2. Поняття, функції парламенту .

Парламент - це єдиний постійно діючий загальнонаціональний колегіальний представницький орган законодавчої влади держави, який повністю або частково обирається народом, виражає його суверену волю та здійснює представницькі, законодавчі, державотворчі, організаційні та контрольні функції.

Згідно із концепцією поділу влади, законодавча влада, яка здійснюється насамперед загальнонаціональним представницьким органом - парламентом, посідає особливе місце в системі вищих органів державної влади. Парламент відіграє надзвичайно важливу роль у житті суспільства. Він був, і є, виразником інтересів різних соціальних і політичних сил, ареною для узгодження соціальних інтересів, пошуку компромісів, розв'язання наявних у суспільстві соціальних і політичних суперечностей.

Вищі представницькі органи мають узагальнену універсальну назву "парламент", але в різних країнах вони називаються по-різному: парламент (Австралія, Великобританія, Бельгія, Індія, Італія, Канада, Молдова, Нова Зеландія, Франція, Чехія, Японія), конгрес (Аргентина, Венесуела, США, Чилі, Філіппіни), народні збори (Албанія, Болгарія), національні збори (Південна Корея, Панама, Пакистан), федеральні збори (Австрія, Росія, Швейцарія), державні збори (Естонія, Угорщина).

Деякі назви парламентів уживаються в перекладі або в місцевому звучанні (наприклад, парламент Швеції прийнято називати "риксдаг", Данії - "фолькетинг", Норвегії - "стортинг", Ісландії - "альтинг", Фінляндії - "єдускунта"), а деякі застосовуються без перекладу (наприклад, парламент Ірану, Туреччини - "меджліс", Ізраїлю - "кнесет", Іспанії - "кортеси", Хорватії - "сабор").

Ряд конституцій (Німеччина, Польща) не вживають термін "парламент", а обмежуються лише відповідними найменуваннями палат: бундестаг і бундесрат, сейм і сенат.

На сьогодні в світі немає жодної держави, за винятком країн з абсолютною монархією, де не було б парламенту. В унітарних державах парламенти формуються на загальнонаціональному рівні, а у федеративних - також і на рівні їх суб'єктів. При цьому їх повноваження розмежовуються на засадах, визначених федеральною конституцією.

Функції парламенту - це основні напрямки та види діяльності, що відображають його політико-правову природу та визначають його місце в загальній системі органів публічної влади. Обсяг повноважень парламенту залежить від різних факторів: форми державного правління, форми політико-територіального устрою, історичних умов формування державності, рівня демократії, співвідношення політичних сил тощо. Наприклад, у ст.85 Конституції України 1996 р. перелічується 36 найменувань і приписів, згідно з якими Верховна Рада України здійснює свої повноваження.

Множинність повноважень парламенту зводиться до таких основних його функції:

1) представницька функція, яка полягає в тому, що парламент є виразником інтересів і волі народу (нації), тобто всієї сукупності громадян певної держави, який уповноважений приймати важливі рішення від імені народу.

Представницька природа парламенту зумовлена його виборністю, періодичністю формування, колегіальністю, вільним мандатом депутатів та реалізується через співпрацю в різних міжпарламентських об'єднаннях. Наприклад, членами Європейської Міжпарламентської Асамблеї православ'я (ЄМАП) є парламентські делегації Вірменії, Білорусії, Болгарії, Греції, Грузії, Естонії, Кіпру, Латвії, Молдови, Росії, Румунії, України, Фінляндії, Чорногорії, а спостерігачами - делегації Албанії, Казахстану, Польщі, Словаччини, Чехії ;

2) законодавча функція, яка полягає в тому, що парламент приймає закони. Прийняття законів є головним завданням парламенту, яке займає провідне місце в його діяльності.

3) державотворча (установча) функція, яка полягає у формуванні парламентом державних органів, призначення чи обрання посадових осіб або його участі в такому обранні. Парламент у цій сфері має досить широкі повноваження. Конституціями багатьох країн визначені найрізноманітніші форми і способи участі парламентів у цих процедурах, а саме:

- формування органу в цілому без визначення його керівництва (наприклад, згідно п. 2 ст. 148(ж) Федерального конституційного закону Австрії 1920 р. Національна Рада обирає колегію народних правозахисників);

- формування органу з призначенням його керівництва (наприклад, згідно ч. 1 ст. 199 Конституції Республіки Польща 1997 р. Сейм обирає голову Державного трибуналу, двох його заступників та 16 членів) ;

4) функція парламентського контролю, яка полягає у здійсненні контролю за діяльністю насамперед органів виконавчої влади та інших державних органів і посадових осіб. Зазначена функція притаманна майже всім парламентам світу незалежно від форми державного правління. Наприклад, у ст. 62 Конституції Республіки Болгарія 1991 р. зазначено, що "Народні збори. застосовують парламентський контроль", а згідно ч. 1 ст. 169 Федеральної Конституції Швейцарської Конфедерації 1998 р. Федеральні збори здійснюють вищий нагляд за Федеральною Радою (урядом) і федеральною адміністрацією, судами Конфедерації тощо.

