Osnovy_rossiyskogo_prava_Kashanina_T_V_Kashanin_A

§ 2, Правовой статус и виды органов исполнительной власти

189

Конституционный статус органов исполнительной власти. Кон­ ституция РФ установила самостоятельность всех ветвей власти, в том числе и исполнительной, и тем самым формально устра­ нила жесткую зависимость органов государственного управле­ ния как от представительных органов, так и от Президента.

В советское время был провозглашен принцип всевластия и единства советов, согласно которому исполкомы советов народ­ ных депутатов входили в советы и были им подотчетны. На се­ годняшний день Государственная Дума и Совет Федерации на­ делены лишь некоторыми полномочиями по отношению к Пра­ вительству и другим органам исполнительной власти. Вопервых, Федеральное Собрание с помощью законов может оп­ ределить основы статуса и порядок деятельности Правительст­ ва, других органов исполнительной власти. Во-вторых, Государ­ ственная Дума дает согласие на назначение Председателя Пра­ вительства РФ, решает вопрос о доверии Правительству и др.

До принятия Конституции 1993 г. Президент являлся главой исполнительной власти и поэтому, что вполне логично, опреде­ лял характер и содержание деятельности органов исполнитель­ ной власти, которые, в общем, были ему подчинены. Теперь же положение Президента в системе ветвей власти изменилось: бу­ дучи главой государства, он не является главой исполнительной власти, а лишь осуществляет координацию деятельности всех ветвей власти, т. е. является как бы арбитром и дирижером. По идее, в этом случае Правительство и все другие органы испол­ нительной власти должны обладать большой степенью само­ стоятельности в осуществлении государственно-управленче­ ской деятельности, независимо от Президента (так это сделано, например, во Франции). Однако особенность Российской Фе­ дерации заключается в том, что, формально закрепляя само­ стоятельность исполнительной ветви власти, Конституция пре­ доставляет Президенту такие полномочия, которые позволяют определять содержание и сущность деятельности исполнитель­ ной власти. Более того, некоторые федеральные органы испол­ нительной власти непосредственно подчинены .Президенту. Поэтому о самостоятельности исполнительной власти можно говорить лишь с большой долей условности.

Акты Правительства должны издаваться на основе и во испол­ нение Конституции РФ, законов, указов Президента. Необходи­ мо учитывать, что Конституция не определяет сфер обществен­ ных отношений, где Президент может осуществлять свое регу­ лирование, и уж тем более не разграничивает компетенцию

190 Глава 4. Административное право

Президента и Правительства. Поэтому Президент может при­ нимать указы в сферах деятельности Правительства. В том слу­ чае, если акты Правительства противоречат Конституции, зако­ нам, указам, Президент вправе их отменить.

Кроме того, Президент РФ в отношении Правительства осу­ ществляет следующие полномочия:

назначает Председателя Правительства и членов Правитель­ ства;

определяет структуру федеральных органов исполнительной власти;

определяет основные направления внутренней и внешней политики, которые во многом определяют и деятельность Пра­ вительства;

отправляет Правительство в отставку; может возлагать определенные полномочия на Правительст­

во и др.

Система федеральных органов исполнительной власти. Она включает в себя Правительство, министерства и ведомства (государственные комитеты, федеральные службы и т. д.) (рис. 4.1). Президент не входит в систему федеральных органов исполнительной власти.

Правительство Российской Федерации является высшим фе­ деральным органом исполнительной власти общей компетен­ ции, т. е. руководит большинством сфер и отраслей управле­ ния, обеспечивает общее экономическое, социально-культур­ ное развитие страны. Правительство состоит из Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров. В последнее время получила распространение практика вклю­ чения в Правительство председателей госкомитетов на том ос­ новании, что их статус официально приравнивается к статусу федеральных министров.

Председатель Правительства назначается Президентом Рос­ сии с согласия Государственной Думы. Председатель Прави­ тельства предлагает Президенту кандидатуры на должности за­ местителей Председателя Правительства и федеральных мини­ стров, структуру федеральных органов исполнительной власти, определяет в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и указамиПрезидента основные направления дея­ тельности Правительства и организует его работу.

