Osnovy_rossiyskogo_prava_Kashanina_T_V_Kashanin_A

§ 2. Конституционный строй России

119

вания министерств регулирует административное право, поря­ док ведения уголовного процесса — нормы уголовно-процессу­ ального права. Однако ведущее место среди них принадлежит нормам конституционного права, которые фиксируют основные устои российского общества. Закрепление основ конституцион­ ного строя в Конституции отнюдь не означает, что тем самым они автоматически оказываются реализованными. Нет, еще предстоит приложить много усилий миллионам людей, с тем что­ бы они получили практическое воплощение. В этом смысле Рос­ сия находится лишь на начальном этапе решения данной задачи.

Элементы конституционного строя России закреплены в главе первой Конституции Российской Федерации.

I. Россия — демократическое государство (ст. 1). При этом подразумевается, что источником государственной власти в России является ее многонациональный народ.

Термин «власть» означает способность воздействовать в нужном направлении. Различают множество видов власти. По­ мимо государственной существует власть политическая, пар­ тийная, корпоративная, производственная, религиозная, семей­ ная и т. п. Государственная власть отличается тем, что она име­ ет всеобщий характер (т. е. распространяется на всех людей, проживающих на территории государства), она универсальна (т. е. способна регулировать любые социальные вопросы), она

осуществляется с помощью государственного механизма, и, нако­ нец, она располагает специальным механизмом ее обеспечения,

т. е. аппаратом принуждения. Понятно, что столь широкие полномочия могут быть использованы и против народа.

В демократическом государстве народ сам решает, кому их передать, в процессе свободных выборов или на референдуме. Демократия проявляется не только в формировании органов государственной власти, но и в участии в работе органов мест­ ного самоуправления. Местным самоуправлением, к числу форм которого относятся не только органы местного самоуправле­ ния, но и различные местные референдумы, собрания граждан и др., решается множество вопросов местного значения. Одна­ ко сейчас местное самоуправление используется не в полной мере, часто оно носит формальный характер.

Демократическое государство основывается на принципе раз­ деления властей (об этом принципе подробно шла речь в гл. 1 учебника). Человеческий опыт показывает, что концентрация власти в одних руках очень часто приводит к злоупотреблению властью, к установлению недемократического режима, В самом

120 Глава 3. Конституционное право

деле, у любого человека при отсутствии контроля возникает ис­ кушение повести себя не совсем правильно. А уж если этот че­ ловек, кроме того, обладает неограниченной властью, то зло­ употребления могут быть существенными1.

Конституция (ст. 5) закрепляет принцип разделения властей не только на верхнем этаже государственной власти, но и на всей ее иерархии. Кроме этого она устанавливает и разграниче­ ние предметов ведения и полномочий между федеральной вла­ стью и субъектами Федерации, а-также местным самоуправле­ нием. Принцип разделения властей был введен в Конституцию лишь в апреле 1992 г., а до этого мы гордились, и, как оказа­ лось, напрасно, сосредоточением всей власти в руках Советов народных депутатов. Естественно, что за такой маленький срок претворить этот принцип на деле нелегко. В жизни встречают­ ся многочисленные случаи его нарушения как на верхней, так и на других ступенях государственной власти.

Демократизация государства проявляется и в допущении идеологического и политического плюрализма. Принцип идеоло­ гического многообразия означает возможность публичного провозглашения любых идей, кроме тех, которые призывают к войне, национальной дискриминации, насилию и т. п. Никакая идеология, как указывается в ст. 13, не может быть установлена в качестве государственной или обязательной. Политический плюрализм проявляется в создании условий для оказания влия­ ния на процесс управления обществом со стороны всех полити­ ческих и иных организаций.

В России признается многопартийность. Причем все полити­ ческие партии и общественные объединения равны перед зако­ ном. Запрещаются лишь создание и деятельность таких из них, которые имеют своей целью изменение основ конституционно­ го строя, нарушение целостности Российской Федерации, под­ рыв безопасности государства, создание вооруженных форми­ рований, разжигание социальной, расовой, национальной и ре­ лигиозной розни.

