Чиркунова учебник

ны с соответствующими ведомствами краевого	Лидером среди муниципальных обра-
Правительства. В связи с этим до включения	зований как по объемам финансирования,
объекта в финансирование из Фонда муници-	так и по освоению средств является г. Пермь.
пального развития отраслевое министерство	Конечно, это объясняется в первую очередь
края дает заключение на необходимость вклю-	большим количеством объектов и масшта-
чения этого объекта в Фонд, на целесообраз-	бами города. Однако абсолютные показа-
ность строительства объекта на данной терри-	тели трудно сопоставимы, если сравнивать
тории для отрасли.	Пермь и территории. Гораздо интереснее от-
Количество заявок муниципальных об-	носительные показатели, процент освоения
разований по Фондумуниципального развития	средств. Рисунок 4 показывает, насколько

различно в разных муниципальных образовани- опередил всех г. Кунгур, освоивший сред-

ях – от одной (Александровский муниципаль-	ства на 119%. Территория, которая сегодня
ный район) до девяти (Чернушинский муници-	практически не имеет крупных предприя-
пальный район). Анализ финансирования этих	тий, где функционирует в основном малый
заявок по Фонду муниципального развития	и средний бизнес, является наиболее дина-
показывает, что далеко не везде доля местного	мично развивающейся, придающей импульс
бюджета соответствует вложениям из краевого	развитию всей юго-восточной части Перм-
бюджета. Правительство края в основном поо-	ского края. Специализация экономики этого
щряет заявки тех муниципальныхобразований,	муниципального образования – переработка

у которых хотя бы совпадает количество средствсельскохозяйственной продукции, туризм и местного бюджета со средствами краевого. производство товаров и услуг малыми пред-

131

приятиями. Так, фирма «Кнауф» производит	на предприятиях занято от 50 до 100 чел.,
продукции почти на 3 млрд руб. в год, там	максимум – 200.
занято 150 чел. Успешно работают Кунгур-	В заявках на финансирование из Фонда
ский механический завод, швейное произ-	муниципального развития в 2007 г. особо вы-
водство, народные промыслы. В основном	деляется Ильинский район (рис. 5). Это район

с богатой историей, с благоприятным геогра-	это сопоставимо с г. Кунгуром, где привлекли
фическим положением. Он подал 41 заявку	88 520 тыс. руб. при количестве жителей около
на финансирование. К сожалению, пока удо-	50 тыс. чел.
влетворено только 4 из них по вышеназванной	Негативной тенденцией является то,
причине: территории очень сложно выполнить	что не все муниципальные образования уча-
условие обеспечения 30% финансирования за	ствуют в Фонде муниципального развития.
счет муниципального бюджета, так как 85%	В 2006 г. не участвовал Гремячинский му-
бюджета финансируется за счет дотаций из	ниципальный район, в 2007 г. таких районов
краевого бюджета. Но все же именно на этой	стало уже три: Гремячинский, Усольский и
территории реализуются инвестиционные	ЗАТО Звездный. Что касается Гремячинского
проекты в лесоперерабатывающей отрасли и	района, то хоть это и тревожная ситуация, но
в сельском хозяйстве.	там хотя бы реализуется федеральная про-
По объемам финансирования одним из	грамма, связанная с ликвидацией угольных
лидеров является Куединский район. Этот	шахт на территории Кизеловского угольного
сельский район смог привлечь для инвестици-	бассейна, то есть используются финансовые
онной деятельности 54 470 тыс. руб. (при том	средства Федерации. А в Усольском районе и
что там проживает всего 15 тыс. чел.) По сути	в ЗАТО Звездный активной работы органов

