Чиркунова учебник

образующую базу и численность населения	были созданы населенные пункты в отдален-
данных территорий сократилась с начала	ных районах, в частности в Коми-Пермяцком
90-х гг. XX в. до настоящего времени в два	округе, численность населения которых до-
раза: если на территории, подчиненной Гре-	стигала 3–5 тыс. чел. Когда был закрыт моле-
мячинску, в начале 90-х гг. XX в. проживало	вой сплав (что вполне оправдано с экологи-

30 тыс. чел., то в 2005 г. – 16 тыс. чел.; на тер-ческой точки зрения), оказалось, что подвоз

ритории, подчиненной Кизелу, из 59 тыс. чел.	древесины автотранспортом на расстояние
к 2005 г. осталось 32 тыс. чел. При этом сле-	400–500 км даже при наличии дорог нерен-
дует отметить, что в 1991 г. уровень развития	табелен, поскольку оптимальное расстояние
материально-технической базы социальной	транспортировки древесины автомобильным
инфраструктуры данных территорий был са-	транспортом составляет 100–150 км.
мым высоким в области: 66 усл. ед. в Гремя-	В условиях рыночной экономики лесо-
чинске и 64 усл. ед. в Кизеле при среднеоб-	заготовки стали невостребованными. Для на-
ластном значении 56 усл. ед.	селенных пунктов, где все население было за-
Еще одна особенность системы рассе-	нято лесозаготовкой, главной проблемой стала
ления Пермского края – лесопромышленное	безработица.
расселение северных районов, сложившееся	Таким образом, оптимизация системы рас-
в эпоху экстенсивного лесопользования и во	селения Пермского края должна способствовать
многом основанное на молевом лесосплаве.	такой пространственной организации региона,
На юге Чердынского района был самый круп-	которая позволит минимизировать издержки на
ный в мире Керчевский рейд, занимавший-	поддержание инфраструктуры и обеспечит до-
ся сортировкой и сплоткой древесины. Этим	стойный уровень жизни большинству населения
производством жили многие люди. Под него	региона присохранении единства территории.