Основными направлениями деятельности Правительства яв­ ляются разработка, представление Государственной Думе, ис­ полнение федерального бюджета; обеспечение проведения в

2. Правовой статус и виды органов исполнительной власти

191

Рис. 4.1. Система федеральных органов исполнительной власти

192 Глава 4, Административное право

России единой финансовой, кредитной, денежной политики, политики в области культуры, науки, образования, здравоохра­ нения; управление федеральной собственностью и др.

Решения Правительства оформляются постановлениями и распоряжениями, причем первые носят нормативный характер, а вторые — индивидуальный. Акты Правительства не могут противоречить Конституции, законам, указам, в противном случае они отменяются Президентом.

Нормальным вариантом прекращения полномочий Прави­ тельства является сложение полномочий перед вновь избран­ ным Президентом. Кроме того, Правительство может прекра­ тить свои полномочия досрочно:

в случае, если оно само подаст в отставку и Президент ее примет;

если Президент сочтет нужным отправить Правительство в отставку, причем перечень оснований для этого нигде не опре­ делен;

в случае, если Президент примет решение об отставке Пра­ вительства после того, как оно получит вотум недоверия Госу­ дарственной Думы.

Министерства РФ — это центральные органы исполнитель­ ной власти. Свою деятельность они осуществляют на основе единоначалия, руководят порученными им отраслями экономики

или сферами деятельности. Считается, что государственные ко­ митеты в отличие от министерств осуществляют межотраслевое управление. Поэтому четких критериев отграничения мини­ стерств от ведомств (в их число включаются помимо госкоми­ тетов и другие органы исполнительной власти: комиссии, агентства, службы, надзоры), кроме названия, почти не оста­ лось.

Министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр Российской Федерации (федеральный министр), обладающий решающей властью в министерстве и несущий пер­ сональную ответственность за его деятельность. Гарантией от произвола министра чаще всего является коллегия министерст­ ва, которая имеет совещательное значение и не~ может прини­ мать обязательных решений. Однако разногласия между минист­ ром и коллегией докладываются Правительству.

Перечень министерств устанавливается Президентом. Ми­ нистерства РФ действуют в масштабах всей Российской Феде­ рации под непосредственным; руководством Правительства РФ (кроме министерств обороны, внутренних, иностранных дел,

§ 2. Правовой статус и виды органов исполнительной власти

193

юстиции, которые подчинены Президенту РФ). Министерства действуют на основании Положения о министерстве, утвер­ ждаемого Президентом или по его поручению — Правительст­ вом РФ. Министры назначаются Президентом и по должности входят в Правительство. Министерства пользуются самостоя­ тельностью во взаимоотношениях с организациями других вет­ вей власти и между собой.

Государственные комитеты Российской Федерации, федераль­ ные комиссии России. Это — федеральные органы исполнитель­ ной власти, осуществляющие на коллегиальной основе межот­ раслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере дея­ тельности. Оперативное руководство организациями, подчи­ ненными госкомитетам, федеральным комиссиям, осуществля­ ет, как правило, их руководитель единолично. Председатели некоторых госкомитетов входят в Правительство.

Федеральные службы России, российские агентства, федераль­ ные надзоры России. Это федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие специальные (исполнительные, кон­ трольные, разрешительные, регулирующие и др.) функции в уста­ новленных сферах ведения.

Общий статус ведомств Российской Федерации в принципе идентичен статусу министерств, только руководители ведомств не входят в Правительство. Подчиняются ведомства Правитель­ ству РФ, за исключением Федеральной службы безопасности, Службы внешней разведки и некоторых других.

Система органов исполнительной власти субъектов РФ.

