Osnovy_rossiyskogo_prava_Kashanina_T_V_Kashanin_A

§ 4. Государственная служба

199

ние. Слово «служащий» в основном определялось по контрасту с понятием «рабочий» и обозначало работника не физического, а умственного труда, труд которого связан с созданием духовных ценностей, оказанием социальных услуг населению. Соответст­ венно государственным служащим считался такой работник, ко­ торый осуществлял свои функции на государственном предпри­ ятии, в учреждении и т. п. Таким образом, почти все работники нефизического труда оказывались государственными служащи­ ми. В настоящее время такое определение государственного слу­ жащего потеряло смысл, так как граница между рабочим и слу­ жащим в этом понимании все более оказывается размытой, труд рабочих и служащих во многом сближается. На сегодняшний день юридическая наука оперирует другим определением госу­ дарственной службы и государственного служащего.

Государственная служба — это не просто работа по найму в государственном органе или в учреждении, а профессиональная деятельность по обеспечению полномочий органов государствен­ ной власти Российской Федерации и субъектов РФ за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета субъекта РФ.

Понятие и виды государственных должностей. Необходимо различать два понятия: должность и государственная долж­ ность.

Должностью признается штатная единица организации, учре­ ждения, которой соответствует служебное полномочие, опреде­ ляемое кругом прав и обязанностей служащего, положенных ему по занимаемой должности. В теории выделяют следующие виды должностей. Во-первых, это должности представителей власти (лиц, которые, работая в государственных органах и учреждени­ ях, наделены правом в пределах своей компетенции принимать решения, обязательные для исполнения неподчиненными им субъектами). Во-вторых, это должности, связанные с выполне­ нием организационно-распределительных функций (функций по осуществлению руководства трудовым коллективом, участком работы и т. п.). В-третьих, это должности, связанные с осущест­ влением административно-хозяйственных обязанностей (обя­ занностей по управлению и распоряжению имуществом).

Но говорить о государственной службе позволяет осуществле­ ние не любой должности, а только осуществление государствен-

200	Глава 4s, Административное право

ных должностей, к ним относятся только должности в федераль­ ных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ, в иных государственных органах с установ­ ленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содер­ жанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Все государственные должности можно подразделить на три категории:

1) государственные должности категории А: должности, уста­ новленные Конституцией РФ, федеральными законами, кон­ ституциями и уставами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат Фе­ дерального Собрания РФ, депутаты, министры, судьи и др.);

2)государственные должности категории Б: должности, учре­ ждаемые для непосредственного обеспечения исполнения пол­ номочий лиц, занимающих должности категории А;

3)государственные должности категории В: должности, учре­ ждаемые государственными органами для исполнения и обес­ печения их полномочий.

Статус лиц, занимающих должности категории А, отличает­ ся большим своеобразием и регулируется Конституцией РФ, отдельными федеральными законами, конституциями, устава­ ми субъектов РФ. Поэтому законодательство не относит испол­ нение должностных обязанностей этих лиц к государственной службе. К государственной службе относится лишь исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государствен­ ные должности группы Б и В.

Государственные должности государственной службы (долж­ ности категории Б и В) законодательство подразделяет на опре­

деленные группы:

1) высшие государственные должности государственной служ­ бы. Этой группе должностей соответствует квалификационный разряд действительного государственного советника Россий­ ской Федерации 1-го, 2-го и 3-го класса;

2)главные государственные должности государственной служ­ бы(государственный советник Российской Федерации 1-го, 2-го

и3-го класса). Лица, занимающие должности этих двух групп должны иметь высшее образование по специализации государ­ ственных должностей;

3)ведущие государственные должности государственной служ­ бы (советник Российской Федерации 1-го, 2-го и 3-го класса);

§ 4. Государственная служба

201

4)старшие государственные должности государственной службы (советник государственной службы 1-го, 2-го и 3-го класса). Лица, замещающие должности этих двух групп, могут иметь кроме высшего образования по специализации должно­ сти еще и высшее образование по специальности «государст­ венное управление»;

5)младшие государственные должности государственной службы (референт государственной службы 1-го, 2-го и 3-го класса). Для замещения должности данной группы необходимо иметь среднее профессиональное образование по специализа­ ции должностей.