1 Еще в конце XVII — начале XVIII в. некоторые мыслители (Дж. Локк, Ш. Л. Монтескье) попробовали разработать такое устрой­ ство государственного аппарата, которое гарантировало бы права под­ данных и исключало бы использование власти в личных, эгоистиче­ ских целях правителей. Их мысль заключалась в том, что государст­ венная власть не должна находиться в одних руках. Так родилась концепция разделения властей.

§ 2. Конституционный строй России

121

П. Россия — правовое государство. Об этом в Конституции сказано утвердительно. Скорее всего установление правового государства — это цель, которая пока еще не достигнута. Когда же Россия станет правовым государством на деле? Это про­ изойдет, когда восторжествует принцип верховенства права. В гл. 1 учебника была дана характеристика правового государ­ ства путем указания на его основные признаки. Верховенство права — это самый важный его признак. Законы, которые явля­ ются капризом власти или которые наделяют властвующих субъектов особым правовым статусом, основой правового госу­ дарства быть не могут.

Верховенство права будет налицо, если:

1) издаваемые законы будут качественными, беспробельны­ ми и отвечающими потребностям жизни;

2)законы не будут противоречить Конституции Российской Федерации;

3)будет соблюдаться иерархия нормативных актов, т. е. не­ противоречивость нормативных актов, имеющих меньшую юридическую силу, актам, имеющим большую юридическую силу, которая зависит от местоположения в структуре государ­ ственного аппарата органов, их издавших;

4)законы будут приниматься в определенной процедуре, строго соблюдаемой и позволяющей оценить их содержание с разных сторон;

5)законы будут своевременно опубликованы и доведены до всеобщего сведения;

6)естественные права человека будут первичны (и с помо­ щью законов они не будут ущемляться), а отправление государ­ ственной власти вторично;

7)приоритет будут иметь нормы международного права, и это станет не декларацией, а фактическим положением дел;

8)усмотрение должностных лиц будет иметь место только там, где нет закона;

9)все граждане будут уважать закон, именно уважать, а не бояться, чувствовать и понимать необходимость его неукосни­ тельного соблюдения;

10)усмотрение государственных органов и должностных лиц будет осуществляться на основе принципов права, а не на основе пресловутой «целесообразности», определяемой ими са­ мими и чаще всего отвечающей их собственным интересам;

11)государственные органы и должностные лица (а это са­ мое главное) будут сами строго соблюдать законы и им подчи-

122 Глава 3. Конституционное право

няться; подчинение государственной власти законам, которые она сама' же и издает, является основным индикатором право­ вого государства.

III. Россия — федеративное государство. Это означает, что Рос­ сия — государство, состоящее из частей, имеющих статус субъек­ тов государства (краев, областей, республик, автономных окру­ гов, городов федерального значения). Федеративный характер российского государства проявился пока еще не в полной мере.

Во-первых, потому что субъекты Федерации, сформировав свой государственный механизм, пока собственной судебной системы не имеют. В России существует единая судебная система во главе с Верховным Судом Российской Федерации (Высший Арбитражный Суд возглавляет систему арбитражных судов), рас­ сматривающим все судебные дела в последней инстанции.

Во-вторых, не сформирована субъектами Федерации и своя правовая система. Федеральное законодательство по-прежнему имеет доминирующее значение и касается многих сколько-ни­ будь значимых вопросов. Законодательство субъектов Федера­ ции невелико по объему и имеет в основном конкретизирую­ щий, вспомогательный характер.

В-третьих, в России хотя во взаимоотношениях с субъекта­ ми Федерации и применяется двухканальная система налогов, но используется самый жесткий ее вариант (предприятия сами, а не субъект Федерации в целом, уплачивают налоги в феде­ ральный бюджет наряду с уплатой налогов в бюджет субъекта. Федерации). Кроме того, процентное соотношение налогов фе­ деральных и республиканских (областных, краевых) пока дает крен в сторону ф е д е р а л ь н ы х .

