Osnovy_rossiyskogo_prava_Kashanina_T_V_Kashanin_A

§ 2. Государственный и местный бюджеты и их структура

229

ношений, возникающих по поводу создания, распределения и использования средств бюджетных фондов различных уровней.

В юридическом смысле бюджет — это финансовый план образо­ вания и расходования денежных средств бюджетных фондов раз­ личного уровня, утверждаемый соответствующими представитель­ ными государственными и муниципальными органами для обеспе­ чения функций государственных и муниципальных образований.

Почему же бюджет, строго говоря, не является центральным денежным фондом, а представляет собой финансовый план по­ ступления и расходования денежных средств? Дело в том, что средства бюджета никогда не аккумулируются государством в натуре, а, наоборот, расходуются по мере их поступления, так что денежный фонд как таковой не образуется. Поэтому бюд­ жет скорее представляет собой схему поступления и расходова­ ния средств, т. е. именно финансовый план государства.

Бюджет является основным, универсальным финансовым пла­ ном государства, поскольку кроме него действуют и другие фи­ нансовые планы: сметы, балансы предприятий, учреждений, организаций. Кроме того, бюджет государственного или муни­ ципального образования охватывает практически все области, группы общественных отношений, где государство осуществля­ ет свои функции. Исключение сделано лишь для некоторых групп общественных отношений, финансирование которых происходит в форме внебюджетных целевых фондов.

Понятие бюджета как финансового плана не тождественно бюджету как юридическому акту, принимаемому соответствую­ щим представительным органом, так как такой акт (например, закон о федеральном бюджете на какой-либо год) отражает лишь основные показатели соответствующего бюджета, а кроме того, решает некоторые вопросы, которые, строго говоря, не относятся к самому финансовому плану.

Финансовый год в Российской Федерации продолжается с 1 января по 31 декабря соответствующего года. Бюджеты, как правило, утверждаются ежегодно на этот срок. Однако в усло­ виях инфляции и связанных с этим трудностей в принятии бюджетов может практиковаться принятие бюджета и на более короткий срок (например, квартал).

Законом предусмотрено понятие консолидированного бюдже­ та, который представляет собой свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствую­ щей территории. Так, федеральный консолидированный бюд­ жет включает собственно бюджет Российской Федерации, а

230	Глава 5. Финансовое право

также бюджеты субъектов РФ и муниципальных образований. Консолидированный бюджет района включает бюджеты рай­ она, городские, поселковые бюджеты и бюджеты сельсоветов. Консолидированные бюджеты используются для расчета нор­ мативов минимальной бюджетной обеспеченности, являются основанием для предоставления дотаций и субвенций из выше­ стоящего бюджета в нижестоящий.

Федеральное Собрание РФ обладает правом вводить чрезвы­ чайный бюджет и редким чрезвычайного расходования бюджет­ ных средств. Основанием для введения чрезвычайного бюджета является чрезвычайное положение на территории Российской Федерации, требующее иной схемы расходования бюджетных средств, а основанием для введения режима чрезвычайного расходования является увеличение дефицита бюджета до раз­ меров, не покрываемых путем размещения государственных ценных бумаг. Расходование средств в рамках таких форм бюд­ жета происходит с использованием механизма секвестирования. Секвестр расходов заключается в пропорциональном сни­ жении государственных расходов (на 5, 10, 15% и т. д.) ежеме­ сячно по всем статьям бюджета в течение оставшегося времени текущего финансового года, за исключением защищенных ста­ тей, т. е. тех, которые в любом случае должны финансировать­ ся в полном объеме. Обычно такими признаются заработная плата, стипендии, социальные пособия и т. п.

Существует также понятие минимального бюджета, т. е. рас­ четного объема доходов соответствующего бюджета, покрываю­ щего гарантируемые соответствующими вышестоящими органа­ ми власти минимально необходимые расходы. Дело в том, что нижестоящие бюджеты (особенно местные) в значительной мере зависят от решений вышестоящих органов власти. В частности, вышестоящие органы устанавливают минимальные государст­ венные стандарты, т. е. перечень государственных услуг, предос­ тавление которых гарантируется гражданам за счет финансиро­ вания из бюджетов различных уровней. Расходы на такие услуги обычно и определяют размер минимального бюджета.

Бюджетное устройство — это организация и принципы по­ строения бюджетной системы, представляющей собой совокуп­ ность бюджетов государственных и муниципальных образований, существующих на территории страны.

§ 2. Государственный и местный бюджеты и их структура

231

Рис. 5.2. Бюджетная система РФ

Как видно из определения, бюджетное устройство государ­ ства зависит от государственного и административно-террито­ риального устройства страны. Одно дело, если это унитарное государство, другое — если федеративное. Российская Федера­ ция является федеративным государством, признающим права местного самоуправления.

