Актуальные проблемы статистического

Учета в правоохранительной деятельности:

Миграция населения, проблемы учета

И регулирования

Сегодня в сферу правоохранительной деятельности попадает большое число социальных проблем. Это обусловлено тем, что при переходе к демократическому обществу наиболее эффективный путь разрешения социальных конфликтов лежит в области права. Глоба­лизация современного мира усиливает многие социальные противо­речия, и их действия распространяются даже на те страны, которые ранее с ними не сталкивались.

И в этой связи необходимо отметить, что сегодня для России достаточно актуальна проблема регулирования миграции населения, значение которой еще пятнадцать - двадцать лет назад было крайне незначительно.

Миграционные процессы можно назвать индикатором развития ситуации в обществе, так как именно здесь четко просматривается реакция на изменения в экономическом, политическом и социальном плане жизни государства.

Начиная с февраля 2002 г., деятельность в области регулирова­ния миграционных процессов передана в сферу полномочий МВД согласно Указу Президента РФ № 232 «О совершенствовании госу­дарственного управления в области миграционной политики»¹.

Проблемы миграции - одни из наиболее актуальных на сегодня во всем мире. Особую озабоченность вызывает ситуация в области неле­гальной миграции, которая, по оценкам экспертов, выступает как один из глобальных феноменов современной международной жизни.

Практически все регионы мира и многие государства вовлечены в этот процесс в качестве либо стран выезда, либо принимающих стран, либо стран со смешанными потоками. Роль отдельных участ­ников может меняться. Сегодня помимо традиционных принимаю­щих стран (США, Канады, Израиля, Австралии) этим статусом в полной мере обладают многие государства Западной Европы, в по­следние десятилетия к ним присоединились страны Южной Европы (Италия, Испания, Португалия), а также динамично развивающиеся регионы Азии. Все эти государства в той или иной мере испытывают давление нелегальных мигрантов².

Современная Россия может рассматриваться с трех позиций:

• во-первых, это страна исхода (так, по некоторым оценкам, за гра­ницы только на заработки ежегодно выезжали около 1,5-2 млн человек, среди которых только 45 800 имели разрешение на тру­доустройство в 2000 г.¹);

• во-вторых, территория Российской Федерации используется для транзита нелегальных мигрантов (по причине фактической откры­тости огромных участков своей границы Россия по-прежнему широко используется незаконными мигрантами как транзитная территория. В течение 1997-1999 гг. сотрудники российской по-гранслужбы задержали 1965 человек (из них 1538 афганцев) на границе с Казахстаном и 2618 на границе с Украиной. В течение 1998-2000 гг. при попытке въезда в Россию и другие страны Вос­точной Европы и Центральной Азии (ВЕЦА), находящиеся под охраной российских пограничников, задержано 8928 человек; еще 6750 человек задержано при попытке выезда по недействитель­ным документам. В 2000 г. подверглись штрафу около 150 тыс. лиц с просроченными визами, более тысячи человек было задер­жано при попытке выезда из России по поддельным документам. Из числа последних примерно 184 человека были из Бангладеш, 154 из Турции, 151 из Шри-Ланки, 141 из Индии и по 49 из Паки­стана и Китая. Начиная с 1999-2000 гг., задержано приблизитель­но 400 организованных групп торговцев людьми; в 1998 г. под­верглись штрафу 16,2 тыс. туристических агентств (6300 в 1999 г. и 7100 в 2000 г.). В 1998-2000 гг. из России было депортировано в общей сложности 70 300 незаконных мигрантов²);

