Osnovy_rossiyskogo_prava_Kashanina_T_V_Kashanin_A

§ 8. Президент Российской Федерации

159

Правотворческие полномочия Президента. Согласно ст. 90 Конституции РФ Президент издает указы и распоряжения. Они обязательны для исполнения на всей территории России. Акты Президента имеют особое значение для функционирования единой системы государственной власти и наряду с Конститу­ цией и федеральными законами являются базой для нормотворческой деятельности Правительства. Указы бывают как не­ нормативного, так и нормативного характера, а распоряжения же всегда относятся к актам индивидуальным. Акты Президен­ та не должны противоречить Конституции и федеральным за­ конам. В Конституции нет точного перечня вопросов, по кото­ рым Президент может издавать указы. Практика же вышла на путь издания указов Президентом для реализации его полномо­ чий, а также по вопросам, не урегулированным федеральными законами. Нормативные акты Президента по общему правилу

вступают в силу по истечении семи дней после опубликования. Га­ рантией конституционности актов Президента выступает Кон­ ституционный Суд.

Порядок выборов Президента России. Он определяется ст. 81 Конституции, а также Федеральным законом «О выборах Пре­ зидента Российской Федерации» (1999 г.).

Выборы Президента проводятся на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Выборы должны носить альтернативный характер. Президент должен обладать необходимым жизненным опытом, и поэтому установ­ лено, что на эту должность может претендовать человек не мо­ ложе 35 лет. Конституция в отличие от ранее действовавшей сняла указание на предельно допустимый верхний возрастной ценз. Это объясняется тем, что, как показывает опыт зарубеж­ ных стран, и в весьма зрелом возрасте человек может сохранять достаточно высокий уровень здоровья, энергии, интеллектуаль­ ных способностей и эффективно использовать свой большой политический опыт (например, Р. Рейган, Ф. Миттеран и др.). Кандидат в президенты должен быть гражданином России, хоро­ шо знать страну и ситуацию, в которой она находится. Вот по­ чему непременным условием занятия должности Президента является проживание в Российской Федерации не менее 10 лет.

Выдвигать кандидата в президенты вправе избирательное объединение, избирательный блок и непосредственно избиратели,

образовавшие инициативную группу в количестве не менее 100 человек. Субъекты, выдвинувшие кандидата, обязаны со­ брать в его поддержку не менее 1 млн. подписей избирателей.

160 Глава 3. Конституционное право

Избранным считается кандидат, получивший более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Если ни один кандидат не избран, назначается второй тур голосования.

Прекращение полномочий Президента России. Таковое преду­ смотрено ст. 92 Конституции. Существует два варианта прекра­ щения полномочий Президента.

1. Нормальный порядок. Полномочия прекращаются с мо­ мента принесения присяги вновь избранным Президентом;

2. Досрочное прекращение полномочий. Оно может иметь ме­ сто в трех случаях:

а) отставки, т. е. инициативы самого Президента; б) стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществ­

лять свои полномочия; в) отрешения от должности (ст. 93). Основанием для возбу­

ждения данной процедуры может быть только обвинение в со­ вершении государственной измены или иного умышленного тяжкого преступления, за которое может быть назначено нака­ зание в виде лишения свободы на срок свыше пяти лет.

Процедура отрешения, предусмотренная в Конституции, очень сложна. Да это и понятно: речь идет о главе государства, который является лицом страны. Помимо этого смена главы государства — это всегда политическое потрясение для всей страны.

§ 9. Федеральное Собрание Российской Федерации

Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации; оно совместно с Президентом, Правительством, судами Россий­ ской Федерации и другими государственными органами осуще­ ствляет государственную власть и является законодательным ор­ ганом в системе разделения властей. Однако Федеральное Соб­ рание является не единственным законодательным органом в стране. Во-первых, наиболее важные законы, например дейст­ вующая Конституция, могут приниматься и избирательным кор­ пусом (народом, участвующими в голосовании лицами). Во-вто­ рых, в России также действуют законодательные органы субъек­ тов Федерации. Законодательная функция Федерального Собрания не является единственной его функцией. Парламент осуществляет и иную деятельность (контрольную и т. п.).