Бюджетная система РФ1 — это совокупность республиканско­ го (федерального) бюджета РФ, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных вне­ бюджетных фондов (рис. 5.2).

Каждый субъект РФ и муниципальное образование само­ стоятельно устанавливают свою бюджетную систему исходя из государственного и административно-территориального уст­ ройства своей территории.

Однако дать полную характеристику бюджетной системы РФ исходя всего лишь из перечня элементов бюджетной систе­ мы абсолютно невозможно. Не менее важным представляется характеристика связей между перечисленными элементами, при

'См.: ст. 6 БК РФ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

232	Глава 5. Финансовое право

отсутствии которых нельзя было бы говорить о наличии систе­ мы. Поэтому, строго говоря, легальное определение бюджетной системы является неточным: это не просто совокупность бюд­ жетов страны, а совокупность бюджетов и связей между ними. Взаимосвязь элементов бюджетной системы становится ясна при анализе принципов ее построения.

Принципы построения бюджетной системы. Закон устанавли­ вает, что бюджетное устройство в Российской Федерации ос­ новывается на принципах единства, полноты, реальности, гласности, самостоятельности всех бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ и др.

Принцип единства бюджетной системы (ст. 29 БК РФ) озна­ чает, что бюджеты различных уровней не являются изолиро­ ванными друг от друга, а находятся в постоянном взаимодейст­ вии. Единство бюджетной системы обеспечивается:

•единой правовой базой. Согласно ст. 71 Конституции РФ финансовое регулирование находится в ведении Российской Федерации;

•единством денежной системы Российской Федерации;

•едиными бюджетными классификациями, используемыми на всей территории РФ. Бюджетная классификация — это рас­ пределение доходов и расходов по группам на основе однород­ ных признаков. Так, в России приняты функциональная, эко­ номическая, ведомственная, финансовая (деление расходов на возвратные и безвозвратные, а доходов — на постоянные и вре­ менные) и другие классификации:

•единством формы бюджетной документации;

•единством принципов бюджетного процесса;

•единством санкций за нарушение бюджетного законода­ тельства РФ;

•единым порядком финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ;

•единым порядком ведения бухгалтерского учета средств бюджетов всех уровней.

Однако единство бюджетной системы не означает единства государственного бюджета. Характер взаимосвязи элементов бюджетной системы зависит от модели управления народным хозяйством, принятой в государстве. Так, в условиях централи­ зованного управления наиболее естественной формой является единый государственный бюджет с включением в него бюдже­ тов всех уровней и широкими полномочиями центральных ор­ ганов по расходованию средств. Напротив, децентрализация в

§ 2. Государственный и местный бюджеты и их структура

233

управлении народным хозяйством, характерная для современ­ ного периода, предполагает самостоятельность всех бюджетов (ст. 31 БК РФ), входящих в бюджетную систему РФ. В самом общем виде самостоятельность элементов бюджетной системы заключается в том, что каждый бюджет обладает собственными источниками доходов (закрепленные, регулирующие доходы и др.) и правом самостоятельно определять направления ис­ пользования этих средств. Кроме того, законом закрепляется недопустимость изъятия из бюджета дополнительно получен­ ных доходов.

Степень самостоятельности бюджетов небезгранична и не доходит до изолированности. Взаимосвязь бюджетов выража­ ется в наличии бюджетных прав и обязанностей у соответст­ вующих субъектов бюджетного права по отношению к ниже­ стоящим и вышестоящим бюджетам. В самом общем виде роль вышестоящих бюджетов заключается в том, что они яв­ ляются своего рода гарантом финансирования минимально необходимых расходов нижестоящих территорий. Перечень минимально необходимых расходов устанавливается выше­ стоящим органом государственной власти. В том случае, если нижестоящий бюджет не отвечает требованиям минимальной бюджетной обеспеченности, происходит или прямое финанси­ рование из вышестоящего бюджета, или закрепление за ниже­ стоящим бюджетом определенных регулирующих доходов на длительный срок.

Российская Федерация устанавливает структуру и общие прин­ ципы построения бюджетной системы РФ, определяет состав до­ ходных источников, поступающих в нижестоящие бюджеты, ус­ танавливает общий порядок и принципы распределения доходов в бюджетной системе, принципы и основы бюджетного процес­ са, основы-бюджетных прав субъектов и муниципальных образо­ ваний. По отношению к бюджетам субъектов РФ Российская Федерация утверждает размеры отчислений от федерального бюджета, определяет размер дотаций, субвенций, определяет пе­ речень минимально необходимых расходов субъектов и др.

Субъекты РФ участвуют в осуществлении федеральных бюд­ жетных прав (например, в форме представительства в федераль­ ных законодательных и исполнительных органах). По отноше­ нию к местным бюджетам субъекты РФ имеют право предостав­ лять и получать процентные и беспроцентные ссуды, утверждают нормативы отчислений в нижестоящие бюджеты, обеспечивают

234	Глава 5. Финансовое право

уровень доходов муниципальных образований, позволяющий финансировать их минимально необходимые расходы.