Субъекты РФ устанавливают свою систему органов государст­ венной власти (в том числе и систему органов исполнитель­ ной власти) самостоятельно в соответствии с основами кон­ ституционного строя Российской Федерации и общими прин­ ципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральны­ ми законами. Поэтому системы органов исполнительной вла­ сти достаточно разнообразны, каждый субъект РФ по-своему уникален. Однако такое изобилие форм систем органов не ис­ ключает некоторых общих черт в построении исполнительной власти субъектов.

Во-первых, системы органов исполнительной власти всех субъектов РФ должны соответствовать основам конституцион­ ного строя и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти. В соответ-

194	Глава 4. Административное право

ствии с этим положением система государственных органов любого субъекта строится на основе народовластия, республи­ канской, светской форм правления, разделения властей и др. Поэтому существование, допустим, монархии в субъекте РФ немыслимо.

Во-вторых, общие принципы построения системы федераль­ ной исполнительной власти в Российской Федерации оказыва­ ют свое влияние на систему органов исполнительной власти субъектов. Так, в любом субъекте Федерации выделяются орга­ ны, созданные исключительно для осуществления полномочий Федерации, и органы, созданные для реализации как полномо­ чий Российской Федерации, так и полномочий субъектов Фе­ дерации. Первые две группы входят в единую систему органов исполнительной власти Российской Федерации. Третью группу образуют органы, которые формируются по предметам ведения субъектов РФ и являются независимыми от федеральных орга­ нов исполнительной власти.

В-третьих, структура общественной жизни определяет логи­ ку любой системы органов исполнительной власти. Поэтому, несмотря на разнообразие форм (президенты, правительства, администрации, мэрии, префектуры и др.), можно выделить органы общей компетенции, органы отраслевой и межотрасле­ вой компетенции.

В республиках в составе Российской Федерации органом исполнительной власти общей компетенции чаще всего явля­ ется Правительство (Совет Министров) во главе с Президен­ том республики или Председателем Правительства. В других субъектах органом исполнительной власти общей компетен­ ции является администрация субъекта РФ во главе с губерна­ тором (хотя возможны и другие формы — мэрии, правительст­ ва и т. д.). Деятельностью администрации руководит глава ад­ министрации (губернатор). На сегодняшний день главы администраций субъектов РФ избираются населением. Прави­ тельства или администрации субъектов РФ руководят всеми или большинством отраслей и сфер управления, отнесенных Конституцией к ведению субъектов РФ.

Органами отраслевой и межотраслевой компетенции в субъ­ ектах РФ являются министерства, государственные комитеты, комитеты (в республиках), главные управления, управления, комитеты, отделы, департаменты (в других субъектах). Все эти органы подчинены главе субъекта РФ, руководители органов назначаются им же (кроме органов внутренних дел и комитетов

§ 4. Государственная служба

195

по управлению имуществом Российской Федерации). Структу­ ра, полномочия этих органов определяются конституциями республик, уставами других субъектов.

§ 3. Сферы государственного управления

После того как прорисована система органов управления, необходимо указать сферы общественных отношений, нуждаю­ щиеся в государственном управлении {рис. 4.2—4.5).

§ 4. Государственная служба

Понятие государственной службы и государственного служа­ щего. Чтобы составить полное представление о таком роде дея­ тельности, как государственное управление, наверное, недоста­ точно показать сферу общественных отношений, где она осу­ ществляется, и рассказать об органах исполнительной власти, которые этим занимаются. Дело в том, что за названием «орган исполнительной власти» скрываются конкретные люди, кото­ рые и осуществляют практически все его функции. Поэтому важно показать также принципы деятельности этих людей, на­ зываемых государственными служащими.

В недавнем прошлом, когда в общем-то большинство учреж­ дений, организаций являлось государственными, в понятие го­ сударственного служащего вкладывалось совсем другое значе-

Рис. 4.2. Сферы управления

196	Глава 4. Административное право

Рис. 4.3. Государственное управление в сфере экономики

Государственная служба

Рис. 4.4. Государственное управление административно-политической сферой

198	Глава 4. Административное право

Рис. 4.5. Государственное управление социально-культурной сферой