- 5) фінансова функція, яка полягає у повноваженні парламентів передусім затверджувати державний бюджет та встановлювати податки.

Як правило, проект бюджету розробляється урядом, щодо якого завжди відбуваються парламентські дебати та за результатами яких приймається основний фінансовий документ держави - закон про державний бюджет, а також затверджується звіт уряду про виконання попереднього бюджету

3.Структура склад і організація парламентів.

За своєю структурою вищі представницькі органи є одно- та двопалатними (бікамеральними).

Двопалатна структура парламенту властива як унітарним, так і федеративним державам, проте принципи формування верхньої палати федеративної країни відмінні, порівняно з унітарною дер­жавою, що має у своєму складі верхню палату. Нижня палата у двопалатному парламенті називається по-різному: Палата представників (Австралійський Союз, США, Японія та ін.), Палата депутатів (Італія, Мексика), Національна рада (Австрія), Держав­на Дума (Російська Федерація), Народна палата (Індія), Сейм (Польща), Палата громад (Великобританія, Канада), Віче республік (Союзна Республіка Югославія), Національні збори (Франція) і т. ін.

Найпоширеніші назви верхньої палати парламенту - Сенат (Бразилія, Аргентина, Іспанія, Італія, Польша, Румунія, Франція та ін.); Палата сенаторів (Мексика); Палата радників (Японія); Рада штатів (Індія); Палата лордів (Велика Британія); Федераль­на рада (Австрія); Віче громадян (Союзна Республіка Югославія); Рада Федерації (Російська Федерація).

Однопалатна система парламенту є характерною для мононаціональної держави, що займає, як правило, невелику територію. Джерела її виникнення різноманітні. В одних країнах однопалат­на структура парламенту була встановлена разом з утворенням незалежної держави. Так, у Болгарії після закінчення болгаро-турецької війни була прийнята Тирновська Конституція 1879 p., яка передбачала однопалатні Народні збори. Така сама структу­ра парламенту закріплювалася конституціями (1947,1971 pp.) та нині чинною (1991 p.).

Після Другої світової війни від двопалатної структури парламенту відмовилися Греція, Данія, Швеція, Португалія, Туреччина, Єгипет, Нова Зеландія, Еквадор та інші країни. Однопалатній структурі пар­ламенту надала перевагу Об'єднана Республіка Танзанія.

На думку деяких політологів і державознавців, однопалатний парламент більше відповідає демократичному устрою та однонаціональному складу населення. Він простіший та ефективніший, законодавча процедура не настільки складна, як у двопалатному парламенті. Нижні палати двопалатних парламента і однопалатні парламенти формуються, як правило, шляхом прямих виборів. Всекитайські збори народних представників утворюються багатоступеневими виборами. Вони складаються з представників, обраних від провінцій, автономних областей, міст центрального підпорядкування та збройних сил (ст. 59 Конституції КНР).

Верхня палата формується по-різному. Сенати у Польщі, Румунії, США, Бразилії, Палата радників у Японії обираються прямими виборами.

Сенат Польщі (100 чоловік) обирається по воеводствах. Кожне із 47 воеводств обирає по два, а два наибольших за кількістю населения воеводства - по три сенатори; Сенат США обирається безпосередньо населениям штату за принципом: від кожного шта­ту по два сенатори. За такими самими принципами обираються сенатори в Австралії, але норма представництва від кожного шта­ту збільшена до десяти сенаторів. У такому самому порядку оби­раються сенатори мексиканського парламенту: по два від кожно­го штату і но два від федерального округу. У Швейцарії члени Ради кантонів обираються безпосередньо населениям кантону, а в одному з кантонів - кантональним парламентом.

В Австрії верхня палата - Федеральна рада - обирається ланд­тагами земель залежно від кількості населения землі. Земля з найбільшою кількістю населення обирає 12 членів, а кожна інша земля - таку частину від цього числа, яка пропорційна відношенню чисельності її громадян до зазначеної найбільшої їх чисельності, причому остача, що кількісно перевищує половину квоти, вважається за цілу квоту. Кожна земля повинна мати не менш як три представники (ст. 34 Федерального конституційного закону від 20 листопада 1920 р.).

В Індії Рада штатів обирається легіслатурами (законодавчими зборами) штатів.