Государственная служба может подразделяться на государст­ венную службу в законодательных органах власти, исполни­ тельных, судебных органах, а также в органах прокуратуры.

Принципы государственной службы. Деятельность любого госу­ дарственного служащего должна определяться следующими ос­ новными принципами, установленными законодательством Рос­ сийской Федерации:

1) верховенство Конституции РФ, законов Российской Феде­ рации над иными нормативно-правовыми актами, должностны­ ми инструкциями. Данный принцип появился в законодатель­ стве как реакция на совершенно обратное положение, когда все регулировалось инструкцией, приказом, а закон становился «голым королем»;

2)приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непо­ средственное действие. Государственные служащие обязаны со­ блюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;

3)принцип равного доступа к государственной службе. Этот принцип не отрицает, однако, установления определенных тре­ бований к способностям, профессиональной подготовке, возрас­ ту, иногда к здоровью и др. Важно, чтобы не устанавливались требования к полу, расе, национальности, языку, социальному происхождению, имущественному положению, месту жительст­ ва, отношению к религиозным и общественным объединениям

ит. п. К сожалению, негласно этот принцип иногда нарушается;

4)принцип обязательности для государственных служащих ре­ шений, принимаемых вышестоящими государственными органами

ируководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законом. Можно без преувеличения сказать, что на данном принципе строится вся деятельность государственного аппара­ та, на его основе создаются иерархии, которые позволяют функ­ ционировать государственным органам как единой системе;

202	Глава 4.-Административное право

5)принцип единства основных требований, предъявляемых к государственной службе;

6)принцип гласности в осуществлении государственной службы; .

7)принцип ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение ли­ бо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанно­ стей. Данный принцип является ключевым звеном механизма обеспечения эффективного функционирования системы испол­ нительной власти. Практика показывает, что главная причина сбоев в работе органов государственной власти заключается в безответственности чиновников. Реализация данного принципа требует создания эффективной системы контроля и надзора за деятельностью органов исполнительной власти;

8)принцип внепартийности и внерелигиозности государствен­ ной службы, отделения религиозных объединений от государст­ ва. В системе государственной службы не допускается создание политических партий и движений, государственные служащие при исполнении своих обязанностей не связаны решениями политических и религиозных организаций. Кроме того, не до­ пускается возложение отдельных государственных функций на религиозные или политические объединения.

Основы статуса государственных служащих. Статус государ­ ственных служащих состоит из двух частей: общегражданские права и обязанности и служебные (рис. 4.6).

Рис. 4.6. Статус государственных служащих

[ § 4. Государственная служба						203
|	:		-	:		;
Служебные права и обязанности не могут выходить за преде-
I лы прав и обязанностей органа, где проходят службу государст-
; венные служащие. Чаще всего права должностного лица одно-

!. временно являются и его обязанностями, а осуществление этих

i	прав гарантируется государственным принуждением. Служеб-
I	ные права и обязанности каждого государственного служащего
\	можно разделить на общие для всех служащих и специальные,
\	т. е. такие права и обязанности, которые свойственны только
|	определенной должности и вытекают из полномочий конкрет-
|	ного государственного органа. Специальные права и обязанно-
!	сти определяются в законах, должностных инструкциях и т. п.
	Служебные права, общие для всех госслужащих. Государст­
	венный служащий имеет право на:
,	• посещение в установленном порядке для исполнения
\	должностных обязанностей предприятий, учреждений и орга-
. низаций независимо от форм собственности;
?	• принятие решений и участия в их подготовке в соответст-

;вии с должностными обязанностями;

;• участие по своей инициативе в конкурсе на замещение ва-

•кантной государственной должности государственной службы;

•продвижение по службе, увеличение денежного содержания

сучетом результатов и стажа его работы, уровня квалификации;

•ознакомление со всеми материалами своего личного дела (на каждого служащего заводится личное дело, где отражаются все этапы прохождения им государственной службы);

•пенсионное обеспечение с учетом стажа работы;

•проведение по его требованию служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоин­ ство;

•обращение в суд для разрешения споров, связанных с го­ сударственной службой, и др.

