§ 3. Место органов местного самоуправления в системе

Публичного управления российским обществом.

Органы и должностные лица местного самоуправления:

Виды, правовое регулирование деятельности

Большинство российских исследователей вслед за законодательством главным субъектом местного самоуправления называет местное население. В реальности главным субъектом местного самоуправления местное население может быть признано лишь условно. Основным элементом системы местного самоуправления, осуществляющим повседневную деятельность по реализации функций местного самоуправления, фактически являются органы местного самоуправления. Их создание в муниципальном образовании «является непременным условием надлежащего функционирования указанной системы и обусловлено объективной необходимостью, а не только требованиями законодательства»¹.

Примечательно, что Европейская Хартия местного самоуправления, обобщающая существующий опыт муниципальной деятельности, признает право на осуществление местного самоуправления, прежде всего, за выборными органами (советами или собраниями), которые могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Прямое участие граждан в самоуправлении не исключается, «если это допускается законом» (ч. 2 ст. 3).

Определенные полномочия могут быть предоставлены только муниципальным органам власти. Так, например, Конституция РФ 1993 г. (ч. 1 ст. 132) и Гражданский кодекс РФ (ч. 2 ст. 125) право самостоятельно управлять муниципальной собственностью предоставляют именно органам местного самоуправления.

Кроме того, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления являются единственными субъектами юридической ответственности во всей системе местного самоуправления. Только к ним можно применить определенные меры воздействия за ошибки и правонарушения, совершаемые при решении вопросов местного значения. Таким образом, наличие органов местного самоуправления в системе местного самоуправления является важнейшим и имманентно присущим организационным элементом и одновременно условием реальности и эффективности самого социально-правового института местного самоуправления.

Среди признаков, отличающих муниципальные органы власти от государственных органов, можно выделить следующие:

1) муниципальные органы формируются исключительно населением муниципального образования и его представительными органами;

2) в реализации своих полномочий муниципальные органы самостоятельны (действуют независимо от органов государственной власти), они не входят в систему органов государственной власти;

3) осуществляют свою деятельность исходя из интересов населения муниципального образования в сочетании с интересами государства и ответственности перед этим населением.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ:

органы местного самоуправления – «избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения»;

должностное лицо местного самоуправления – выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления;

выборное должностное лицо местного самоуправления – должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава или на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования, и наделенное собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

На основе указанных законодательных формулировок к должностным лицам местного самоуправления относится:

Во-первых, глава муниципального образования, избранный населением путем прямых выборов. Закон ему разрешает быть одновременно или председателем представительного органа, или главой местной администрации.

Во-вторых, глава муниципального образования, избранный на должность решением представительного органа муниципального образования; он является одновременно председателем данного представительного органа.

В-третьих, глава местной администрации муниципального образования, заключивший контракт (трудовой договор) на данную должность с представительным органом муниципального образования.

В-четвертых, если на муниципальных выборах избирается, помимо представительного органа и главы муниципального образования, еще какой-либо орган местного самоуправления и предполагается, что члены этого органа занимают определенное должностное положение, получают властно-контрольные полномочия, тогда члены соответствующего органа тоже будут считаться должностными лицами – например, если на муниципальных выборах избирается счетная палата как муниципальный орган с контрольными функциями.

Закон выделяет лишь тех лиц, которые в той или иной форме участвуют в решении вопросов местного значения. Помимо этого должностными лицами являются заместители главы муниципального образования, заместители председателя представительного органа муниципального образования, заместители главы местной администрации, руководители структурных подразделений аппарата представительного органа и местной администрации, другие ответственные сотрудники данных подразделений. Не считаются должностными лицами местного самоуправления депутаты представительного органа муниципального образования (хотя это и выборные лица), а также сотрудники аппарата муниципальных органов, выполняющие вспомогательные и технические функции¹.