132

местного самоуправления в этом направле-							ского края, активно занимаются аутсорсингом,
нии нет.							передачей сервисных функций малым и сред-
Есть проекты, имеющие межмуници-							ним предприятиям. Важно, чтобы эти сервис-
пальное значение, например строительство							ные предприятия в территориях были конку-
роддома в Кунгуре, который обслуживает							рентоспособными, чтобы они выходили на
также Суксунский и Кишертский районы.							новые рынки, может быть, на рынки нефтяной
Главная	цель	проекта – снижение			уровня		и газовой промышленности. Особое место за-
младенческой смертности и улучшение ро-							нимают лесоперерабатывающие предприятия.
довспоможения на этих территориях.							В этой сфере работают пока только крупные
Основные направления, по которым ор- предприятия. Мелкий бизнес зачастую разви-
ганы местного самоуправления делают заявки							вается не в правовом русле. Задача состоит в
в Фонд муниципального развития, – это:							том, чтобы перестроить эту сферу экономики
● строительство (реконструкция) объек-							на безотходное производство, технологичные
тов здравоохранения;							методы, чтобы продукты переработки, а не
● строительство (реконструкция) объек- круглый лес, уходили с территории, чтобы в
тов водо- и газоснабжения;							Пермском крае оставалось больше добавлен-
● переселение граждан из ветхого и ава-							ной стоимости.
рийного жилья;							Для реализации идей по улучшению со-
● разработка генеральных планов посе- стояния дел с инвестиционной активностью
лений.							муниципальных образований в крае сформи-
Разработка генеральных планов посе-							рована инвестиционная инфраструктура. В
лений – это новое направление. В настоящее							рамках ее созданы следующие организации:
время в Пермском крае только 50% муници-							● ОАО «Агентство содействия инвести-
пальных районов и городских округов обе-							циям Пермского края»;
спечены	генеральными		планами		развития		● ОАО «Пермский центр развития пред-
собственных территорий. Еще меньшее коли-							принимательства»;
чество территорий обеспечены				комплектом			● Уральский инвестиционный форум;
градостроительной документации, который,							● НО «Фонд содействия венчурным ин-
кроме генерального плана, подразумевает еще							вестициям в малые предприятия в научно-
наличие правил застройки и землепользования							технической сфере Пермской области».
на территории муниципального образования.							Агентство содействия инвестициям
Такой документацией обеспечен г. Березники.							Пермского края создано сравнительно давно,
Разумеется, отсутствие генерального плана и							и главная его задача – грамотное комплектова-
градостроительной документации сдерживает							ние инвестиционных проектов, что определя-
и развитие индивидуального жилищного стро-							ет следующие требования к инвестиционным
ительства, и темпы всех строительных работ.							проектам:
Не	все	муниципальные		образования			● наличие бизнес-плана, где обоснован
имеют и собственные программы социально-							объем продаж, рассчитаныфинансовые планы,
экономического развития. К ним относятся г.							определен календарный план реализации про-
Пермь, г. Кунгур, Березовский, Чайковский,							екта;
Чернушинский муниципальные районы.							● наличие документов на использование
Развитие собственной промышленности							интеллектуальной собственности.
и других отраслей экономики на территории							● Агентство также определило процеду-
муниципальных образований – очень важное							ру отбора проектов, которая включает:
направление		повышения	конкурентоспособ-				● формальный анализ (проверку пред-
ности территорий. Такая возможность						есть.	ставленных документов);
Она связана с тем, что сегодня крупные пред-							● содержательный анализ (техническую
приятия,	работающие на		территории			Перм-	и инвестиционную экспертизу);

133

●рассмотрение Советом директоров и принятие решения;

●финансирование.

Агентство – это та площадка, где встре- чаются инвесторы и разработчики.

Наиболее развитой структурой на тер- ритории Пермского края является Пермский центр развития предпринимательства. Его приоритеты:

●поддержка начинающих предпринима-

телей;

●развитие предпринимательства на тер- ритории конкретных муниципалитетов;

возможно развитие бизнеса, есть филиалы Фонда.

Сдерживает дальнейшее развитие Цен- тра то, что фонды имеют маленький бюджет. Обычная сумма кредита в нем – до 5 млн руб., то есть величина, сравнимая с оборотным ка- питалом, не позволяющая вкладываться в обо-

●развитие инфраструктуры по поддерж- ке малых предприятий;

●развитие системы кредитования сред- них и малых предприятий;

●развитие малых предприятий в таких отраслях экономики, как лесозаготовка и лесо- переработка, сельское хозяйство, внутренний туризм, ЖКХ.