121

Геоэкономическое положение (ГЭП) – ственную роль. Зачастую большая удаленность

это положение региона в экономическом про-	компенсируется более развитой логистиче-
странстве, которое определяется по отноше-	ской инфраструктурой и мощностью потока,
нию к природным элементам окружающей	идущего по транспортному коридору (у тран-
среды (месторождениям полезных ископае-	зитных волжских городов он больше, нежели
мых, рекам, морям, лесным массивам) и к соз-	у Перми).
данным человеком элементам «искусственной	Следует отметить, что Пермский край
среды» (транспортным коммуникациям, круп-	постепенно терял свои конкурентные пре-
ным предприятиям, городам, металлургиче-	имущества и в результате проведения госу-
ским и энергетическим базам, развитым эко-	дарственной политики в советский период.
номическим районам, зонам сбыта продукции	В ней отчетливо проявлялись тенденции к
и т.д.).	стимулированию развития Екатеринбурга,
Исторически Пермский край обладал	так как он рассматривался как передовой
географическими преимуществами по срав-	социалистический город. Пермь часто ассо-
нению с другими регионами. Освоение сибир-	циировалась с городом старой буржуазной
ских и уральских земель начиналось как раз с	интеллигенции, купцов и промышленников,
Пермского края. На севере края лежал путь на	городом, который хотя и имел славные рево-
Печору. Как раз он и был путем освоения Ура-	люционные традиции, но проявил большую
ла и Сибири. Русские пришли по этому пути	лояльность к старой власти в годы граждан-
и ушли дальше в Сибирь восточнее Велса и	ской войны. В результате в Екатеринбурге
Ваи (XV–XVI вв.). Затем основное направле-	более динамично развивались отрасли обра-
ние освоения сместилось южнее: была откры-	батывающей промышленности, наука, обра-
та Бабиновская дорога через Уральские горы.	зование, транспортная инфраструктура. На-
Московско-Сибирский тракт стал проходить	против, сырьевой, «придаточный» характер
через Соликамск и выходить на территорию	пермской экономики усиливался. И к началу
нынешней Свердловской области в районе	ХХI в. Свердловская область существенно
Верхотурья.	обогнала Пермский край по основным по-
Начиная с XVIII в. Соликамск уступает	казателям развития: численности населения,
пальму первенства Перми и в Сибирь идут	уровню экономического развития, уровню
транспортные потоки по Казанскому и Си-	научного потенциала и т.д.
бирскому трактам – основным магистралям	Все это говорит о том, что сложившу-
XIX–XX вв. Таким образом, Пермский край с	юся ситуацию в Пермском крае необходимо
XV по XX вв. являлся перевалочным узлом на	менять.
пути из Европы в Сибирь. Не зря самой первой	В настоящее время одним из факторов
железной дорогой на Урале стала Горнозавод-	повышения конкурентоспособности региона
ская дорога, связавшая Екатеринбург и Ниж-	является развитие транспортных коммуника-
ний Тагил с Пермью. Понятно, что такое геоэ-	ций, поскольку транспортные коридоры – это,
кономическое положение региона благотворно	с одной стороны, показатель востребованно-
сказывалось на его социально-экономическом	сти региона в рамках кооперации всей стра-
развитии.	ны, а с другой – мощный стимул для развития
Однако бесконечно долго пользовать-	экономики региона. Учет всего, о чем говори-
ся таким конкурентным преимуществом, как	лось выше, будет способствовать повышению
выгодное геоэкономическое положение, не-	конкурентоспособности Пермского края.
возможно. Ухудшились условия судоходства	Для Пермского края решение данной за-
по Каме, а различия в расстояниях между ази-	дачи связано с превращением региональных
атской частью страны и портовыми городами,	дорог, имеющих тупиковые выходы, в участки
находящимися на разном удалении от Ураль-	межрегиональных федеральных трасс. Пока
ского хребта, перестали играть столь суще-	дороги в Пермском крае упираются в тупики,

122

регион не может привлечь какие-либо ресур- сы из Республики Коми и стать управляющим центром для нее.

В настоящее время существуют два про- екта. Первый – северный коридор: Санкт- Петербург–Пермь–Сибирь, который обеспечит выход Пермского края к морским портам Бал-

В настоящее время формируется и вос- точная часть широтного коридора, который должен соединить Санкт-Петербург через Вологду–Киров–Пермь с Ханты-Мансийском и Томском. Администрация Пермского края приняла решение построить участок дороги от Перми до границы Свердловской области, для того чтобы этот элемент был готов к тому мо- менту, когда широтныйкоридор будет постро- ен на всей территории. От Ханты-Мансийска до границы со Свердловской областью до- рога есть. От границы с Пермской областью до Ивделя дорога также построена. Остается участок от Ивделя до границы Свердловской области с Югрой.

Введение нового участка дороги (от По- лазны до границы со Свердловской областью)

тики и Севера и сделает регион независимым от портов прибалтийских стран и южных укра- инских портов. Для обеспечения транспортной доступности внутри региона ведется строи- тельство дороги, которая в дальнейшем станет важнейшим элементом северного широтного коридора Санкт-Петербург–Сибирь (рис. 3).

на территории Пермского края уже положи- тельно сказывается на экономике Пермского края. На горнолыжных трассах Губахи и Чу- сового увеличилось количество отдыхающих с севера Свердловской области, из районов Западной Сибири. Построив дорогу до сосе- дей, Пермский край обеспечил хорошие вну- трирегиональные связи, привлек новый поток

транспорта, новый поток денежных средств, новый поток людей.

