§ 4. Иерархия источников отрасли муниципального права

Муниципально-правовые нормы возникают по воле государства и воплощаются в нормативных правовых актах, принимаемых органами государственной власти; кроме того, такие нормы появляются, с общего дозволения государства, по воле населения муниципального образования, органов местного самоуправления.

Источник муниципального права в юридическом смысле – это форма внешнего выражения муниципальных правовых норм.

Вершиной системы источников муниципального права является Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Ст. 12 закрепила принцип признания и гарантирования местного самоуправления в качестве основы конституционного строя, самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий, а также выделила органы местного самоуправления из системы органов государственной власти. Данные конституционные положения легли в основу формирования местного самоуправления в России. Конституция содержит также отдельную главу 8, полностью посвященную местному самоуправлению.

Важной частью нормативной правовой системы Российской Федерации являются федеральные конституционные законы. Надо сказать, что нет акта этой группы, целиком посвященного местному самоуправлению. Однако в некоторых федеральных конституционных законах имеются отдельные обращенные к нему нормы, например, в Федеральных конституционных законах «О референдуме Российской Федерации» 2004 года и "О чрезвычайном положении" 2001 года.

Наиболее распространенным федеральным источником права выступают федеральные законы. Для удобства можно выделить две группы федеральных законов:

а) непосредственно посвященные вопросам организации и деятельности местного самоуправления. Прежде всего, это базовый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также еще ряд законов той же целевой направленности, например, федеральные законы «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» 1996 года и «О муниципальной службе» 2007 года;

б) федеральные законы, составляющие законодательную основу других отраслей права (административного, финансового, жилищного, земельного и т. д.) и регламентирующие лишь отдельные аспекты местного самоуправления. В их числе федеральные законы «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 2002 года, Налоговый, Бюджетный и Градостроительный кодексы РФ и др.

Источниками муниципального права могут быть федеральные подзаконные акты - указы Президента РФ (например, от 15 октября 1999 г. "Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации"), акты палат Федерального Собрания РФ (таким источником в свое время являлось постановление Государственной Думы Федерального Собрания от 10 июня 1994 г. "Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативно-правовых актах субъектов РФ"), постановления Правительства РФ (например, принимаемые в порядке реализации законов о федеральном бюджете, соответствующих президентских указов в области государственной поддержки местного самоуправления). Определенное значение в качестве источников имеют отдельные нормативные правовые акты отраслевых федеральных органов исполнительной власти.

Важнейшими источниками муниципального права являются муниципальные правовые акты: устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования, правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Основным документом в числе международно-правовых источников муниципального права является Европейская Хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г¹.Российская Федерация подписала Хартию 28 февраля 1996 г., а ратифицировала – 11 апреля 1998 года². Хартия закрепляет основные положения о местном самоуправлении: его понятие, принципы реализации, сферу компетенции, гарантии местного самоуправления.

К специальным международно-правовым актам в области местного самоуправления можно отнести также решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, Декларацию о принципах местного самоуправления, принятую Межпарламентской ассамблеей государств – участников СНГ в 1994 г., Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств о разработке модельного закона о местном самоуправлении в государствах СНГ (Санкт-Петербург, 23 мая 1993 г.).

В числе источников муниципального права можно выделить и муниципально-правовые договоры - двусторонние или многосторонние соглашения, регулирующие отношения, связанные с осуществлением местного самоуправления. Такие договоры могут быть заключены между органами местного самоуправления двух и более муниципальных образований, либо между органами местного самоуправления и органами государственной власти.

В муниципальном праве достаточно значима роль, правовых обычаев. Это определяется самим пониманием местного самоуправления, которое, в соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» должно развиваться «с учетом исторических и иных местных традиций».

В литературе предлагается также считать источниками муниципального права судебные прецеденты.

Конституционный Суд РФ является судебным органом конституционного контроля и не относится к правотворческим органам. Это обстоятельство нередко расценивается как препятствие для признания его решений источником права. Но особенности правовой природы и юридической силы решений Конституционного Суда определяются не тем, обладает ли он правотворческими полномочиями, а спецификой его собственных конституционно-контрольных полномочий. Их природа такова, что правовые позиции Конституционного Суда, выраженные по итогам рассмотрения дела в его постановлении или определении, имеют общеобязательный характер, они нередко обладают нормативностью, и, соответственно, эти положения могут признаваться источником права. Отметим, что именно в постановлении Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. впервые четко была обозначена природа местного самоуправления как одного из видов публичной власти в Российской Федерации. Обойтись без данного постановления Конституционного Суда в характеристике источников муниципального права сегодня просто немыслимо.

Нередко такую же прецедентную роль играют и решения Верховного Суда РФ. К примеру, Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" явно не учел такой вариант территориальной реорганизации муниципальных образований, когда вместо внутреннего деления на сельские и городские поселения муниципальный район преобразуется в городской округ. Законами некоторых субъектов РФ это было предусмотрено (Калининградская обл., Московская обл. и др.). Началось оспаривание актов. Рассмотрев соответствующие дела, Верховный Суд пришел к конечному выводу о том, что такой вариант реорганизации возможен. Этот судебный прецедент также стал значимым нормативным источником для практики муниципального строительства.