Врамках Центра в 33 муниципальных

образованиях Пермского края созданы фонды (или отделения фондов) поддержки малого

предпринимательства. На рисунке 6 показа - но, что практически во всех территориях, где

рудование, срок окупаемости которого может

быть больше трех лет. Следовательно, нет пер- спектив для развития бизнеса.

Именно этот недостаток привел к созда- нию в декабре 2006 г. Фонда содействия вен- чурным инвестициям в малые предприятия в научно-технической сфере Пермской области.

134

Основными участниками этого фонда явля-			присоединенным субъектом Федерации. Было
ются Министерство экономического развития			принято решение о создании Министерства
РФ, Администрация Пермского края, ОАО			по управлению Коми-Пермяцким автоном-
«Система-Венчур»,	ОАО «Альянс	РОСНО	ным округом.
Управление активами». Здесь осуществлена			Рассматривается два варианта реформи-
попытка соединения всех передовых техно-			рования управления муниципальными обра-
логий в управленческом бизнесе с бюджетны-			зованиями. Они представлены на рисунке 7.
ми средствами. Размер фонда – 380 млн руб.			I вариант – объединение муниципаль-
Предполагаемый срок его действия – 7 лет.			ных образований в территориальные ассо-
Размер инвестиций в одну компанию			циации: Коми-Пермяцкий автономный округ,
принципиально отличается от размера инве-			Верхнекамье, Запад, Союз, Согласие, Юг.
стиций Пермского центра развития предпри-			II вариант – создание управленческих
нимательства и составляет от 10 до 55 млн руб.округов:				Коми-Пермяцкого,			Северного, За-
Минимально допустимая ожидаемая внутрен-			падного, Центрального, Восточного, Юго-
няя норма доходности с учетом рискованности			Восточного, Южного.
вложений не должна составить меньше 12%,			II вариант рассматривается в контексте
но в настоящее время лучше ориентироваться			программы социально-экономического раз-
на 30%.			вития края; он в первую очередь делает упор
Уральский инвестиционный форум – это			на экономическое развитие данных террито-
та структура, которая позволяет организовы-			рий.
вать работу Краевого совета. Алгоритм его			В 2007 г. постановлением Правитель-
взаимодействия с	главами муниципальных		ства Пермского		края	от 26.01.2007 № 6-п
образований следующий:			утверждена методика			комплексной		оценки
● информирование администрациями			социально-экономического развития муни-
районов учреждений, предприятий, органи-			ципальных районов и городских округов
заций и поселений на своей территории;			Пермского края. В данную методику в 2008 г.
● включение заинтересованных в состав			внесены изменения постановлением Прави-
рабочих групп;			тельства Пермского края от 29.0.2008 № 39-п.
● формулирование технических заданий			Целью методики является оценка эффек-
по каждому из направлений;			тивности мер, предпринимаемых органами
● разработка	технико-экономического		местного	самоуправления			муниципальных
обоснования;			образований; стимулирование социально-
● привлечение	необходимых	ресурсов	экономического		развития		муниципальных
(интеллектуальных, производственных, фи-			образований края. Деятельность территорий
нансовых);			по социально-экономическому развитию рас-
● договорная работа по реализации ме- сматривается следующим образом – показа-
роприятий.			тели комплексной оценки анализируются по
Таковы основные направления работы			четырем блокам:
по повышению инвестиционной активности			● развитие человеческого потенциала;
территорий.			● экономическое развитие;
Другой важнейший вопрос, касающий-			● развитие инфраструктуры;
ся развития территорий Пермского края, – это			● повышение эффективности					управле-
вопрос административно-территориального			ния территориями.
деления края.			Кроме проведения рейтинговой оценки
После объединения территорий Перм-			территорий, необходимо сформировать си-
ской области и Коми-Пермяцкого автоном-			стему стимулирования, которая сможет заин-
ного округа появилась единая территория –			тересовать органы местного самоуправления.
Пермский край. Ивстал вопрос, как управлять			Поэтому появится новый проект – конкурс