Основные служебные обязанности, общие для всех госслужа­ щих. Государственный служащий обязан:

•обеспечивать поддержку конституционного строя и реали­ зацию законов, соблюдая при этом Конституцию РФ;

•• добросовестно исполнять должностные обязанности;

•обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных инте­ ресов граждан;

•исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоя­ щих в порядке подчиненности руководителей, отданные в пре­ делах их полномочий, за исключением незаконных;

204	Глава 4. Административное право

•своевременно рассматривать обращения граждан, юриди­ ческих лиц, государственных и муниципальных органов и при­ нимать по ним решения;

•поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных обязанностей;

•хранить государственную и иную охраняемую законом тайну;

•представлять в органы налоговой службы при поступлении на госслужбу и ежегодно сведения о полученных ими доходах и имуществе, принадлежащем им на праве собственности и т. д.

Общегражданские права и обязанности государственных слу­ жащих являются предметом изучения науки конституционного права. В рамках административного права рассматривается лишь один аспект этой проблемы: ограничения, налагаемые на государственных служащих. Они устанавливаются в интересах эффективной работы государственного аппарата. Государствен­

ный служащий не вправе:

•заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической;

•быть депутатом представительного органа Российской Фе­ дерации, субъекта РФ, муниципального образования;

•заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц; на время прохождения госслужбы госслужащий обязан передавать в доверительное управление находящиеся в его собственности доли (акции) в уставном фонде коммерческих юридических лиц;

•состоять членом органа управления коммерческой органи­ зации, если это не следует из его служебных обязанностей;

•использовать в неслужебных целях имущество, денежные средства, принадлежащие государству, служебную информа­ цию;

•получать гонорары за публикации и выступления в качест­ ве госслужащего;

•получать от физических и юридических лиц вознагражде­ ния, связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию (подарки, денежные воз­ награждения, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и т. д.);

•принимать без разрешения Президента РФ награды, по­ четные и специальные звания иностранных государств, между­ народных и иностранных организаций;

§ 4. Государственная служба

205

• использовать свое служебное положение в интересах по­ литических партий, общественных, религиозных объединений для пропаганды отношения к ним.

Существуют и другие ограничения.

В качестве мер дисциплинарной ответственности законода­ тельство предусматривает замечание, выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение. В случае испол­ нения отданного ему неправомерного распоряжения госслужа­ щий не несет ответственности только в том случае, если до его выполнения получит письменное подтверждение отданного распоряжения (кроме случаев, когда его исполнение влечет ад­ министративную или уголовную ответственность).

Прохождение государственной службы. Прохождение госу­ дарственной службы включает несколько этапов.

Поступление на госслужбу. Законодательством установлен принцип равного доступа к государственной службе. Право по­ ступления на государственную службу имеют граждане РФ не моложе 18 лет, владеющие государственным языком. Определен­ ные требования предъявляются к уровню подготовки, стажу, возрасту, здоровью. Предусматривается перечень ситуаций, ко­ гда гражданин не может быть призван на государственную службу: недееспособность, ограниченная дееспособность; ре­ шение суда, запрещающее занимать определенные должности; наличие заболевания, препятствующего исполнению должност­ ных обязанностей; близкое родство или свойство с государст­ венным служащим, если их государственная служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного другому; наличие гражданства иностранного государства и др.

Способом замещения государственной должности государ­ ственной службы является назначение, т. е. юридический акт компетентного государственного органа или должностного ли­ ца, определяющий момент официального возложения на слу­ жащего прав и обязанностей, соответствующих занимаемой должности. В ряде ситуаций акт назначения может состояться только в случае успешного прохождения конкурса на замеще­ ние вакантной должности либо в форме конкурса документов, когда конкурсная комиссия оценивает участников конкурса на основании документов об образовании, о прохождении госу­ дарственной службы, другой трудовой деятельности и др., либо в форме конкурса-испытания на соответствующую государст­ венную должность.

206	Глава 4. Административное право

После назначения на должность гражданин заключает тру­ довой договор на неопределенный срок либо на срок не более пяти лет.

Прохождение госслужбы. При прохождении государственной службы на гражданина распространяются нормы трудового права с особенностями, установленными Федеральным зако­ ном о госслужбе. Так, закон устанавливает в качестве обяза­ тельного требования прохождение госслужащим аттестации не чаще одного раза в два года, но не реже одного раза в четыре года.