Сам термин «парламент» в переводе с французского означает «говорильня». Родиной парламента является Англия, где с

§ 9. Федеральное Собрание Российской Федерации

161

XIII в. власть короля была ограничена собранием крупнейших феодалов, высшего духовенства и представителей городов и графств. Затем парламенты появились ив других европейских странах. В современном мире они существуют в несколько ином виде во многих государствах разных континентов. В России это «изобретение» стали использовать гораздо позднее, и оно при­ жилось не сразу. Вспомним, что на принятие Манифеста 17 де­ кабря 1905 г., где было заявлено о создании парламента, царь Николай II пошел под сильным социальным прессингом. Судь­ ба первых созывов Государственной Думы была печальна. Рево­ люция 1917 г. поставила крест на существовании зарождающего­ ся парламентаризма, хотя формально законодательные органы существовали — Верховный Совет СССР и др. И только в 1990 г. парламентаризм в России стал возрождаться. Разумеется, за та­ кие короткие промежутки существования парламента в России невозможно было отшлифовать его работу. Парламент в нашей стране все еще находится в стадии становления.

Общая характеристика Федерального Собрания. Она содер­ жится в гл. 5 Конституции РФ.

1. Парламент имеет представительный характер. Это означает, что он рассматривается как выразитель интересов и воли наро­ да, а не только лиц, участвовавших в избрании депутатов. Счи­ тается, другими словами, что парламент сам знает, чего хочет народ, и выражает его волю в законах и иных актах, не будучи никому подконтролен (разумеется, в рамках Конституции).

Впринципе это верно, но при условии проведения свободных демократических выборов. Парламент — это срез общества.

ВФедеральном Собрании представлены все граждане (в Госу­ дарственной Думе) и все субъекты Федерации (в Совете Феде­ рации). Федеральное Собрание не является вышестоящим ор­ ганом для иных представительных органов (субъектов Федера­ ции, органов местного самоуправления и др.), так как в России не установлен принцип единства системы представительных органов. Его влияние на них ограничивается в основном при­ нятием законов.

2.Парламент — это законодательный орган. Принятие зако­ нов — это основная задача Федерального Собрания, и ее выпол­ нение должно занимать в деятельности депутатов ведущее место. Утверждение бюджета, принятие правил внутреннего распоряд­ ка работы парламента, парламентский контроль — это тоже очень важные полномочия, но все же они не являются главны­ ми. Важно отметить, что компетенция парламента не является

162	Глава 3. Конституционное право

неограниченной. Если ранее Верховный Совет мог принять к своему рассмотрению любой вопрос, то теперь у парламента изъяты распорядительные функции, ограничены контрольные.

3.Федеральное Собрание — постоянно действующий орган.

Врегламентах палат указаны конкретные даты начала и окон­ чания сессии, а также каникул.

4.Федеральное Собрание состоит из двух палат — Совета Фе­ дерации и Государственной Думы. Несмотря на то что Совет Фе­ дерации состоит из членов, призванных выражать интересы от­ дельных местностей, регионов, субъектов Федерации, он явля­ ется государственным органом всей Федерации, и его решения адресуются не отдельным субъектам Федерации, а государству в целом, т. е. всей России. Государственная Дума представляет все население Российской Федерации.

5.Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздель­ но. Совместные заседания проводятся лишь для заслушивания посланий Президента, Конституционного Суда и выступлений руководителей иностранных государств. Это сделано для того, чтобы «сдерживать» Федеральное Собрание от поспешных, не­ продуманных, эмоциональных решений, гасить горячность и неосмотрительность депутатов. Ведь победившее большинство в Государственной Думе может чисто механически (голосовани­ ем) навязать свою волю правительству, народу. Совет Федера­ ции, утверждая или отклоняя законы, принятые Государствен­ ной Думой, как бы контролирует и сдерживает ее и поэтому еще называется верхней палатой парламента, хотя в Конституции эти термины (верхняя, нижняя) не употребляются.

§10. Совет Федерации

Внего входят по два представителя от каждого субъекта Фе­ дерации: по одному от представительного и по одному от ис­ полнительного органа (всего 178 человек).