Сейчас создается еще один северный маршрут: Пермь–Кудымкар–Сыктывкар и да- лее на Архангельск. Для Пермского края эта дорога очень важна с точки зрения развития Коми-Пермяцкого автономного округа, при- влечения ресурсов Республики Коми, для по- зиционирования региона как управляющего

123

центра. Так, в результате реформирования	Таким образом, ранее через Пермский
энергетики создана территориальная генери-	край проходил только один транзитный кори-
рующая компания № 9, которая объединяет	дор. В перспективе планируется создать пере-
генерацию электроэнергии Пермского края,	сечение нескольких коридоров федерального
Свердловской области и Республики Коми.	уровня.
Центр ТГК-9 находится в Перми, то есть имен-	Говоря о железных дорогах, необходимо
но Пермский край стал управляющим центром	отметить стратегический проект, получивший
в рамках этой энергетической системы.	недавно поддержку со стороны федерального
Отсутствие транспортного коридора в	центра: «Комплексная	программа промыш-
южном направлении, до Уфы и далее, в раз-	ленного и инфраструктурного развития Респу-
вивающийся перспективный район западного	блики Коми, Пермского края, Архангельской
Казахстана, сдерживает развитие как межре-	области».
гиональных, так и международных связей. В	В рамках данной программы предпо-
связи с этим принято решение построить до-	лагается строительство	железнодорожной
рогу Барда–Куеда, которая на 50 км сократит	магистрали «Белкомур» (рис. 4), осущест-
расстояние до границы с Башкортостаном.	вление которого позволит «соединить» три

географических объекта: Белое море, Респу-	проекта необходимо построить два участка:
блику Коми и Урал. Проект был разработан в	участок между Архангельской областью и
1980 г. с целью соединения портов Баренце-	Республикой Коми и участок от Сыктывка-
ва и Белого моря с промышленным Уралом	ра до Транссиба на территории Пермского
и богатой природными ресурсами Сибирью.	края.
Это дорога от Архангельска до Перми и даль-	Принятый в настоящее время про-
ше по Транссибу в Сибирь. Для реализации	ект имеет ряд изменений. Если в первона-

124

чальном	варианте предполагалась	дорога	даленных районов Пермского края, создаст
Сыктывкар–Гайны–Кудымкар с выходом на			предпосылки для развития добывающих
Транссибирскую магистраль, то в новом про-			отраслей и перерабатывающих производств
екте предполагается выход на Соликамск.			на территории Коми-Пермяцкого округа,
Это	позволит ликвидировать тупиковое		населенных пунктов и в конечном счете –
положение железнодорожной ветки		Пермь–	для повышения качества жизни населения
Соликамск. Данный вариант разработан в связи края.
с аварией на руднике «Уралкалий» для снижения				Реализация всех перечисленных проек-

рисков потери промышленного производства из-тов позволит сформировать систему транс-

за разрушения железнодорожного полотна.	портных коридоров в Пермском крае, что,
Реализация проекта также существен-	несомненно, повысит его конкурентоспо-
но улучшит транспортную доступность от-	собность (рис. 5).

Создание и развитие транспортных ко- ридоров в Пермском крае будет сопровождать- ся развитием внутрирегиональной сети авто- дорог. Будут построены радиальные дороги, которые вольются в транспортные коридоры; будет ликвидирован березниковский тупик с выходом на автотрассу Сыктывкар–Кудымкар, чтобы транспортные потоки с севера могли по северному транспортному коридору, не заходя в краевой центр, уходить в Сибирь. В настоящее время эта дорога строится как ле-

совозная, обеспечивающая поставки леса для «Соликамскбумпрома», но с постройкой дороги Кудымкар–Сыктывкар дорога Коса– Соликамск приобретет межрегиональное зна- чение.

Последним разделом пространствен- ного развития Пермского края является раз-

витие Пермской агломерации – территори-

ального образования, включающего районы в радиусе 50 км (рис. 6). Реализация этого про- екта направлена на обеспечение такой концен-

125

трации населения, которая позволит многим видам бизнеса функционировать в этой агло- мерации. Существуют такие виды бизнеса, которые возможны только при определенной концентрации населения. Например, информа- ционные технологии будут развиваться только в том случае, если емкость рынка составляет более 1 млн чел.

