные суда для целей перевозок. В результате сложиF лась ситуация, когда арендованные воздушные суда имели нациоF нальность одного государства, а эксплуатировались в другом, что создавало проблемы для решения вопросов ответственности при их эксплуатации. В соответствии с Чикагской конвенцией 1944 г. ос* новные обязанности по соблюдению ее положений возложены на государство регистрации воздушного судна. В случае передачи возF душного судна в аренду иностранному перевозчику государство реF гистрации фактически было не в состоянии выполнять такие обяF занности должным образом. Передача прав и обязанностей в отноF шении арендованного воздушного судна государством его регистF

ЧАСТЬ III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ ПОЛЕТОВ		97

рации государству, перевозчик которого взял его в аренду на униF версальной международноFправовой основе, осуществляется на осF нове принятой в 1980 г. Ассамблеей ИКАО ст. 83 bis «Передача опF ределенных функций и обязанностей», дополняющей Чикагскую конвенцию 1944 г. Поправка вступила в силу 20 июня 1997 г.

Статья 83 bis представляет собой имеющую общий характер поF правку, ратификация которой не влечет за собой автоматической передачи функций и обязанностей государством регистрации госуF дарствуFэксплуатанту воздушного судна. По смыслу поправки поF добная передача должна быть оформлена путем подписания двуF стороннего соглашения соответствующими государствами. Кроме того, ст. 83 bis устанавливает пределы передаваемых обязательств: любое соглашение подобного рода может касаться только тех функF ций и обязанностей, о которых идет речь в ст. 12 (Правила полетов), 30 (Радиооборудование воздушных судов), 31 (Удостоверение о год* ности к полетам) и 32 a (Свидетельство на членов экипажа) ЧикагF ской конвенции и которые могут передаваться частично или в полF ном объеме. Однако если по соглашению о передаче функций и обяF занностей последние не переходят к другому государству, о чем в ясной форме должно быть сказано в подобном соглашении, то отF ветственность за них продолжает нести государство регистрации.

Государства, не являющиеся сторонами двусторонних соглашеF ний о передаче функций и обязанностей подобного рода, должны признавать полномочия государстваFэксплуатанта в отношении выполнения переданных ему функций и обязанностей с соблюдениF ем двух условий: третьи государства должны ратифицировать ст. 83 bis, и их обязаны официально проинформировать об имевшей место передаче функций и обязанностей. Для этого либо государF ства — стороны соглашения в установленном порядке регистрируF ют свое соглашение в Совете ИКАО, а затем Совет официально информирует другие государстваFстороны ст. 83 bis, либо государF ства, являющиеся сторонами соглашения, официально информиF руют непосредственно других участников ст. 83 bis, которых может касаться передача прав и обязанностей. Государства, ратифицироF вавшие данную поправку, должны признать государствоFэксплуаF танта в качестве подменяющего государство регистрации в рамках ограничений, установленных соглашением. В связи с этим в отноF шении государств, ставших сторонами ст. 83 bis, государство ре гистрации освобождается от ответственности за выполнение

переданных функций и обязанностей.