Донбасский институт техники и менеджмента международного научно-технического университета

«Менеджмент в государственных организациях»

Конспект лекций

УТВЕРЖДЕНО

на заседании методичес-

кого совета ДИТМ МНТУ

Протокол N____________

от ______________ 2010г.

Г.Краматорск, 2010г.

Методические указания к изучению курса «Менеджмент в государственных организациях»

(для студентов III курса специальностей 06.0501 и 06.0502). Сост. О.С.Шишкевич

ДИТМ МНТУ.

Тема 1. Становление и развитие системы государственной службы

Развитие государственной службы рассматривают с анализа определения государственного управления, масштаба и отрасли его исследования.

Мы рассмотрим государственное управление в двух контекстах — американском и европейском.

Чтобы понять американский подход, следует ознакомиться с историей развития государственного управления. Студент в процессе изучения этого вопроса должен рассмотреть подходы, которые применялись известными американскими менеджерами.

Подход Вильсона. Главные положения: управление как развитая наука с конкретными принципами, как разграничение политики и управление — в функциях и ролях управления; основа для развития управления через методы управления бизнесом с ударением на экономичности и эффективности или экономической рациональности.

Подход Войта. «Искусство управления — это руководство, координация и контроль, которые осуществляются над многими людьми для достижения определенной цели. Это искусство пронизывает все ровные организации, связывая между собой много профессий, ремесел, специальностей; это взнос, который, хотя и так же необходимый, не является взносом менеджмента»(White, 1948, г. 4).

Более конкретное и исчерпывающее определение звучит следующим образом: государственное управление

• это совместные усилия определенной группы в контексте государства;

• охватывает все три ветви власти — исполнительную, законодательную и судебную, а также их взаимосвязь;

• исполняет важную роль в формировании государственной политики, следовательно, является частью политического процесса;

• существенно отличается от частного управления;

• тесно связано с многочисленными частными группами и отдельными индивидами в обеспечении общественных услуг» (Nigro and Nigro, Seventh edition, 1989).

Государственное управление в европейской перспективе

Европейской подход до определения отрасли государственного управления и его содержания является очень точным. Государственное управление в европейском подходе — это подотрасль права. Студент, рассматривая отмеченный аспект развития менеджмента, должен определить особенности европейского менеджмента.

Немецкий подход к заданиям государственного управления предусматривает разграничение политики и администрирование, опирается на правовую основу для определения этих заданий. Правовые нормы определяют пределы власти, с помощью которой государственное управление исполняет свои обязанности.

Следовательно, американский подход менее четок, но открывает путь для междисциплинарного метода изучения государственного управления. Европейский метод основывается на более давней, основанной на правые традиции — изучения государственного управления как отрасли юридического или правового образования.

Оба подхода хорошо приспособлены к соответствующим политическим, экономическим и социальным условиям, каждый из них позволяет государственным служащим качественно исполнять обязанности государственного управления, что только, и может подтвердить их обоснованность.

Одна из центральных проблем в развитии системы государственной службы, которая опирается на оценку заслуг, заключается в организации набора кандидатов, их отбора. На сегодня различают два подхода к решению этого сложного вопроса: централизованный и децентрализующий.

Подход централизованной кадровой системы не всегда значит, что в государственной структуре все функции контролируются одной организацией. Следует рассмотреть примеры организации кадровой системы в США, Канаде, Сингапуре и Великобритании.

Как централизованная, так и децентрализующая система имеет тенденцию к колебаниям с течением времени — в зависимости от потребностей финансового контроля.

Централизованный подход обеспечивает большую последовательность в развитии политики государственной службы, координацию многих кадровых функций, таких как набор кандидатов, тестирования, квалификационные критерии и системы оплаты, и дает возможность властным политическим структурам осуществлять долгосрочное кадровое прогнозирование и планирование. Нужно определиться относительно критериев принятия решений.

Децентрализует подход, за которого министерствам или ведомствам позволяется брать на себя большую ответственность за выполнение кадровых функций, основывается на предоставлении руководству возможности оперативное реагировать на потребности относительно комплектации персонала. Децентрализующий подход требует высокого уровня информации и координации действий между центральным отделом и отдельным подразделом.

Требования штатной организации:

• определение масштаба процедур оценки персонала;

• разработка методов набора и квалификационных стандартов для привлечения наилучших возможных кандидатов;

• установление методов отбора, таких как тесты или других, для определения самых квалифицированных и самых способных людей;

• разработка методов описания и квалификации должностей для подбора квалификационных требований или кандидатов на эти должности, а также для развития системы оплаты труда и повышения по службе;

• разработка системы оплаты труда;

• разработка линий поведения и методов относительно проведения, повышения и поощрения работников (например, предоставление им отпусков и выходных дней), процедур наказания и обжалования, а также политики относительно испытания и освобождения;

• создание возможностей для продолжения учебы и профессионального роста;

• рекомендация новых линий поведения или изменений в теперешней политике с целью более эффективного управления кадрами.

Два главных метода комплектации штата государственной службы характеризуют как открытую, так и закрытую систему, и студенту будет нужно рассмотреть и выучить оба подхода.

Закрытые системы основываются на ограниченном доступе к государственной службе и низкой мобильности наемного государственного служащего в рамках межведомственных переводов. Конкурентный набор кандидатов осуществляется в централизованном контексте и, как правило, путем суровых вступительных экзаменов или высоких оценок общеобразовательного текста. Часто кандидатов предварительно отбирают из какого-то одного высшего образовательного заведения или системы подготовки. Элитные кадры имеют общее, а не специальное образование, их официально вводят в должность, а не нанимают для какой-то конкретной работы.

