Современные избирательные системы т.4 - Австралия, Венесуэла, Дания, Сербия

Введение

11

Полномочия монарха согласно ст. 2 Конституции Австралии осуществляются генерал-губернатором, который действует в качестве представителя монарха. По Конституции Австралийского Союза полномочия генерал-губернатора определяются монархом, который назначает генерал-губернато- ра с согласия австралийского правительства.

С начала 90-х гг. в Австралии развернулось движение по изменению государственного устройства и за введение в стране республиканской формы правления. В феврале 1998 г. в Канберре прошел Конституционный конвент, большинство делегатов которого проголосовало за преобразование Австралии в республику. Позднее, в 1999 г., в Австралии был проведен референдум о введении республиканской формы правления, на котором за республику проголосовало порядка 45,13% участников.

Вштатах королева представлена губернаторами, а в Северной территории и Территории федеральной столицы – администраторами, выполняющими аналогичные функции.

ВАвстралийском Союзе высшим законодательным органом является федеральный Парламент, состоящий из Палаты представителей и Сената.

Палата представителей состоит из 150 депутатов, каждый из которых представляет избирателей определенного избирательного округа и избирается всеобщим тайным голосованием на срок полномочий, составляющий три года.

Избирательная система, применяемая на выборах в Палату представителей и практически во все нижние палаты парламентов штатов, основана на принципе преференциального (рейтингового) голосования в одномандатных округах (кроме штата Тасмания). Данный способ проведения выборов стал применяться в Австралии с 1918 г.

Сенат является верхней палатой Парламента, состоит из 76 сенаторов: по 12 сенаторов избираются от каждого штата

ипо 2 – от территорий. Сенаторы избираются населением по многомандатному избирательному округу по пропорциональной системе. При выборах в Сенат, хотя и применяется аналогичная избирательной системе Палаты представителей преференциальная система, избирательная процедура носит более сложный характер, поскольку от каждого штата избираются по шесть членов (или 12 – при всеобщих досрочных выборах в случае роспуска Сената). Кандидаты считаются

12	Избирательная система Австралийского Союза

избранными, если получают необходимую квоту голосов, составляющую 1/7 (1/13 – при всеобщих досрочных выборах) от числа избирателей по списку плюс один голос.

Вштатах и территориях действуют свои законодательные органы: однопалатный – в Северной территории, Территории федеральной столицы и Квинсленде и двухпалатный – в остальных штатах. Нижняя палата носит название Законодательной ассамблеи (в Южной Австралии и Тасмании – Законодательного собрания), а верхняя – Законодательного совета. Главами правительств штатов являются премьеры, а территорий – главные министры.

Воснове принципов избирательного права Австралийского Союза можно выделить общепризнанные принципы, известные законодательству большинства зарубежных государств, и специальные принципы, отражающие особенности исторического, политического и социального развития Австралии. К общепризнанным принципам избирательного права, присущим большинству государств, относятся принципы всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Важное значение имеет принцип прямых выборов, действующий в Австралийском Союзе, при этом выделяются две его составляющие: равенство голосов избирателей и равенство избирательных округов.

Принцип тайного голосования не может носить абсолютного характера, так как отдельные категории избирателей в силу физических недостатков не могут воспользоваться этим правом, поскольку лишены возможности заполнить избирательные бюллетени без посторонней помощи (незрячие и другие инвалиды).

Для реализации принципа всеобщности избирательного права и закрепленной в Конституции Австралии обязанности граждан участвовать в голосовании Избирательным актом Союза 1918 г. предусмотрены альтернативные способы проведения выборов, такие как: голосование по почте, досрочное голосование и заочное голосование.

Границы избирательных округов определяются независимыми комиссиями для пресечения практики так называемого джерримендеринга – неравномерного распределения населения по избирательным округам с целью повлиять на результаты выборов. До недавних пор имело место непропорциональ-

Введение

13

ное представительство, дававшее преимущества избирателям сельских районов. Реформы последних десятилетий привели к тому, что ныне лишь в Западной Австралии сохраняются такие преимущества. В нижней палате федерального Парламента с практикой «джерримендеринга» было полностью покончено в 1984 г.

Количество населения, проживающего на территории Австралии (исключая ряд территорий), определяется при содействии Австралийского статистического бюро, которое по запросу уполномоченного по избирательным делам представляет статистические данные о количестве проживающего населения Австралийского Союза, штатов и территорий согласно проводимой переписи населения.