Исключительные полномочия Совета Федерации определены в ст. 102 Конституции. К ведению Совета Федерации относят­ ся: утверждение изменения границ между субъектами Федера­ ции; утверждение указов Президента о введении военного, чрезвычайного положения; решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил за пределами территории России; назначение выборов Президента; отрешение его от должности; назначение на должность судей Конституционного,

§ 10. Совет Федерации

163

Верховного и Высшего Арбитражного судов, Генерального про­ курора, а также Председателя Счетной палаты и половины со­ става ее аудиторов. Эти полномочия находятся в исключитель­ ном ведении Совета Федерации. Счетная палата образуется для осуществления контроля за исполнением федерального бюдже­ та из числа членов Совета Федерации и депутатов Государст­ венной Думы.

Другую группу полномочий Совета Федерации составляют

законодательные полномочия. Проявляются они в следующем: в течение 14 дней палата может рассмотреть и одобрить или от­ клонить закон, принятый Государственной Думой. Согласно ст. 105 федеральный закон считается также одобренным Сове­ том Федерации, если он в течение 14 дней не был рассмотрен Советом Федерации. Однако в ст. 106 Конституции дается пе­ речень вопросов, законы по которым подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации. К их числу относятся зако­ ны по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, валютного, финансового, кредитного, таможенного ре­ гулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров России; войны и мира. Обязательно­ му рассмотрению в Совете Федерации подлежат также все фе­ деральные конституционные законы.

И наконец, третью группу полномочий Совета Федерации составляют полномочия по самоорганизации. Порядок работы и структура Совета Федерации устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами. Однако осо­ бое значение имеют постановления и регламент, принимаемые самим Советом Федерации, где организационные и процедур­ ные вопросы регулируются весьма детально и конкретизированно, но, к сожалению, и в этих довольно объемных актах не удается все предусмотреть.

Структура Совета Федерации, Простой ее не назовешь: вы­ бираются Председатель Совета Федерации, три его заместите­ ля, формируются комитеты, могут создаваться также и комис­ сии, деятельность которых носит временный и весьма конкрет­ ный характер, аппарат палаты. Председатель и его заместители избираются и освобождаются от занимаемых должностей реше­ нием Совета Федерации, принимаемым большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации.

Порядок работы Совета Федерации. Деятельность Совета Фе­ дерации основывается на принципе коллективности. Обсуждение рассматриваемых вопросов и принятие по ним решений прохо-

164	Глава 3. Конституционное право

дят свободно и открыто. В случаях, предусмотренных Регламен­ том, палата вправе проводить закрытое заседание. Решением палаты на ее заседания могут быть приглашены представители государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, независимые эксперты, ученые, специалисты для предоставления необходимых сведений и заключений по рас­ сматриваемым вопросам и законам. Могут присутствовать на заседаниях и представители средств массовой информации, де­ путаты Государственной Думы. Президент, представитель Пра­ вительства, председатели Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов, а также Генеральный прокурор вправе присутствовать на любом открытом или закрытом засе­ дании палаты.

Заседание палаты считается правомочным, если на нем при­ сутствует не менее 2/3 от общего числа членов Совета Федерации.

Заседаниями руководит Председатель Совета Федерации, который не вправе высказывать собственное мнение по суще­ ству обсуждаемых вопросов, комментировать выступления, да­ вать характеристику выступающим.

Работа в Совете Федерации ведется на русском языке. Ис­ пользуются следующие виды выступлений: доклад, содоклад, заключительное слово по обсуждаемому вопросу, выступление в прениях, а также справки, информации, заявления, обраще­ ния.

Решения Совета Федерации принимаются открытым или тайным голосованием, которое производится с использованием электронной системы подсчета голосов, без использования электронной системы, бюллетенями и в порядке опроса. Реше­ ние считается принятым, если за него проголосовало более по­ ловины от общего числа членов (исключение составляют феде­ ральные конституционные законы, которые принимаются большинством не менее 3/4 голосов).

§ 11. Государственная Дума

По Конституции Государственная Дума состоит из 450 депу­ татов и избирается сроком на четыре года. Закон «О выборах в Государственную Думу» устанавливает, что 225 депутатов изби­ раются по мажоритарной системе, а 225 — по пропорциональ­ ной. Депутатом может быть избран только гражданин, достиг­ ший 21 года.