Европейская модель систем государственной службы тяготеет к закрытой системе — через классовую и социальные структуры стран.

Характерные особенности европейской модели:

• государственная служба отвечает разграничению на главные классы (более высокий, средний и более низкий) в обществе, которое базируется на образовательных уровнях;

• существуют некоторые ограничения мобильности государственных служащих в структуре государственной службы;

• элита на высших уровнях службы имеет высокий престиж и статус;

• политическая нейтральность служащих и их защита, а также уверенность в работе;

• иерархичность как основа для повышения по службе;

• суровый кодекс поведения и морали.

Наилучший пример модели открытой системы — это система государственной службы США: позволяется поступить на любой уровень государственной службы в соответствии с квалификацией. Нет заведения, которое поставляло бы кадры, и высшие уровни государственной службы имеют менее выраженный классовый и социальный характер. Благодаря такому свободному набору из университетов, сфер бизнеса и промышленности правительственная служба обеспечила себе основу для определенной социальной мобильности и удерживает государственную службу от влияния жесткой классовой структуры, что свойственная закрытой системе.

Нужно сосредоточиться на том, какая система — открытая или закрытая — подходит для страны, где происходят значительные политические, экономические и социальные изменения.

Студенту следует определить характерные особенности сферы организации государственной службы, присущие странам с переходной экономикой.

Вопрос о пригодности открытой или закрытой системы для таких стран изучал Мировой банк. Согласно его исследованию закрыта система в этих странах имеет преимущества над открытой системой. При нестабильных условиях переходной экономики удовлетворения потребности в высококвалифицированных профессионалах на уровне политики и управления возможно лишь при применении элитарного подхода к привлечению, подготовке и содержанию государственных служащих.

Представительская бюрократия свидетельствует о наличии определенной связи между составом государственной службы и структурой общества. Это, в основном, дает представление о положении, согласно которому классовая основа государственной службы должна отражать пропорцию людей в классах.

Аргументы в интересах того, чтобы состав государственной службы отражал пропорции социальных классов.

Граждане имеют право на возможность работать на всех уровнях государственной службы, то есть демократическое общество предусматривает, что разные прослойки общества должны быть представленные на всех уровнях власти и имеют возможность влиять на политические и управленческие решения обществ. С этой точки зрения представительская бюрократия становится защитником социальной классовой системы (пример — США).

Обеспечение социального выравнивания классов, экономическая зажиточность которых очень неравная; такие принципы приема на работу должны опираться не только на социальных, но и на половых, этнические признаки (США — правительство отмечает на «позитивные действия» программ занятости).

Преимущество среднего или высшего класса среди старших государственных служащих — часть более закрытой системы государственной службы (пример — Франция).

Можно выделить два подхода к образованию государственных служащих. Подол базируется на существовании закрытой и открытой государственной службы — это общий и специализированный подходы. В мире долго продолжались споры вокруг того, какой подход является лучшим. Рассмотрим этот вопрос на примере европейской, британской и американской систем образования.

Гуманитарное образование преобладает в британской государственной службе, а естественные науки, такие как инженерное дело, математика, компьютерное дело, — в США. При этом оба подхода предусматривают постоянную работу в направлении повышения квалификации.

История, традиция и культура сыграли существенную роль в развитии систем государственной службы. Много стран и сегодня пытаются развить или реформировать свои системы.

Основные принципы системы государственной службы.

Управление кадрами следует рассматривать как часть общего управления, а не функцию изолированного от главного потока государственного управления.

Управление кадрами следует рассматривать как динамическое, а не статическое (оно постоянно развивается и изменяется).

Кадровая система должна обеспечивать рабочим нормальные условия труда, его оплаты и продвижения по службе.

Характер и направление профессиональной службы должны помогать в признании личного достоинства и демонстрировать уважение к человеческой личности.

Отбор, стимулирование и содержание государственных служащих всегда должны основываться на способностях и заслугах.

Административные системы власти, стиль исполнительного управления должны быть достаточно мотивированные и лояльные для того, чтобы завоевать доверие людей и стимулировать освобождение их энергии и идей в интересах государственной службы.

Перечислены выше принципы могут обеспечить основу для развития законов и устава государственной службы независимо от того, какой тип системы принятый в стране. Они представляют основные человеческие и профессиональные стоимости, которые являются основой для эффективной, почтенной государственной службы в демократическом обществе.

Украина в своему развитию переживает сегодня переходный период от планово административного типа экономики к рыночному. Это налагает определенный отпечаток на сформированность и уровень развития государственной службы в стране. Процесс усовершенствования государственного управления в Украине тесно связан с проведением административной реформы, которая является составляющей глобального реформирования всей жизни нашего общества. Главным заданием системы государственного управления является перестройка общества путем углубления реформ, при этом усиливается социальная направленность государства, используются современные методы управленческой деятельности в соответствии с состоянием социально-экономического развития, повышается профессиональный уровень работников государственного аппарата, воплощаются прогрессивные управленческие технологии.

В статье 37 Конституции Украины подчеркивается, что «не допускается создание и деятельность организационных структур политических партий в органах исполнительной и судебной власти, а также в органах местного самоуправления, военных формированиях, государственных предприятиях, учебных заведениях и других государственных учреждениях и организациях».

К сожалению, государственное управление действует в Украине пока еще не достаточно эффективно, в значительной мере это зависит как от переходного характера современного этапа развития общества, так и оттого, что функциональная и структурная организация органов государственной власти в значительном своем большинстве осталась от предыдущих времен.

Студент на базе полученных при изучении данной темы знаний должен определить, какие особенности в организации государственной службы имеет Украина, какие проблемы процесса формирования на сегодня уже преодолены, а которые еще следует, будет решить.