В1856 г. в штатах Виктория и Южная Австралия впервые было проведено тайное голосование. Тайное голосование представляет собой голосование, при котором необходимо отсутствие контроля и любого внешнего наблюдения за волеизъявлением избирателя, то есть избирателю гарантировано право выражать свою волю без всякого давления со стороны кого бы то ни было, а также право сохранять тайну своего выбора.

В1894 г. Южная Австралия предоставила женщинам избирательные права, которые после образования Австралийского Союза были закреплены в Акте о правах участия в выборах 1902 г. В соответствии с положениями данного акта женщины Южной Австралии получили и право голосовать на федеральных выборах, и баллотироваться в Парламент. В 1923 г. Австралия предоставила активное и пассивное избирательное право женщинам всех штатов и территорий. Хронологию предоставления избирательных прав женщинам Австралийского Союза см. в таблице 1.

Аборигены получили право добровольно регистрироваться в качестве избирателей и голосовать на федеральных выборах только в 1962 г. Позднее, с 1984 г., это стало их обязанностью.

Акт о праве участия в выборах Австралии 1902 г. отменил требование имущественного и образовательного ценза для получения права на участие в голосовании.

Долгое время в Австралии действовал традиционный британский избирательный принцип, известный как «множественное голосование» (plural voting), при котором каждый, кто

14	Избирательная система Австралийского Союза
			Таблица 1
Даты предоставления избирательных прав женщинам Австралии
		Активное	Пассивное
Штат		избирательное	избирательное
		право	право
Южная Австралия		1894	1894
Западная Австралия		1899	1920
Австралийский Союз		1902	1902
Новый Южный Уэльс		1902	1918
Тасмания		1903	1921
Квинсленд		1905	1915
Виктория		1908	1923

имел имущество определенной стоимости более чем в одном избирательном округе, имел право голосовать в каждом из этих округов. Впоследствии он был заменен Конституцией на принцип «один человек – один голос». В 1905 г. Квинсленд стал последним штатом Австралии, отменившим «множественное голосование». Соответственно, каждое лицо, участвующее в голосовании, обязано проголосовать только один раз как на федеральных выборах, так и на выборах в органы штата.

Особенностью избирательного законодательства является введение принципа обязательного голосования. Данный принцип действует и в других государствах, включая Аргентину, Бразилию, Бельгию, Турцию, Грецию. Сначала он был применен для принятия решений на референдуме в 1915 г., а для определения победителей на федеральных выборах он стал применяться лишь с 1924 г. Непосредственной причиной для введения обязательного голосования в Австралии стал низкий уровень активности на федеральных выборах 1922 г., когда на избирательные участки пришло всего 59,38% зарегистрированных избирателей.

Введение обязательного голосования привело к увеличению количества недействительных бюллетеней по причине неправильного заполнения (не указание цифр, а внесение

Введение

15

различных символов, букв) либо подачи пустого бюллетеня. С количеством бюллетеней, признанных недействительными по результатам проведенных голосований, можно ознакомиться в таблице 2.

Таблица 2

Количество бюллетеней, признанных недействительными по результатам проведенного голосования (%)

	1993	1996	1998	2001	2004
Палата представителей	3,0	3,2	3,8	4,8	5,2
Сенат	2,6	3,5	3,2	3,9	3,8

Избирательная система Австралии предусматривает четкие условия финансирования политических партий, контроль за расходованием политическими партиями полученных для избирательных нужд финансовых средств, что в конечном итоге гарантирует кандидатам на выборные должности равные условия политической борьбы и равные возможности занятия постов в органах государственной власти.

Австралийская избирательная система содержит большое число организационно-технических инструментов, применяемых при обработке избирательных бюллетеней и другой избирательной документации, документов по финансированию избирательной кампании, схем отчетности и т д.

С 1902 г. ряд функций по проведению выборов был возложен на подразделение Управления внутренних дел. Далее, в период с 1973 по 1984 г., данное подразделение стало именоваться Австралийской избирательной службой (Australian Electoral Office). В 1984 г. после внесения изменений в Избирательный акт Союза 1918 г. предусматривалось создание избирательной комиссии как независимого органа государственной власти, подотчетного Парламенту, именуемого Австралийской избирательной комиссией.

Вместе с тем определенные аспекты деятельности комиссии по организации и проведению выборов в Австралии, содействию реализации избирательных прав и обязанностей граждан, функционированию сильной законодательной власти, участию в выборах многочисленных политических партий – все это, несомненно, представляет не только научный, но и практический интерес с точки зрения возможного

16 Избирательная система Австралийского Союза

использования австралийского опыта для функционирования российской демократической политической системы и, в частности, такого ее важнейшего института, как институт выборов и народного представительства.