Муниципальные образования также обладают определенной бюджетной самостоятельностью. Так, они самостоятельно раз­ рабатывают, утверждают и исполняют местные бюджеты, обла­ дая правом устанавливать местные налоги, самостоятельно оп­ ределять направления и объем расходов. Муниципальные обра­ зования имеют право получать и предоставлять ссуды бюджетам других уровней. Однако на практике тезис о самостоятельности местных бюджетов осуществляется не всегда последовательно. Дело в том, что источники доходов, закрепленные за органами местного самоуправления, как правило, обеспечивают незначи­ тельную часть бюджетов муниципальных образований. Поэтому в основном доходная часть местного бюджета образуется из средств вышестоящих бюджетов на уровне минимальной бюд­ жетной обеспеченности.

Принцип полноты бюджетной системы имеет два аспекта:

1) в бюджетную систему должны включаться бюджеты всех государственных и муниципальных образований, существую­ щих в Российской Федерации;

2) принцип полноты бюджетной системы означает требова­ ние включения в соответствующие бюджеты практически всех видов источников государственных и муниципальных доходов, а также отражения в бюджете всех направлений расходов (ст. 32 БК РФ). Существование специальных внебюджетных фондов, специальных счетов казначейства должно быть сведено к мини­ муму. В соответствии с рассматриваемым принципом БК РФ включил бюджеты государственных внебюджетных фондов в бюджетную систему РФ.

Принцип реальности бюджетной системы относится прежде всего к доходной части бюджетов, которая должна обеспечи­ ваться реальными поступлениями денежных средств в бюджет. В этом смысле особую важность приобретает налоговое законо­ дательство РФ: бюджет должен основываться на конкретных ис­ точниках доходов, закрепленных в специальном законодатель­ стве. Кроме того, реальное осуществление доходной части бюд­ жета зависит от надежности показателей прогноза социальноэкономического развития страны и реалистичности расчета до­ ходов и расходов бюджета (достоверность бюджета) (ст. 37 БК РФ). Немаловажное значение в этом отношении имеет и сба­ лансированность бюджета (ст. 33 БК РФ), в соответствии с кото­ рой объем предусмотренных бюджетом расходов должен соот-

§ 2. Государственный и местный бюджеты и их структура

235

ветствовать суммарному объему доходов бюджета. Превышение расходной части над доходной должно компенсироваться раз­ личными дополнительными поступлениями средств (например, от выпуска в обращение государственных ценных бумаг). В про­ тивном случае должен действовать механизм чрезвычайного расходования средств.

Возможно и другое понимание принципа реальности бюд­ жетной системы: элементы бюджетной системы и система свя­ зей между ними законодательно закреплены и существуют в ре­ альной действительности. В этом смысле принцип реальности проводится не всегда последовательно, что было показано на примере местных бюджетов.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов (ст. 37 БК РФ) в дополнение к предыдущему принципу устанавливает, что доходы бюджета не могут быть увязаны с определенными рас­ ходами бюджета, т. е. не должны иметь целевого назначения, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств це­ левых иностранных кредитов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств

(ст. 38 БК РФ) означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

Принцип гласности (ст. 36 БК РФ) обеспечивается открытым обсуждением бюджетов и итогов их исполнения на сессиях представительных органов, опубликованием законов о бюджете на предстоящий год, а также отчетов об их исполнении.

Принцип эффективности и экономности использования бюд­ жетных средств (ст. 34 БК РФ) означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости дости­ жения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с ис­ пользованием определенного бюджетом объема средств.

Структура бюджета. Любой бюджет состоит из двух частей: доходной и расходной.

I. Доходы бюджета — денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с зако­ нодательством РФ в распоряжение органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления.

236	Глава 5. Финансовое право

Источники доходов можно классифицировать по различным основаниям1.

По социально-экономическому признаку все доходы можно разделить на доходы от хозяйственной деятельности физических и юридических лиц, от внешнеэкономической деятельности, от банковской и страховой деятельности, от приватизации и т. д.

По юридическим формам доходы различных элементов бюд­ жетной системы можно разделить на налоговые и неналоговые. Особое значение на сегодняшний день имеют налоговые посту­ пления, так как в этой форме бюджет получает около 75% всех доходов.

Неналоговые поступления складываются из доходов от ис­ пользования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности; доходов от платных услуг, ока­ зываемых бюджетными учреждениями; средств, полученных в результате применения мер ответственности, в том числе штра­ фов, конфискаций, компенсаций; финансовой помощи и др.