Своєрідною палатою за порядком и формування є Бундесрат Німеччини, з допомогою якого землі беруть участь у законодавстві та управлінні федерацією. Він складається з членів урядів земель, які їх призначають і відкликають. Кожна земля володіє не менш як трьома голосами, землі з населенням понад два мільйони мають чотири, а з населенням понад п'ять мільйонів - п'ять голосів.

Сенат у Франції обирається непрямим голосуванням депута­тами Національних зборів, депутатами Генеральних рад департа­мент і делегатами муніципальних рад.

В окремих країнах верхня палата не обирається, а формується за принципом спадкування чи за призначенням усього складу або частини його главою держави. До таких палат належить англійська Палата лордів, яка продовжує функціонувати та збільшується, незважаючи на те, що понад 80 років тому парламент прийняв рішення про її заміну. У даний час Палата лордів кількісно перевищує 1200 осіб, серед яких спадкові пери, довічні пери, пери за апеляцією, духовні пери. Палата лордів являє собою конституційний анахронізм, пережиток феодалізму, один із самих недемократичних інститутів у англійській системі демократії.

Сенатори в Канаді призначаються генерал-губернатором, а в Йорданії - королем.

Законодавство більшості країн встановлює різні вікові цензи для обрання нижньої та верхньої палат. Так, депутатами до нижньої палати італійського парламенту - палати депутатів - може бути обраний будь-який виборець, якому на день виборів виповнилося 25 років, а до верхньої палати - після досягнення 40 років; депутатами Палати представників США і сенаторами можуть бути обрані громадяни після досягнення відповідно 25 та 30 років; до Національних зборів Франції - після досягнення 23 років, а се­наторами - 35 років.

Термін повноважень однопалатного парламенту складає чоти­ри або п'ять років. В окремих країнах з двопалатною структурою парламенту (Італія, Іспанія, Польща) термін повноважень палат збігається. У деяких двопалатних парламентах строк функціонування нижньої та верхньої палат різний. Так, Палата представників США обирається на 2 роки. Сенат - на 6, Палата депутатів Мексики - на 3, а Палата сенаторів - на 6, Національні збори Франції - на 5, Сенат - на 9 років, в Японії Палата представників - на 4, а Палата радників - на 6 років і т. ін.

Склад верхньої палати, як правило, не переобирається одночасно, а поновлюється по частинах: Сенат США, Рада штатів Індії - кожних два роки на одну третину; Сенат Франції - кожних три роки на одну третину; Палата радників Японії - на половину кож­них три роки. Часткове оновлення складу верхньої палати під час чергових виборів зберігає принцип наступності в її діяльності.

Кількісний склад парламенту визначається безпосередньо конституціями або іншими законодавчими актами. Конституція, наприклад, Італії закріпила у кількісному складі палати депутатів 650 чоловік, а сенаторів - 315. Сейм Польщі складається із 460 депутатів, а Сенат - із 100 сенаторів. Конституції Греції, Іспанії встановлюють: нижчу та вищу межі кількісного складу парламенту. Кількість членів палати депутатів Греції не може бути меншою від 200 і більшою від 300 чоловік (ст. 51 Конституції). Конгрес Іспанії нараховує мінімум 300 і максимум 400 депутатів (ст. 68 Конституції).

Закон про вибори до Всекитайських зборів народних представників (ВЗНП) і місцеві збори народних представників різних ступенів 1986 р. визначає верхню межу депутатів ВЗНП: вона не по­винна перевищувати 3 тис. чоловік (ст. 13).

Кількість членів парламенту Японії та Франції визначається не Конституцию, а законом.

Конституції зарубіжних країн закріплюють термін повноважень парламенту, протягом якого він виконує покладені на нього функції. Цей термін залишається незмінним або може тривати, скорочуватися за власним рішенням або рішенням глави держави чи уряду.

Так, за конституциями, наприклад, США, Мексиканських Сполучених Штатів, КНР, Республіки Куба, не існує інституту дострокового розпуску парламенту; не може бути розпущена достроково й Национальна рада Швейцарії. Дострокові вибори Національної ради можливі тільки за повної зміни федеральної конституции, прийнятої лише загальнонаціональним референдумом.

Конституція Австрії надала Національній раді права приймати рішення про свій розпуск (ст. 29, п. 2) до закінчення строку повноважень на основі звичайного закону.

Таке саме право надає Сейму конституційний закон про відносини між законодавчою та виконавчою владою Республіки Польша, а також про місцеве самоврядування («Мала Конституція» 1992 р.): «Сейм може бути розпущений власною постановок), прийнятою не менш як двома третинами голосів загального скла­ду депутатів» (ст. 4, п. 3).

Палата депутатів Греції розпускається у випадку необрання Президента навіть у третьому турі (ст. 32 п. 4 Конституції).