§11. Государственная Дума

165

Полномочия Государственной Думы делятся на три группы. 1. Исключительные полномочия. К ним относятся: дача со­

гласия Президенту на назначение Председателя Правительства; решение' вопроса о доверии Правительству; назначение на' должность и освобождение от должности Председателя Цен­ трального банка, Председателя Счетной палаты и половины со­ става ее аудиторов; назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека; объявле­ ние амнистии; выдвижение обвинения против Президента для отрешения его от должности.

2.Законодательные полномочия Государственная Дума реали­ зует в форме принятия федеральных законов и федеральных конституционных законов. Конституционные законы, утверждае­ мые квалифицированным большинством, издаются по таким во­ просам, как чрезвычайное положение, принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта, измене­ ние статуса субъекта РФ, описание и порядок официального ис­ пользования государственного флага, герба и гимна, референ­ дум, режим военного положения, введение на территории Рос­ сии или в отдельных ее местностях чрезвычайного положения, порядок деятельности Правительства, установление судебной системы, определение полномочий, порядка образования и дея­ тельности Конституционного, Верховного и Высшего Арбит­ ражного судов, созыв Конституционного Собрания. По другим вопросам, входящим в предмет ведения Российской Федерации, принимаются федеральные законы.

3.Полномочия в сфере самообеспечения своей деятельности.

Кним относятся: избрание из своего состава Председателя и его заместителей, которые ведут заседания и ведают внутрен­ ним распорядком, образование комитетов и комиссий, прове­ дение парламентских слушаний по вопросам ведения палаты, принятие Регламента и постановлений по вопросам внутренне­ го распорядка и др.

Структура Государственной Думы. Так же как и в Совете Фе­ дерации, из числа депутатов избирается Председатель. Однако здесь имеется и должность первого заместителя Председателя.

Помимо первого избираются другие заместители, число кото­ рых устанавливается регламентом. В составе Государственной Думы создаются депутатские объединения — фракции и депу­ татские группы. Их целью является совместная деятельность и выражение единой позиции по вопросам, рассматриваемым Го­ сударственной Думой. Для предварительной подготовки орга-

166	Глава 3. Конституционное право

низационных решений по вопросам деятельности палат созда­ ется Совет Государственной Думы, в состав которого входят Председатель, руководители фракций и депутатских групп, а с правом совещательного голоса в работе Совета участвуют за­ местители Председателя и председатели комитетов.

Комитеты — это структурные подразделения Государствен­ ной Думы, осуществляющие подготовку законопроектов к рас­ смотрению. Техническую работу выполняет аппарат Государст­ венной Думы.

Порядок работы. Деятельность Государственной Думы прохо­ дит на основе принципов коллегиальности, свободного обсужде­ ния вопросов и открытости. На заседаниях вправе присутство­ вать члены Совета Федерации, могут быть приглашены предста­ вители государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, эксперты и другие специалисты для пре­ доставления необходимых сведений и заключений по вопросам, рассматриваемым Государственной Думой. Аккредитуются и представители средств массовой информации. Однако по реше­ нию палаты могут быть проведены и закрытые заседания. Прези­ дент или его полномочный представитель в Федеральном Собра­ нии, Председатель Правительства, члены Правительства, Кон­ ституционного, Верховного, Высшего Арбитражного судов, Генеральный прокурор, Председатель Центральной избиратель­ ной комиссии вправе присутствовать на любом открытом или закрытом заседании.

Депутаты Государственной Думы работают на профессио­ нальной постоянной основе. Депутаты имеют лишь короткие зимние и более продолжительные летние каникулы. Преду­ сматриваются различные формы работы депутатов: участие в заседаниях палаты, Совета Государственной Думы, ее комите­ тов и комиссий, фракций и депутатских групп, обсуждение во­ просов на парламентских слушаниях, работа с избирателями.

Заседание Государственной Думы считается правомочным, если на нем присутствует большинство от общего числа депута­ тов палаты. Работа ведется на русском языке. Правовое, орга­ низационное, документальное, материально-техническое, со­ циально-бытовое обеспечение деятельности Государственной Думы осуществляет ее аппарат.

Решения Государственной Думы принимаются на ее заседа­ ниях открытым или тайным голосованием, которое производит­ ся с использованием электронных средств подсчета голосов, без использования электронной системы, с помощью бюллете-

§ 12. Комитеты и комиссии палат Федерального Собрания

167

ней и путем опроса депутатов. Решения принимаются простым большинством голосов от общего числа депутатов, а по проце­ дурным вопросам — от числа депутатов, принявших участие в голосовании. Квалифицированное большинство (2/3 голосов) тре­ буется при принятии конституционных законов.