Прекращение госслужбы. Законодательство предусматривает расширенный по сравнению с трудовым законодательством пе­ речень оснований для увольнения госслужащего по инициативе руководителя государственного органа. Так, кроме оснований, предусмотренных ТК РФ, руководитель может уволить госслу­ жащего в следующих случаях:

•достижение госслужащим предельного возраста нахожде­ ния на госслужбе (он установлен в 60 лет);

•прекращение гражданства Российской Федерации;

•несоблюдение обязанностей и ограничений, установлен­ ных для госслужащего;

•разглашение государственной и иной охраняемой законом тайны;

•возникновение обстоятельств, препятствующих поступле­ нию на госслужбу.

§ 5. Правовые акты в сфере управления

Понятие правовых актов управления. Правовым актам управ­ ления присущи следующие признаки:

правовой акт является подзаконным актом, т. е. издается на основе и во исполнение Конституции РФ, законов, а кроме то­ го, любых других актов, обладающих более высокой юридиче­ ской силой;

правовой акт управления опирается на властные полномочия органов государственного управления, а потому предстает в виде одностороннего юридически властного волеизъявления, а точ­ нее — предписания, носит императивный и обязательный харак­ тер, определяет правила должного поведения людей. При несо­ блюдении этого акта применяются меры государственного прину­ ждения (например, меры административной ответственности);

§ 5. Правовые акты в сфере управления

207

правовой акт управления издается только полномочным орга­ ном государственного управления и от имени государства, а пото­ му носит официальный характер;

правовой акт управления оформляется установленным спо­ собом. По форме акты могут быть письменные (большинство),

устные, в форме конклюдентных действий (например, жест ин­ спектора ГИБДД). Кроме того, для правовых актов характерно соблюдение определенной процедуры принятия;

основной конституирующей чертой правового акта является его правовой характер, т. е. направленность на достижение юри­ дических последствий. Такими юридическими последствиями могут быть создание общеобязательных правил поведения (юридических норм), возникновение, изменение, прекращение административных правоотношений, а кроме того, правовой акт может выступать основанием издания другого акта управле­ ния, может играть роль доказательства при рассмотрении дел в судах, устанавливать порядок заключения гражданско-правовых сделок и т. д.

Правовой акт управления — это основанное на законе одно­ стороннее юридически властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти по вопросам компетенции данно­ го органа, направленное на установление правовых норм или воз­ никновение, изменение или прекращение административных пра­ воотношений в целях реализации задач и функций государствен­ ного управления.

Виды правовых актов управления. Основанием для классифи­ кации являются юридические свойства актов, в соответствии с которыми все правовые акты можно разделить на норматив­ ные, индивидуальные и смешанные.

Нормативные акты управления устанавливают правила пове­ дения, рассчитанные на длительное применение, регулируют однотипные отношения и имеют общий характер, т. е. ориенти­ рованы на неопределенный круг лиц. Такие акты, во-первых,

издаются в развитие законов, во-вторых, могут устанавливать типовые правила в сфере государственного управления (напри­ мер, таможенные правила), а также определять статус органов исполнительной власти, быть направленными на охрану отно­ шений в сфере государственного управления, т. е. иметь право­ охранительный характер.

208	Глава 4. Административное право

Рис. 4.7. Виды нормативных актов

Нормативные акты могут издавать органы исполнительной власти различного уровня, применительно к конкретному орга­ ну это чаще всего регулируется положением об этом органе. Каждый вид органа исполнительной власти издает акты опре­ деленного вида (рис. 4.7).

Индивидуальные акты управления также являются юридиче­ скими актами, но они направлены на возникновение, измене­ ние и прекращение административных правоотношений. Дан­ ные акты носят правоприменительный характер и издаются в отношении определенных, указанных в акте лиц, разрешая конкретные административные дела (например, приказ о на­ значении на должность, постановление о наложении админист­ ративного взыскания и т. п.).

Смешанные акты управления — это такие акты, в которых пе­ реплетаются нормы и индивидуальные установления (например,

-акт устанавливает статус какого-либо государственного органа,

ив нем же назначается руководитель этого органа).

Действие правовых актов управления. Действующим является такой правовой акт, который обладает юридической силой, т. е. способностью вызывать правовые последствия. Поэтому всегда весьма важным является момент вступления акта в силу. Этот момент может быть определен в самом акте: акт может вступать в силу с момента опубликования, принятия, подписания, через некоторое время после опубликования и др>