Чем больше концентрация населения, тем больше емкость рынка, тем больше ве - роятность прихода новых инвесторов и но- вых видов бизнеса. Агломерация создается в первую очередь для того, чтобы обеспе- чить тридцатиминутную транспортную до- ступность из любого населенного пункта в рамках агломерации до ее центра. Так, уже закончен проект Краснокамск–Пермь: транс-

портная доступность этих населенных пун- ктов составляет 15–20 мин. Очень важным является строительство федеральной трассы Пермь–Кукуштан, которая также входит в состав Пермской агломерации.

И еще следует отметить обязательность наличия объездных дорог. Вокруг Перми уже построен западный обход, имеется вос- точный обход, который, правда, нуждается в реконструкции; сейчас строится южный обход от шоссе Космонавтов до Кунгурского

тракта, который замкнет объездную дорогу. Решение всех перечисленных проблем

будет способствовать более оптимальной пространственной организации Пермского края и повышению его конкурентоспособ- ности.

126

2.3.2. Цели, задачи и перспективы развития муниципальных образований Пермского края

«Развитие территорий» – один из блоков	Основная статья расходов местных
в функционально-целевой модели управления	бюджетов – это расходы на образование. В
краем. В Пермском крае 363 муниципальных	2007 г. на него потрачено 42,4% бюджетов,
образования, 315 из них – это первый уро-	в 2008 г. запланировано 40,3% (рис. 2). В то
вень муниципалитетов – поселенческий, 48	же время по разделу «социальная политика»
муниципальных образований – это: 41 муни-	наблюдается уменьшение финансирования с
ципальный район, 6 городских округов и одно	6,9 до 4,8%, по «ЖКХ» – с 15,3 до 13,3%. По
закрытое административно-территориальное	«общегосударственным вопросам», наоборот,
образование (ЗАТО) Звездный.	идет увеличение с 8,4% до 11,7%, «нацио-
Финансовая база, лежащая в основе раз-	нальной безопасности» с 5,1% до 6%, «здра -
вития территорий, – это бюджеты муници-	воохранению и спорту» с 12,8% до 13,3%.
пальных образований. Если рассматривать	Одной из целей реформы местного само-
бюджеты органов местного самоуправления в	управления является развитие экономическо-

целом, то в 2007 г. доходы местных бюджетов го потенциала и повышение эффективности

исполнены на 96,9%, расходы – на 89,3%. По	функционирования бюджетного сектора.
итогам 2007 г. практически на 42% снизился	Финансовую основу местного самоу-
муниципальный долг и почти на 62% увели-	правления составляют средства местных бюд-
чилась кредиторская задолженность всех му-	жетов.
ниципальных образований (рис. 1).	Развитие финансовой основы муници-
	пальных образований осуществляется путем
	закрепления за каждым уровнем бюджетной
	системы тех видов доходных источников и
	тех расходных полномочий, администриро-
	вание которых наиболее эффективно на соот-
	ветствующем уровне бюджетной системы. За
	счет разграничения доходных источников и
	расходных полномочий между уровнями бюд-
	жетной системы повышается самостоятель-
	ность органов местного самоуправления в ре-
	шении вопросов местного значения.
	В настоящее время формируется систе-
	ма стимулирования, направленная, в том чис-
	ле, на ориентирование глав органов местного
	самоуправления на формирование собствен-
	ной доходной базы бюджета, которая сможет
	заинтересовать органы местного самоуправ-
	ления в достижении наилучших показателей
	социально-экономического развития. Дан-
	ный проект позволит краевой администрации
	определить среди муниципальных образова-
	ний наиболее динамично развивающиеся, и,
	главное, дать им дополнительный ресурс на
	реализацию их проектов и программ.
	Из профицита краевого бюджета 44%
	дополнительных доходов направляются на