Кроме того, источники доходов бюджета можно разделить на внутренние и внешние. К внешним источникам относятся средства, предоставляемые иностранными государствами и ме­ ждународными организациями. Необходимо отметить, что дан­ ные средства чаще всего предоставляются на возвратной осно­ ве, т. е. по своей сути являются процентными ссудами.

Наибольшее практическое значение имеет классификация по порядку и условиям зачисления доходов. По этому основа­ нию доходы бюджета можно разделить на собственные и регу­ лирующие, дотации, субвенции и ссуды.

Собственные (закрепленные) доходы — это такие поступления, которые в полном объеме или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговременной основе в уста­ новленном порядке зачисляются в соответствующие бюджеты.

Такой способ распределения доходов между бюджетами раз­ личных уровней, как их закрепление (закрепленные доходы), используется при формировании доходной части бюджетов всех уровней, что должно повышать самостоятельность элементов бюджетной системы. Закрепление доходов за бюджетами раз­ личных уровней осуществляется бюджетным и налоговым зако­ нодательством. Вышестоящие бюджеты обладают правом пере-

' Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ «О бюджетной классификации» (с изм. от 2 марта, 26 марта 1998 г., 5 августа 2000 г., 8 августа 2001 г.).

§ 2. Государственный и местный бюджеты и их структура

237

давать свои закрепленные доходы в бюджеты нижестоящего территориального уровня в целях обеспечения гарантированно­ го уровня доходной части этих бюджетов.

Регулирующие доходы — федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым в целях сбалансированности дохо­ дов и расходов устанавливаются нормативы отчислений (в про­ центах) в нижестоящие бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам таких доходов.

Зачем нужны регулирующие доходы? Дело в том, что соци­ ально-экономическое развитие разных сфер народного хозяй­ ства происходит достаточно неравномерно, так, что суммы, по­ лучаемые из одного и того же источника дохода, могут год от года существенно отличаться. Поэтому закрепление абсолютно всех источников доходов за определенными бюджетами вызва­ ло бы диспропорции, несбалансированность бюджетов различ­ ных уровней. Регулирующие источники доходов позволяют из­ бежать негативных последствий.

Представительные органы власти территорий вышестоящего уровня утверждают перечень регулирующих источников дохо­ дов. Само же распределение доходов от этих источников проис­ ходит при утверждении указанными органами бюджетов в фор­ ме определения нормативов отчисления от этих доходов.

Кроме того, бюджетное регулирование возможно и в форме закрепления за бюджетами нижестоящего уровня регулирую­ щих источников доходов на долговременной основе (не менее чем на три года).

Если распределение регулирующих источников доходов не привело к сбалансированности бюджета, то применяются такие формы бюджетного регулирования, как дотации и субвенции, а также бюджетные ссуды.

Дотация — это денежная сумма, выделяемая из бюджета вы­ шестоящего уровня, если закрепленных и регулирующих дохо­ дов недостаточно для формирования минимального бюджета нижестоящего уровня. Выделение дотаций осуществляется на

безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия текущих расходов, т. е. ее использование не имеет целевого назначения.

Субвенция — это денежная сумма, предоставляемая бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому ли­ цу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов. Другими словами, субвенции

238 Глава 5. Финансовое право

имеют строгое целевое назначение и должны быть использова­ ны в определенный срок.

Бюджетная ссуда — это бюджетные средства, представляе­ мые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или воз­ мездной основах на срок не более шести месяцев в пределах финансового года.

П. Расходы бюджета — это денежные средства, направляе­ мые на финансовое обеспечение задач и функций государства. Расходы бюджета могут быть классифицированы по различным основаниям.

Функциональная классификация расходов бюджетов РФ отра­ жает направление бюджетных средств на выполнение основных функций государства.

Ведомственная классификация расходов федерального бюд­ жета является группировкой расходов федерального бюджета и отражает распредел&ние бюджетных средств по главным распо­ рядителям средств федерального бюджета (министерствам и ве­ домствам).

Экономическая классификация расходов бюджетов является группировкой расходов бюджетов всех уровней по их экономи­ ческому содержанию, в соответствии с которым выделяются две основных группы: текущие и капитальные расходы.

К текущим относятся расходы, обеспечивающие функцио­ нирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государст­ венной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование, а также другие расходы бюджетов, не включенные в капитальные расходы в соответствии с бюджет­ ной классификацией РФ.

Капитальные расходы бюджетов — это ассигнования на фи­ нансирование инвестиционной и инновационной деятельности и другие затраты, связанные с расширенным воспроизводством: капитальные вложения в развитие территорий, капитальный (восстановительный) ремонт, финансирование экологических программ и т. п.

Практическое значение этой классификации заключается в следующем: при наличии бюджетного дефицита первоочеред­ ному финансированию подлежат расходы, включаемые в бюд­ жет текущих расходов.

При составлении бюджета любого уровня важное внимание уделяется требованию сбалансированности бюджета. Как отмеча-