135

136

среди органов местного самоуправления	развивающиеся муниципальные образования
Пермского с призовым фондом 400 млн ру-	и, главное, дать им дополнительный ресурс, в
блей. Этот конкурс позволит краевой адми-	том числе на реализацию их инвестиционных
нистрации определить наиболее динамично	проектов.
2.3.3. Межбюджетные отношения в Пермском крае
Межбюджетные отношения – это взаимо-	Распределение налогов осуществляет-
отношения между Пермским краем и муници-	ся по единым нормативам отчислений (кро-
пальными образованиями (муниципальными	ме налога на доходы физических лиц	, по

районами, городскими округами, городскими и которому возможна дифференциация норма-

сельскими поселениями) по вопросам органи-	тивов).
зации и осуществления бюджетного процесса в	В настоящее время выравнивание уров-
Пермском крае.	ня бюджетной обеспеченности муниципаль-
Цель межбюджетных отношений – стиму- ных образований Пермского края произво-
лирование муниципальных образований к раз-	дится как через закрепление за ними части

витию экономического и налогового потенциа- федеральных и региональных налогов, так и ла территорий, их инвестиционной активности, через систему межбюджетных трансфертов.

выравнивание уровня развития территорий,	Налоговая база на территории Пермско-
финансовое обеспечение возможности равного	го края распределена неравномерно. Но в це-
доступа к бюджетным услугам для всех жите-	лях обеспечения финансово-экономической
лей Пермского края.	самостоятельности муниципальных районов
При формировании бюджета Пермского	и городских округов руководством края было
края используется такой финансовый инстру-	принято решение закрепить часть основных
мент, как межбюджетное регулирование.	налогов по единым нормативам отчислений:
При построении бюджета в первую оче- по налогу на доходы физических лиц из ре-
редь формируется доходная часть, которая в	гиональных 70% будет передано 15%, 70%

дальнейшем балансируется с расходной частью. налога на имущество организаций и 100%

Все доходы закрепляются за соответствующи-	транспортного налога.
ми бюджетами. Так, налог на прибыль после	Безусловно, только закреплением нало-

того, как он собран, распределяется по уровням гов проблему выравнивания бюджетной обе-

бюджета. Часть поступает в федеральный бюд-	спеченности территорий не решить, поэтому
жет (6,5%), часть закрепляется за субъектом	по-прежнему для выравнивания использует-
Российской Федерации (17,5%). Налог на до-	ся и система межбюджетных трансфертов.
ходы физических лиц распределяется следую-	За каждым видом дохода в законе о бюд-

щим образом: 70% от него поступает в бюджет жете закреплен так называемый администра- субъекта, муниципальный район получает 20%, тор доходов. Его функция, с одной стороны, поселение получает 10%. Налог на имущество планировать данные доходы, учитывать их организаций на 100% остается в бюджете субъ- поступление, с другой – контролировать по-

екта Российской Федерации. Это жесткая си-	ступления и активно влиять на их собирае-
стема, которая гарантируется Федерацией.	мость. Так, например, налоговая служба яв-
Субъект Российской Федерации имеет	ляется администратором налога на прибыль,
право перераспределять налоги, отдавая свою	налога на доходы физических лиц, налога
часть муниципальным районам и поселениям,	на имущество организаций. Агентство иму-
но, выполняя норму закона, то есть гарантируя	щественных отношений – администратор
выполнение собственных расходных обяза-	по арендной плате за имущество Пермского
тельств.	края, поступлениям от платы за землю.

137

Расходная часть бюджета формируется в соответствии с принятыми соответствующим публично-правовым образованием в пределах его полномочий расходными обязательствами.

Что касается разграничения полномочий, то все государственные полномочия закрепле- ны за тем или иным уровнем государственной власти законами Российской Федерации. Так, например, охрана границ Российской Феде- рации, социальная защита инвалидов – это полномочия Федерации; специализированная медицинская помощь, социальная защита вете- ранов труда – полномочия субъекта Федерации; дошкольное образование, первичная медицин- ская помощь – полномочия муниципального района; вывоз бытовых отходов, организация

транспортного обслуживания – полномочия поселения. Это жесткое разграничение опре- деляет четкую систему полномочий в РФ и является гарантом порядка. Выполнение иных полномочий, не отнесенных федеральным за- конодателем к полномочиям соответствующе- го уровня власти, возможно только в случаях, определенных федеральными законами и при условии, что данное полномочие не является исключительной компетенцией какого-либо уровня (федерального, регионального, район- ного, поселенческого).