127

реализацию краевых проектов; 56% – в му-	ский, Кишертский, Куединский, Октябрьский,
ниципальные образования. В первую очередь	Оханский, Пермский, Усольский, Гайнский,
средства в территориях были потрачены на	Кочевский, Юсьвинский муниципальные рай-
лицензирование школ, приведение в порядок	оны.
больниц, ремонт муниципальных дорог.	В связи с внесением изменений в Бюд-
К сожалению, пока не все муници-	жетный кодекс Российской Федерации и
пальные образования сформировали доста-	принятием Закона Пермского края «О бюд-
точные инвестиционные фонды, чтобы вы-	жетном процессе	в Пермском крае» (от
полнить одно из условий софинансирования	12 октября 2007 г. № 111-ПК), а также в целях
региональных проектов: 30% финансирова-	повышения эффективности исполнения му-
ния – это собственные средства территорий,	ниципальными образованиями средств крае-
70% – средства из краевого бюджета. Так, не	вого бюджета в декабре 2007 г. принят Закон
обеспечили 30% долю местного бюджета на	Пермского края «О региональном фонде со-
финансирование приоритетных региональных	финансирования	расходов» (от 24.12.2007
проектов с целью освоения фонда софинанси-	№ 165-ПК).
рования социальных расходов г. Пермь, г. Бе-	Данный Закон устанавливает общие по-
резники, г. Соликамск, а также Лысьвенский,	ложения о целях и условиях предоставления и
Кизеловский, Чайковский, Верещагинский,	расходования субсидий местным бюджетам из
Нытвенский, Чернушинский муниципальные	бюджета Пермского края, образующих регио-
районы. Невыполнение указанного условия	нальный фонд софинансирования расходов,
привело к тому, что из краевого бюджета не	принципах распределения субсидий между
поступают средства на реализацию регио-	муниципальными образованиями и критери-
нальных проектов. Но есть и обратные приме-	ях отбора заявок муниципальных образований
ры, когда главы муниципальных образований	для предоставления названных субсидий.
решительно настроены на изменение сложив-	С 2008 г. к существующим приоритетным
шейся обстановки на своих территориях. Ли-	региональным проектам прибавился проект

деры здесь – г.Кунгур, Добрянский, Чусовской, «Приведение в нормативное состояние объ- Большесосновский, Горнозаводский, Елов- ектов социальной сферы», который включает

128

в себя приведение в нормативное состояние	● инвестиционные проекты (				целевые
объектов (учреждений) культуры и молодеж-	прог раммы) – 1 007,4 млн рублей или 53% от
ной политики, спортивных объектов и соору-	общей суммы заявок.
жений, загородных лагерей и баз.	Распределение субсидий местным бюд-
С 2008 г. фонд софинансирования рас-	жетам из бюджета Пермского края между му-
ходов в бюджете края объединил субсидии,	ниципальными образованиями			предусматри-
предоставляемые ранее из двух региональных	вается по критерию численности постоянно
фондов: фонда софинансирования социальных	проживающего населения в соответствующем
расходов и фонда муниципального развития.	муниципальном образовании. Объем субси-
В соответствии с Законом Пермского	дии для каждого муниципального образования
края «О региональном фонде софинансирова-	устанавливается законом о бюджете Пермско-
ния расходов» субсидии местным бюджетам	го края на очередной финансовый год и плано-
муниципальных районов и городских округов	вый период.
предоставляются в целях софинансирования	Распределение субсидий между при-
расходных обязательств, возникающих при вы- оритетными		муниципальными		проектами
полнении полномочий органов местного само-	и инвестиционными проектами (целевыми
управления по вопросам местного значения:	проектами) осуществляется Правительством
● при реализации приоритетных муници- Пермского края на основании заявок органов
пальных проектов (программ) в рамках прио-	местного самоуправления.
ритетных региональных проектов;	В 2008 г. размер субсидии местным бюд-
● при реализации инвестиционных про- жетам на софинансирование увеличен с 70%
ектов (целевых программ), предусматриваю-	до 75% от общего объема бюджетных ассиг-
щих осуществление бюджетных инвестиций	нований, предусмотренных на реализацию
в объекты общественной инфраструктуры му-	соответствующего		приоритетного		муници-
ниципального значения (включая строитель-	пального проекта либо соответствующего ин-
ство и реконструкцию автомобильных дорог	вестиционного проекта (целевой программы)
общего пользования, мостов и иных транс-	муниципального образования.
портных инженерных сооружений), а также в	Данный	закон предусматривает также
объекты муниципального жилищного фонда,	участие поселений в проектах и программах
разработку градостроительной документации,	муниципальных районов, реализуемых за счет
проведение проектно-изыскательских работ	софинансирования из бюджета края. Это воз-
по объектам общественной инфраструктуры	можно при выполнении одного из следующих
муниципального значения, оформление права	условий:				от посе-
муниципальной собственности на земельные	● либо передачи полномочий
участки под жилищное строительство (вклю-	лений на уровень		муниципальных		районов
чая расходы на межевание земельных участков	(такой механизм существовал уже в 2006 г. и
и их постановку на кадастровый учет).	2007 г.);
Так за 4 месяца 2008 г. от органов мест-	● либо передачи субсидий бюджетам посе-
ного самоуправления поступили заявки на	лений из бюджета муниципального района (это