Право розпуску парламенту в цілому чи нижньої його палати належить главі держави або уряду за виняткових обставин. Так, Президент Італії може розпустити Палату представників і Сенат або одну з цих палат, заслухавши думку голів палат (ст. 88 Конституції); Президент Республіки Польша може розпустити Сейм після заслуховування Маршала Сейму та Маршала Сенату; одночасно з розпуском Сейму припиняється термін повноважень Сенату (ст. 4, п. 4 Конституції).

Право розпуску нижньої палати належить, наприклад, прези­дентам Франції, Індії, Австрії. Палата представників Янонії розпускається імператором за пропозицією та схвалення Кабінету; англійська Палата громад розпускається королевою за пропозицією Кабінету і т. ін.

У деяких країнах, наприклад, у Франції, Японії тощо, верхні палати розпуску не підлягають. Не можуть бути розпущені та­кож Рада штатів Індії, Федеральна рада Австрії, які формуються законодавчими органами суб'єктів федерації. Це положения стосується також своєрідної палати Німеччини - Бундесрату, - утвореної урядами земель; не підлягають розпуску й палати, члени яких не обираються (Палата лордів, Сенат Канади).

Конституції окремих країн можуть приймати рішення про продовження термшу своїх повноважень за наявності своєрідних умов. Такими умовами були в одних країнах війна (Італія), надзвичайний стан (КНР, Індія), війна, військовий або інший надзвичайний стан (Болгарія).

Якщо вибори парламенту збіглися з настанням надзвичайного стану, то вибори відкладаються на строк дії цих умов, а розпу­щений парламент скликається знову.

У конституціях деяких країн указані підстави для розпуску парламенту.

Шведський Ригсдаг розпускається главою держави, якщо він чотири рази відхилив пропозицію Тальмана (голови) Ригсдагу про обрання прем'єр-міністра (розд. 6 § 3 Конституції). Генеральні кортеси Іспанії розпускаються королем, якщо протягом двох місяців після першого голосування жоден з кандидатів на посаду глави уряду не дістав довіри Конгресу.

Підставою для розпуску президентом Народних зборів Вол­гари є неможливість сформувати Раду Міністрів як представника третьої парламентської групи. У цьому разі президент призначає службовий уряд, розпускає Народні збори та призначає нові вибори. Під час дії Конституції Республіки Болгарія 1991 р. пре­зидент двічі розпускав Народні збори та призначав нові вибори.

Президент Республіки Польша може розпустити Сейм, якщо той протягом трьох місяців не прийняв закон про бюджет (ст. 21 «Малої Конституції»). Сейм може виявити недовіру Раді Міністрів і обрати нового голову Ради Міністрів і запропонований ним склад уряду. Якщо Сейм виявив недовіру Раді Міністрів і не обрав її голову, то президент має право прийняти відставку уряду або розпустити Сейм (ст. 57- 62 «Малої Конституції»). Так, у 1993 р. президент розпустив Сейм і призначив нові вибори.

Президент Німеччини може розпустити Бундестаг у випадку необрання федерального канцлера.

Конституції окремих країн закріплюють умови, що виключають право глави держави приймати рішення про розпуск парла­менту в цілому чи його нижньої палати.

Так, Президент Болгарії не може розпускати Народні збори протягом трьох місяців до закінчення строку свого мандата; Пре­зидент Італії - протягом шести останніх місяців своїх повноважень (ст. 99 п. 7 Конституції); Президент Франції не може розпустити Національні збори під час здійснення ними надзвичайних повно­важень (ст. 16 Конституції) та протягом року після обрання Національних зборів у ході дострокових виборів (ст. 12 Конституції).

Не можуть достроково бути розпущені парламенти Іспанії, Польщі, Португалії та інших країн під час надзвичайного стану, а Сейм Польщі - особою, яка тимчасово заміщує президента.

Основні закони Австрії, Угорщини, Греції обмежують право президента розпускати парламент.

Федеральний Президент Австрії може розпустити Національну раду, а Президент Греції - Палату депутатів з однієї підстави лише один раз. Президент Угорщини протягом терміну своїх по­вноважень може скористатися наданим йому правом розпуску Державних зборів не більш як двічі.

Цілі дострокового розпуску парламенту можуть бути різноманітними: подолання кризи у діяльності парламенту, намагання однопартійного чи коаліційного уряду використати політичну обста­новку, що склалася, для зміцнення своєї позиції у майбутньому пар­ламенті та завдати поразки опозиції в процесі наступних виборів.

Термін повноважень парламенту - це встановлений конституцією даної держави період часу, протягом якого орган держав­ної влади здійснює свої конституційні функції складом депутатів, обраних під час проведения виборів. Це визначення притаманне як однопалатному, так і двопалатному парламенту, верхня пала­та кожного з яких обирається на один і той самий термін, що й нижня палата і розпускається разом з нею.