Каждый субъект бюджетной системы обязан вести так называемый реестр расхо- дных обязательств (табл. 1). Например, осно- ванием для обязательства единой денежной

выплаты ветеранам труда является федераль-	нительных органов государственной власти,
ный закон «О ветеранах», срок его исполне-	в которых они предлагают принять какие-то
ния может быть ограничен законодательным	обязательства или расширить действующие
или нормативно-правовым актом (в данном	обязательства. В этом случае составляется ре-
случае он не ограничен). Сумма, предназна-	естр принимаемых обязательств, который бу-
ченная для выполнения обязательства, рассчи-	дет рассматриваться только в том случае, если
тана и должна быть предусмотрена в бюджете.	возможности бюджета позволят принять на
В данном случае она составляет 1055 млн руб.	себя эти обязательства, другими словами, при
Другое обязательство – финансовое обеспече-	наличии соответствующих денежных средств.
ние льготы по жилищно-коммунальным услу-	Формирование расходов бюджета произ-
гам многодетным семьям. Основанием для	водится в соответствии с бюджетной класси-
него является закон Пермской области «Об	фикацией, элементы которой определены Бюд-
охране семьи» (его срок также не ограничен,	жетным кодексом РФ, при этом в соответствии
сумма на год – 12,2 млн руб.).	с нормами Бюджетного кодекса РФ целевые
Именно этот реестр расходных обяза-	статьи и видов расходов бюджета формируют-
тельств является базой для формирования	ся в соответствии с расходными обязательства-
бюджета. Таким образом, он должен быть со-	ми. Например, вид расхода бюджета «дотация
ставлен раньше, чем бюджет.	на выравнивание уровня бюджетной обеспе-

Существуют также принимаемые обяза- ченности» на сумму 1 184 262 руб. под кодом

тельства. Практика такова, что могут появиться 501 входит в целевую статью «дотации и суб- заявки от депутатского корпуса или от испол- венции» (код 517), она, в свою очередь, вхо-

138

дит в раздел «Межбюджетные трансферты»,	Данное правило позволяет появившийся
код 1100, осуществляет расход Министерство	профицит бюджета распределить следующим
финансов Пермского края, код 092.	образом: 56%дополнительных доходов (14+42)
В процессе исполнения бюджета Перм- направляются в муниципальные образования;
ского края часть превышения фактических до-	44% – на краевые проекты, а также долгосроч-

ходов над плановыми направляется в бюджеты ные целевые и ведомственные программы, по-

муниципальных районов, городских округов, зволяющие привлечь средства из федерального исходя из принципа «14–42–44», принятого на бюджета. Для того чтобы убедить федеральный

2009 г. (рис. 1). орган власти в целесообразности финансирова-

ния проекта, необходимо подготовить проект- ную документацию и технико-экономическое обоснование того или иного проекта.

Чтобы пояснить данную ситуацию, рас- смотрим пример.

Органы власти Пермского края прини- мают решение о строительстве новой художе-

ственной галереи, проект которой предполага- ет затраты на сумму 600–900 млн руб. Чтобы

к реализации данного проекта привлечь так - же ресурсы федерального центра, необходи- мо провести разработку концепции. Для того чтобы впоследствии обосновать целесообраз- ность привлечения дополнительных федераль- ных ресурсов, приглашается один из лучших музееведов мира, который дает заключение о том, что создаваемый музей будет современ- ным музеем XXI в. и, несомненно, его созда-

ние окажет позитивное влияние на формиро- вание имиджа не только региона, но и России в целом. Разработка данной концепции финан- сируется из регионального бюджета. Наличие разработанной концепции по строительству новой галереи и наличие собственных финан- совых средств являются важными составляю- щими для принятия положительного решения о привлечении дополнительных средств из фе- дерального бюджета.

Рассмотрим соотношение «14–42». Дру- гими словами, 1 руб. к 3 руб.