реализацию приоритетных региональных про- условие введено с 01.01.2008, т.к. данные предло-

ектов и инвестиционных проектов (целевых	жения неоднократно высказывались со стороны
программ) на сумму 1 900,5 млн руб. (данный	органов местного самоуправления как муници-
объем подразумевает долю краевого бюджета	пальных районов, так и поселений).
и местных бюджетов). Из них средства направ-	В рамках реализации проекта «24-20»,
ляются на:	начиная с 2006 г., предприятия ОАО «Лукойл-
● приоритетные региональные проекты –	Пермь» и ООО «Лукойл-ПНОС» оказывают
893,1 млн рублей или 47% от общей суммы	муниципальным образованиям Пермского края
заявок;	финансовую поддержку в соответствии ссогла-

129

шениями, заключенными между Правительством Еще одна составляющая привлечения Пермского края, муниципальными районами (го-инвестиционных расходов на территорию – родскими округами) и данными предприятиями.это фонд муниципального развития. Он фор- Так, в 2007 г. бюджетам муниципальных райо- мируется по другим принципам. Если фонд

нов и городских округов на строительство соци-софинансирования социальных расходов альных объектов выделено 474 010 тыс. руб. В (рис 3) в 2007 г. составлял 3,6 млрд руб. и обе-

2008 г. планируется выделить 522 000 тыс. рубспечивал. четыре региональных проекта, то

фонд муниципального развития в 2007 г. со- ставил 1,3 млрд руб. и позволил не только рас- пределить средства, которые идут на развитие инфраструктуры муниципальных образований, но и, в случае неэффективного освоения или неосвоения средств, перераспределить деньги из этого фонда среди более эффективных му- ниципальных образований. Принципы вклю- чения объектов в данный фонд такжеиные.

Здесь необходимо:

●наличие утвержденной проектно- сметной документации;

●наличие положительного заключения управления государственной вневедомствен- ной экспертизы;

●высокая степень готовности объектов

(свыше 50%);

●долевое участие органов местного са- моуправления;

●обеспеченность объектов инженерной инфраструктурой;

●предложения отраслевых исполнитель-

ных органов государственной власти края по определению приоритетных объектов соот- ветствующих отраслей.

Наличие проектно-сметной документа-

ции – очень важная проблема местного само- управления. Либо проекты отсутствуют, либо документация подготовлена некачественно. Это приводит к удорожанию пусковых объ- ектов в 1,5–2 раза. Поэтому прежде чем при- нимается решение о расходовании бюджетных денег, проверяется наличие всех вышеуказан- ных документов. Кроме того, проводится до- полнительная экспертиза. Муниципальные районы и городские округа имеют программы социально-экономического развития своей территории, которые должны быть согласова-

130