Кроме того, наличие в избирательном законодательстве Австралийского Союза правил, позволяющих опротестовать результаты выборов, а также обжаловать неправомерные действия должностных лиц, ущемляющих избирательные права граждан, свидетельствует о демократическом характере норм избирательного права. Для рассмотрения избирательных споров законодательно предусмотрена процедура, предполагающая рассмотрение споров в открытом заседании, обеспечивающая скорейшее вынесение решения по существу спора и защищающая права и законные интересы сторон.

Необходимо обратить внимание на то, что основными законодательными актами, регулирующими избирательную систему Австралийского Союза на федеральном уровне, являются: Избирательный акт Союза 1918 г., Закон о порядке проведения референдума 1984 г., Закон о народном представительстве 1983 г., Конституционный акт Австралийского Союза 1900 г.

Избирательный Акт Союза фактически является основным нормативным актом, детально регулирующим австралийскую избирательную систему. В нем прописаны основные положения, принципы и порядок функционирования избирательной системы, порядок участия граждан в избирательном процессе, процедура голосования и порядок подсчета голосов, санкции за нарушение избирательного законодательства. Кроме того, Актом регулируется деятельность Австралийской избирательной комиссии, иных органов и должностных лиц, ответственных за организацию и проведение выборов.

В штатах действует свое избирательное законодательство:

•Территория федеральной столицы – Избирательный акт Территории федеральной столицы 1992 г., Закон о порядке проведения референдума 1992 г.;

•Северная Территория – Избирательный акт 2004 г.;

•Виктория – Правила об избирательных списках 1996 г., Правила о парламентских выборах 1996 г., Избирательный акт 2002 г., Закон о комиссии по установлению избирательных округов 1982 г.;

Введение

17

•Западная Австралия – Закон о выборах сенаторов 1903 г., Избирательный акт 1907 г., Закон о порядке определения избирательных округов 1947 г.;

•Квинсленд – Избирательный акт 1992 г., Избирательные правила 2002 г.;

•Новый Южный Уэльс – Конституционный акт 1902 г., Закон о парламентских выборах и избирателях 1912 г.;

•Тасмания – Конституционный акт 1934 г., Избирательный акт 2004 г., Закон о регистрации партий 1995 г., Закон о законодательном Совете 1995 г., Закон о порядке проведения референдума 2004 г.;

•Южная Австралия – Избирательный акт 1985 г.,

Избирательные правила 1997 г.

Следует отметить, что какие-либо комплексные научные исследования по данной проблематике в российской периодической литературе до настоящего времени отсутствовали, а отдельные разделы, в той или иной мере касающиеся избирательного процесса в Австралийском Союзе, носят фрагментарный характер и не отражают многих специфических аспектов. Такое положение объясняется отсутствием достаточного теоретического и нормативно-аналитического материала. Поэтому необходимость таких исследований совершенно очевидна.

Основной целью настоящей работы является характеристика особенностей избирательной системы Австралии как основного механизма формирования общенациональных

ирегиональных органов власти.

Вработе проанализированы различные этапы избирательной кампании и их влияние на демократический характер самого избирательного процесса, разрешение избирательных споров, правовые способы обеспечения действительных

исправедливых результатов подсчета голосов и определения истинных победителей на выборах.

Избирательная система Австралийского Союза подвержена изменениям, она находится в процессе постоянного совершенствования и модернизации. В тексты законодательных актов регулярно вносятся значительные изменения, нацеленные на их дальнейшую демократизацию и создание благоприятных условий для проведения избирательных кампаний, прежде всего подсчета поданных избирателями голо-

18	Избирательная система Австралийского Союза

сов и определения победителей, борьбы с фальсификацией результатов и т.п. Кроме того, избирательное законодательство совершенствуется с точки зрения увеличения гарантий деятельности политических партий на всех этапах избирательного процесса регламентированием штрафных санкций

вотношении избирателей за уклонение от обязательного участия в голосовании и т. д.

Вработу включены также приложения, которые содержат статистические данные, отражающие итоги последних избирательных кампаний и распределение мест в Сенате и Палате представителей, участие в выборах избирателей разных возрастных групп, результаты последнего проведенного

вАвстралии референдума и затраты на его проведение. Некоторые результаты исследования действующей в на-

стоящий период избирательной системы Австралии и опыт демократического развития и совершенствования политической системы этого федеративного государства могут быть использованы и для дальнейшего реформирования российской избирательной системы и совершенствования всей политической системы.