§12. Комитеты и комиссии палат Федерального Собрания

ВКонституции предусматривается право создания палатами Федерального Собрания комитетов и комиссий. Надо отметить, что палаты очень активно пользуются этим предоставленным им Конституцией правом. Вопросы создания комитетов и ко­ миссий детально регулируются регламентами палат.

Комитеты — это постоянно действующие органы палат. Одни из них имеют отраслевую направленность, другие — функцио­ нальную, т. е. создаются для рассмотрения специальных вопро­ сов. Комитеты по вопросам, отнесенным к их ведению, осуще­ ствляют подготовку и предварительное рассмотрение законопро­ ектов, организуют парламентские слушания, решают вопросы организации своей деятельности и др. В задачу комитетов вхо­ дит и вынесение заключений по проекту федерального бюджета.

В Комитетах иногда создаются подкомитеты. Обычно это практикуется в тех из них, которые имеют широкую компетен­ цию (например, Комитет по бюджету, налогам и финансам).

Комиссии — это структуры палат, носящие временный харак­ тер и созданные для выполнения определенных задач, например, комиссии для проверки данных о конкретных событиях и должностных лицах; для подсчета результатов тайного голосо­ вания; для вынесения заключения о выдвижении обвинения против Президента и др. Несколько выбивается из этого ряда мандатная комиссия, которая образуется на срок полномочий палат, поэтому она существует на правах комитета.

Имеет место и образование согласительных комиссий, напри­ мер, для решения вопросов, связанных с законами, принятыми Государственной Думой, но отвергнутыми Советом Федерации.

Для подготовки рассматриваемых вопросов и организации парламентских слушаний комитет или комиссия вправе созда­ вать из числа членов этого комитета (комиссии), других депута­ тов, представителей министерств и ведомств, иных государст­ венных органов и общественных объединений, научных учреж­ дений, а также специалистов рабочие группы.

168	Глава 3. Конституционное право

Комитеты и комиссии вправе запрашивать документы и мате­ риалы, необходимые для их деятельности, а также приглашать на свои заседания должностных лиц органов государственной вла­ сти, общественных объединений, предприятий и учреждений.

Назначение комитетов и комиссий состоит в том, чтобы со­ действовать депутатам в осуществлении ими своих полномочий.

На практике же комитеты берут на себя основную нагрузку по проведению законопроекта, и тогда пленарные заседания палат ограничиваются лишь их формальным обсуждением. Хорошо это или плохо и не подменяют ли комитеты в этом случае пала­ ту как таковую или самих инициаторов законопроектов? Дума­ ется, что если это и так, то это процесс неизбежный. Ведь текст будущего закона, как правило, сложен, его содержание должно быть внутренне непротиворечивым и не должно противоречить другим законам. Поэтому его составление и редактирование та­ кой огромной коллегией (Государственную Думу составляют 450 человек) практически невозможно. Даже в комитете, где группируются депутаты по интересам, наличию специальных познаний, опыту и т. п., не все его члены достаточно глубоко вникают в законопроект. Реально же его составляет и редакти­ рует достаточно узкая группа депутатов, да и к тому же поль­ зующаяся помощью экспертов.

Вот почему можно сделать вывод о том, что комитеты и ко­ миссии — это весьма значимые структуры палат парламента и в будущем их роль будет неуклонно повышаться.

§ 13. Статус депутата

Термин «депутат» означает «посланник». Его задача — уча­ ствовать в законотворчестве и осуществлении парламентом других функций. Мандат депутата свободный. Это означает, что он, представляя интересы всего народа, связан лишь Конститу­ цией и своей совестью, которая должна ему подсказывать, каким образом в конкретных случаях следует решать те или иные об­ щефедеральные проблемы. Никто не вправе давать депутатам обязывающих наказов и досрочно отзывать их в случае, если наказы не выполняются или выполняются плохо.

Права и обязанности депутата довольно обширны. Депутат имеет следующие права:

•участвовать в работе своей палаты и ее органов;

•на выступления;