• в-третьих, Россия является страной - местом назначения мигран­тов. Помимо официально зарегистрированных потоков примерно 1,5 млн мигрантов - половина из них китайцы и значительное число афганцев - проживали в России нелегально. Эта категория включала китайских и вьетнамских трудовых мигрантов и мелких торговцев с просроченными визами; до 60 тыс. иностранных сту­дентов из развивающихся стран (главным образом из Афганиста­на, Ирака, Кубы, Демократической Республики Конго, Гвинеи и Эфиопии), которые прибыли еще в советскую эпоху и не возвра­тились домой по завершении учебы; еще 9 тыс. студентов, глав­ным образом из стран Африки, которые прибыли после 1991 г. и остались дольше положенного срока; 7 тыс. трудовых мигрантов с просроченными разрешениями на трудоустройство; 4-5 тыс. вьетнамских и северокорейских рабочих-контрактников, которые прибыли в советскую эпоху и не уехали после окончания срока контракта, а также лиц, ищущих убежища, транзитных мигрантов и прочие категории мигрантов. По оценкам, из стран ВЕЦА на ра­боту в Россию ежегодно прибывало свыше 3 млн трудовых ми­грантов, из которых только 100 тыс. имели законные разрешения на трудоустройство.

Кроме того, для эффективности исследования любого социаль­ного процесса необходимо определить не только количественную составляющую, но и качественные характеристики, позволяющие рассматривать объект исследования с системных позиций. И в пер­вую очередь для анализа важно выявить факторную составляющую, детерминирующую развитие изучаемого объекта.

Как отмечает профессор Н.М. Римашевская, непосредственные факторы международной миграции населения, воздействующие на ее интенсивность, сводятся к четырем группам:

• различия в режимах демографического воспроизводства, вызы­вающие постарение населения в одних странах и формирование относительно молодой структуры в других;

• существенная и все усиливающаяся поляризация жизненного уровня, рост деприваций и эксклюзий в отдельных странах;

• перенаселение преимущественно отсталых регионов мира;

• различия в степени занятости трудоспособного населения и рост уровня безработицы, вызывающей прежде всего трудовую мигра­цию².

Учет этих факторов позволяет более эффективно прогнозировать развитие миграционных процессов в Российской Федерации. Кроме того, это позволяет выявить наиболее привлекательные для неле­гальной миграции регионы, каковыми являются в большей степени приграничные области (Дальневосточный регион, Краснодарский край) и промышленно развитые центры (Москва, Московская об­ласть, Санкт-Петербург и Ленинградская область).

Оценить объемы нелегальной миграции крайне сложно. Резуль­таты многочисленных исследований, проводимых в последние годы в рамках Миграционной информационной программы под эгидой Международной организации по миграции, основываются в основ­ном на методах изучения косвенных характеристик и экспертных оценок.

Основными источниками информации при проведении исследо­вании методом экспертных оценок являются собираемые официаль­ной статистикой государства данные о мерах, направленных на пре-сеченне нелегальной миграции.

Источниками всех необходимых сведении являются как раз те государственные структуры, которые и оцениваются по показателям эффективности контроля миграционных процессов. В связи с этим необходимо отметить следующее: структуры, ведущие статистиче­ский учет в этих областях, являются достаточно закрытыми, а стати­стика имеет ведомственный характер, что служит препятствием для исследования миграционных процессов.

Ведомственный порядок регистрации информации в сфере ми­грационных процессов и ведения статистики не может обеспечить получение адекватного представления как об общей социальной об­становке в России, так и о криминогенной ситуации, связанной с ми­грацией. Можно говорить о том. что ведомственный учет, ведомст­венный характер миграционной статистики приводят к различным негативным явлениям (невозможность выделить приоритеты в про­ведении миграционной политики и уголовной политики, различных формах нарушений прав человека и др.). Эксперты подчеркивают необходимость создания исследовательской базы для формирования концепции миграционной политики, социального и криминологиче­ского мониторинга, законодательных актов.

Монополизм ведомственной науки в сфере получения знания о таком социальном объекте, как миграция, в области разработки за­конопроектов и государственных программ чреват серьезными по­терями для общества, поскольку в природе ведомственного подхода заложена определенная сосредоточенность на реализации корпора­тивных интересов, обслуживании политических интересов отдель­ных общественных групп, а не на постановке и решении реальных общественных проблем, не на получении фундаментального, объек­тивного знания.

При отсутствии элемента независимой науки сформировать со­циально значимые цели, определить механизмы и пределы деятель­ности для отдельных государственных структур, выработать эффек­тивную миграционную политику невозможно.

