§ 3. Место муниципального права в системе российского права

Вопрос о месте муниципального права в системе других отраслей права является дискуссионным. Связано это с тем, что данная отрасль является новой, находится в стадии формирования¹.

Ряд авторов в принципе отрицают существование муниципального права в качестве самостоятельной отрасли права. Так, например, В.А. Баранчиков говорит о том, что к муниципальному праву нельзя относиться как к отрасли права. Он считает его отраслью российского законодательства, которая включает в себя нормы многих отраслей права, юридически обеспечивающих функционирование всех институтов местного самоуправления¹. М.В. Баглай, полагает, что муниципальное право является институтом конституционного права, так как его основными источниками являются Конституция РФ, конституции (уставы) субъектов Федерации, Законы Российской Федерации и ее субъектов, Указы Президента России и др.²

B.C. Четвериков, называя муниципальное право комплексной отраслью в силу отсутствия своих, специфических норм права и использования правовых норм конституционного, гражданского, административного права, фактически также говорит о муниципальном праве как подотрасли административного права³. Ю.Н. Старилов считает, что муниципальное право является подотраслью административного права. Наряду с милицейским, строительным, социальным, служебным, образовательным правом он относит муниципальное право к Особенной части административного права⁴.

Чтобы определиться с вопросом о самостоятельности муниципального права как отрасли, необходимо рассмотреть критерии разделения права на отрасли и выделения на их основе новых отраслей в этой системе.

Отрасли права отличаются друг от друга предметом, методом и законодательством⁵, т.е. системой источников. Другие исследователи добавляют иные признаки отрасли права: наличие системы (целостности), особых субъектов правоотношений¹, наличие государственной и общественной потребности в ней², высокая социальная значимость.

Как уже отмечалось, особенность муниципального права заключается его комплексности. Эта новая отрасль зародилась на стыке нескольких отраслей публичного и частного права: конституционного, административного, гражданского, финансового, земельного, экологического. На первоначальном этапе формирования данная отрасль заимствует нормы этих отраслей, формируя при этом собственный, уникальный предмет правового регулирования.

По обоснованному мнению С.В. Полениной, превращение «пограничных» институтов, в новую отрасль права, возможно только тогда, «... когда этот институт приобретает определенную «критическую массу». В результате у него появится необходимая сумма новых свойств, касающихся предмета, методов, принципов и механизма правового регулирования, наличие которых позволяет констатировать, что перед нами новая отрасль права»³. Муниципальное право приобрело такую «критическую массу», которая соответствует указанным выше критериям.

Во-первых, необходимо признать специфический предмет правового регулирования муниципального права.

Во-вторых, у муниципального права сложился свой круг источников.

В-третьих, существует государственная и общественная потребность в существовании муниципального права как отрасли, нормы которой регулируют общественные отношения в сфере нового публично-властного института – местного самоуправления. Институт местного самоуправления получил признание в качестве основы конституционного строя России (ст. 12 Конституции РФ), формы народовластия (ст. 3 Конституции РФ).

В-четвертых, муниципальное право имеет собственную устойчивую структуру, основанную на единстве муниципально-правовых отношений.

Все указанные признаки муниципального права свидетельствует о самостоятельности этой отрасли.

Комплексный характер муниципального права также не является основанием для отрицания его самостоятельности. Муниципальное право, используя нормы других отраслей права в целях обеспечения всесторонней регламентации отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, тем не менее в полной мере не тяготеет к какой-либо одной отрасли права. Кроме того, помимо комплексных муниципально-правовых норм (норм «двойного назначения») в отрасли муниципального права есть и свои, исключительно муниципально-правовые нормы, имеющие самостоятельное значение, собственную законодательную базу и потому не связанные напрямую с нормами других отраслей права. Такие нормы занимают значительное место в механизме муниципально-правового регулирования. Само их наличие, а также приоритетный характер по сравнению с нормами «двойного назначения» доказывают самостоятельность муниципального права как отрасли права. В данную группу норм включены, прежде всего, муниципально-правовые нормы, устанавливающие организационные основы местного самоуправления: модели местного самоуправления, статус субъектов местного самоуправления, некоторые формы осуществления местного самоуправления, гарантии местного самоуправления. Таким образом, комплексность как особенность муниципального права характерна не для всех муниципально-правовых норм.