Глава I. Органы, отвечающие за организацию и проведение выборов

§1. Избирательная комиссия (Australian Electoral Commission)

С 1973 по 1984 г. в Австралии существовала Австралийская избирательная служба (Australian Electoral Office), созданная изначально как подразделение Управления внутренних дел (с 1902 г.) В 1984 г. после внесения изменений в Избирательный акт Австралийского Союза 1918 г. было предусмотрено создание избирательной комиссии, именуемой Австралийской избирательной комиссией. Сейчас комиссия представляет собой независимый орган государственной власти, подотчетный Парламенту, деятельность которого устанавливается гл. 2 Избирательного акта Австралийского Союза.

Главной задачей Избирательной комиссии является обеспечение всех стадий избирательного процесса, а именно: проведение федеральных парламентских выборов, дополнительных выборов и референдумов, регистрация избирателей,

Глава I. Органы, отвечающие за организацию и проведение выборов 19

изменение избирательных границ, обеспечение регистрации партий и их финансирование.

Центральное отделение комиссии располагается в Канберре, региональные представительства – в столице каждого штата, а на Северной территории – в Дарвине.

В состав Избирательной комиссии должны входить:

•председатель (Chairperson);

•уполномоченный по избирательным делам (Electoral Commissioner);

•один несудебный член (non-judicial Member). Председатель назначается генерал-губернатором из спис-

ка 3 правомочных судей, представляемого председателем Верховного суда Австралии. Правомочный судья – это судья, не являющийся председателем Федерального суда Австралии, который занимает должность судьи не менее трех лет, либо бывший судья суда, занимавший данную должность не менее трех лет1.

Председатель комиссии может сложить с себя полномочия, представив соответствующее заявление об увольнении генерал-губернатору.

Генерал-губернатор может назначить исполняющего обязанности председателя комиссии в следующих случаях:

•на период отпуска председателя комиссии;

•если председатель временно не может осуществлять свои полномочия.

Исполняющий обязанности председателя не может осуществлять полномочия председателя более 12 месяцев.

При отсутствии несудебного члена более чем на трех заседаниях комиссии подряд генерал-губернатор вправе объявить о назначении нового несудебного члена комиссии.

Размер оплаты труда председателя и несудебного члена комиссии регулируется Законом о денежном содержании судей 1973 г.

Уполномоченный по избирательным делам Избирательной комиссии является высшим должностным лицом комиссии и занимает свою должность на условиях, определяемых генерал-губернатором. В случаях, предусмотренных нормами Избирательного акта Союза, может быть назначен исполняющий обязанности уполномоченного по избирательным делам (Acting Electoral Commissioner).

1Ст. 5 Избирательного закона Австралийского Союза 1918 г.

20	Избирательная система Австралийского Союза

Всоответствии с Законом о государственной службе и Законом о финансовом управлении и отчетности уполномоченный по избирательным делам является и руководителем государственного департамента (Secretary of Department).

Уполномоченный по избирательным делам назначается на срок, не превышающий семи лет, и имеет право на повторное назначение.

Несудебным членом комиссии обычно выступает австралийский статистик. На данную должность не может быть назначено лицо, если:

а) оно занимает должность руководителя Агентства (органа исполнительной власти, Агентства, созданного на основании закона, государственного департамента)1;

б) оно занимает должность, установленную законом, и, по мнению генерал-губернатора, имеет статус, эквивалентный должности, указанной в пункте «а».

Председатель и несудебный член Избирательной комиссии занимают свою должность по совместительству.

По состоянию на ноябрь 2009 г. эти должности занимают: 1. Хон Питер Хири (председатель); 2. Эд Киллистэйн (уполномоченный по избирательным

делам); 3. Бриан Пинк (несудебный член).

Вструктуру Центральной избирательной комиссии входят также заместитель уполномоченного по избирательным делам, два первых помощника уполномоченного и пять помощников уполномоченного. В каждом штате и в Северной территории предусмотрено должностное лицо по избирательным вопросам (Australian Electoral Officer), которое отвечает за организацию избирательной деятельности в пределах своей территории.

Также структурой Избирательной комиссии предусмотрены должностные лица по избирательным вопросам каждого штата (electoral officers), которые назначаются генералгубернатором на период, не превышающий семи лет, и имеют право на повторное назначение. В соответствии с положениями Избирательного акта данные лица являются главными должностными лицами штатов. Полномочия и функции должностных лиц по избирательным вопросам штата устанавливаются федеральным законодательством и законо-

1	См.: ст. 7 Закона «О государственной службе» 1999 г.