Для создания научно обоснованной концепции миграционной политики необходимо представить ее как сложную деятельность, со­стоящую из трех уровней: основания, субъекты и объекты (адресаты деятельности).

При разработке миграционной политики в целом для Российской Федерации, а также в том или ином регионе необходимо провести анализ ситуации и на этой основе связать все указанные уровни. Та кнм ооразом. неооходимо не только знать оощесоцнальную и кри­минальную ситуацию в стране, регионе, определить возможных эф­фективных субъектов деятельности, но и выявить адресатов - по­тенциальных потребителей результатов деятельности. Кроме того, необходимо понимать возможности, направления, стратегию дея­тельности различных субъектов, а также возможности взаимодейст­вия между ними.

Для прогнозирования развития миграционной ситуации в России в процесс исследования в качестве субъектов следует включать как органы, непосредственно осуществляющие регулирование данной области, так и те структуры, которые на данном этапе находятся в наиболее удобном для исследования положении.

Так. известный американский ученый Д.Т. Кэмпбелл. указывает, что «в случае исследования действия имеется ряд других релевант­ных групп непрофессиональных наблюдателей, лиц, находящихся в удобной для наблюдения позиции, что не характерно для иных со­циальных ролей. Сюда входит руководящий персонал программы и те группы граждан, которые находятся в постоянном контакте с ли­цами, испытывающими на себе действие программы»'. В нашем случае, наряду со специалистами МИД. ФСБ (в плане пограничного контроля), МВД. необходимо рассматривать в качестве возможных экспертов представителей этнических диаспор, общественных объе­динений национального, религиозного характера. В современной об­становке именно такие «непрофессиональные наблюдатели» нахо­дятся в наиболее удобной для наблюдения позиции.

Программа исследования состояния нелегальной миграции и тенденций ее дальнейшего развития должна включать в себя два уровня, только при соотнесении которых результаты могут быть ва­лидными.

Так, с точки зрения изучения официальной статистики, в прове­дение мониторинга необходимо включить представителей МИД. ФСБ и МВД.

В процесс исследования социальной ситуации, кроме специа­листов государственных органов правоохранительной системы, должны быть включены эксперты в области социальной защиты, здравоохранения, занятости населения, образования, а также пред­ставители общественных объединений инонационального харак­тера.

Таким образом, алгоритм исследования должен включать в себя два подхода. Первый должен заключаться в проведении опроса экспертов правоохранительных органов и МИД, органов власти феде­рального и муниципального уровней, которым для оценки должны быть представлены статистические данные не менее чем за три года по следующим направлениям:

• сведения об отказах в выдаче въездных виз и о количестве не до­пущенных в страну иностранцев (главным образом из-за ненад­лежащего оформления въездных документов, их отсутствия или попытки въезда по недействительным, поддельным или чужим документам);

• количество лиц, арестованных или задержанных на границе при попытке ее нелегального пересечения (в основном жертвы кон­трабандной переправки мигрантов);

• сведения о депортациях, т.е. о количестве лиц, принудительно выдворенных из страны;

• количество лиц, задержанных и привлеченных к ответственности за нарушение паспортно-визового режима.

Результатом является суммированное мнение группы экспертов о характере официально зарегистрированной нелегальной миграции и на основе имеющихся данных - об эффективности работы структур, включенных в деятельность по регулированию данной области, о воз­можной неучтенной составляющей нелегальной миграции в России.

Второе направление включает в себя проведение опросов и анке­тирование представителей общественных организаций этнонацио-нального характера, а также представителей местного населения, субъектов Российской Федерации, имеющих наиболее привлека­тельный для нелегальных мигрантов характер, предпринимателей, работающих в строительной, торговой областях, в сфере обслужива­ния и развлечения.

Основным результатом данного направления должен стать спи­сок проблем, связанных с нелегальной миграцией и имеющих нега­тивный оттенок, повышающих тревожность в обществе, нарушаю­щих эффективную работу социальных институтов.