Остановимся на цифре «14». Дело в том, что в Пермском крае имеется 48 муниципаль- ных образований, и их бюджетная обеспечен- ность довольно сильно колеблется от одного муниципалитета к другому (рис. 3). При этом есть территории, где затраты на бюджетную

139

сферу большие, а собственных доходов нет хинском районах, находящихся в предгорьях (например, Уинский или Чердынский районы). Уральских гор, высота снежного покрова пре-

И в то же время существуют территории, ха-	вышает среднее значение по краю в несколько
рактеризующиеся довольно высоким уровнем	раз, и время, в течение которого он держится
бюджетной обеспеченности (Пермь, Берез-	также больше среднего. Поэтому возможна
ники, Соликамск). Поскольку одной из целей	определенная экономия бюджета в г. Чайков-
органов власти является обеспечение социаль-	ском и перераспределение сэкономленных
ной справедливости, возникает необходимость	денег между муниципалитетами, в частности,
выравнивания бюджетной обеспеченности	расположенными на севере и северо-западе
всех муниципальных образований. Средства,	края.
необходимые для этого, выделяются из крае-	Рассмотрим цифру «42». Данная доля так
вого бюджета – это и есть те самые 14%, ко-	же, как и предыдущие 14%, выплачивается из
торые перераспределяются в муниципальные	профицита краевого бюджета и распределяет-
районы. При этом распределение между му-	ся между муниципалитетами, но суть ее иная.
ниципалитетами осуществляется исходя из	Если 14% направляются на бюджетное вырав-
численности населения, проживающего на	нивание муниципалитетов, другими словами,
территории, (то есть подушевое распределе-	на достижение социальной справедливости,
ние) и территориальных коэффициентов, ха-	то 42% муниципалитеты получат только в том
рактеризующих систему расселения, клима-	случае, если часть предыдущих 14% будет по-
тические условия, транспортную доступность,	трачена на те расходы, которые являются пол-
стоимость ЖКУ и др.	номочиями муниципалитета, но одновременно
Рассмотрим влияние некоторых коэффи- имеют важность для региона. Другими слова-
циентов на конкретных примерах.	ми, эти 42% выступают в качестве финансо-
Коэффициент системы расселения.	вого инструмента, регулирующего направле-
Красновишерский район имеет мелко-	ния использования средств муниципалитетов.
селенный характер расселения (численность	Этот механизм позволил региональным орга-
жителей в каждом населенном пункте низ-	нам власти Пермского края составить четкие
кая) и характеризуется невысокой плотностью	правила использования профицита региональ-
населения (1,7 чел./1 км 2 при среднем значе-	ного бюджета.
нии по Пермскому краю 17,1 чел./1 км2). Это	Остановимся на вопросе о том, какие
означает, что для оказания любой бюджетной	цели являются важными для краевых	орга-
услуги (например, по предоставлению услуг	нов власти. В настоящее время в Пермском
образования) необходима развитая инфра-	крае определено пять региональных проектов:
структура (большое количество учреждений,	«Новая школа», «Качественное здравоохране-
наличие транспортных путей для их связей), а	ние», «Муниципальные дороги», «Достойное
мелкоселенный характер расселения опреде-	жилье», «Оптимизация системы расселения».
ляет значительные издержки и на ее создание,	Таким образом, если цели региональных и му-
и на ее обслуживание (учреждение создается	ниципальных органов власти совпадают, если
на небольшое количество жителей).	муниципалитеты принимают «правила игры»,
Климатические условия.	предложенные региональными органами вла-
Город Чайковский характеризуется бо-	сти, то на каждый рубль, потраченный на вы-
лее мягкими природно-климатическими усло-	полнение региональных проектов, бюджет му-
виями по сравнению с другими территориями	ниципалитета дополнительно получает 3 руб.
края. Поэтому продолжительность отопитель-	Если у муниципалитета есть более на-
ного сезона в г. Чайковском меньше, чем в	сущные проблемы, помимо выполнения ре-
других населенных пунктах, и, следовательно,	гиональных проектов, он вправе использовать
снижаются издержки на обслуживание инфра-	долю названных 14% на их решение. Но при
структуры. Наоборот, в Гремячинском, Губа-	этом муниципалитеты будут лишены возмож-

140