Вместе с тем зачатки федерализма в России уже значитель­ ны, и, вероятно, в скором будущем мы с полным основанием будем считаться федеративным государством. Искусственная же спешка с созданием федерации может принести только вред. Народы, объединенные в национально-территориальные образования (республики, автономные округа), и население, проживающее на территории краев и областей, должны иметь соответствующие предпосылки для обретения самостоятельно­ сти, допускаемой в федерации. Речь идет о необходимой для этого политической зрелости, без которой все материальные, финансовые средства, оставляемые в субъектах Федерации, бу­ дут разбазариваться, исчезать, как в «черной дыре», а не обра­ щаться на повышение благосостояния людей, проживающих на территории субъектов Федерации. Не следует забывать, что до

§ 2. Конституционный строй России

123

1991 г. Россия, формально считаясь федерацией, таковой на са­ мом деле не была. Полнокровные федеративные отношения не могут быть установлены в одночасье. Путь их создания долог, так же как долог путь от несвободы к свободе.

Федерация должна основываться на следующих принципах: 1) государственной целостности. Это означает, что соедине­ ние различных территориальных частей Российской Федерации призвано служить единой общей для всех цели: повышению благосостояния народов, составляющих государство Россия. Государственная целостность обеспечивается целостностью и неприкосновенностью ее территории, единством экономиче­ ского пространства, которое не допускает установления тамо­ женных границ, пошлин, сборов и иных препятствий для сво­ бодного перемещения товаров, услуг и финансовых средств; верховенством Конституции Российской Федерации; единым гражданством Российской Федерации; отсутствием у субъектов Федерации права выхода из состава федерации на основе одно­

стороннего волеизъявления;

2)единства системы государственной власти. Этот принцип выражается в наличии государственного аппарата, прерогативы которого распространяются на все субъекты Федерации. Выде­ ление же ветвей государственной власти (законодательной, ис­ полнительной и судебной) свидетельствует не о ее раздроблен­ ности, а о специализации различных государственных органов, материализующих ее;

3)разграничения предметов ведения и полномочий между феде­ ральными государственными органами и органами власти субъек­ тов Федерации. О вертикальном разделении властей впервые поставил вопрос еще Джон Локк (XVII в.). Практическое во­ площение этой идеи началось гораздо позднее и протекало в ожесточенной борьбе центра и мест. Россия в этом отношении не являлась исключением. Однако всем демократическим госу­ дарствам присуще цивилизованное разрешение этого вопроса: на договорной основе. И в России на основе федеративных до­ говоров (с республиками, с областями и краями) были разгра­ ничены предметы ведения Федерации и субъектов Федерации, что затем и нашло отражение в Конституции РФ. Это позволи­ ло направить разрешение отношений между центром и субъек­ тами Федерации в цивилизованное русло;

4)равноправия и самоопределения народов Российской Федера­ ции, что выражается в том, что каждый народ России имеет право на определение формы своей государственности. Однако

124 Глава 3. Конституционное право

это право может быть реализовано только в рамках Российской Федерации и только с согласия Российской Федерации;

5) равноправия субъектов РФ в их взаимоотношениях с феде­ ральными органами государственной власти,, что означает требо­ вание одинакового подхода со стороны Российской Федерации ко всем субъектам независимо от их величины, количества на­ селения, финансовой мощи и др.

Федерализм — это развивающийся процесс, с каждым днем наполняющийся новыми красками. Может быть изменен объем полномочий как Федерации, так и ее субъектов, может изме­ ниться даже деление Федерации на субъекты (с согласия Рос­ сийской Федерации), неизменным должно быть одно: сотруд­ ничество и взаимопомощь между субъектами Федерации.

IV. Россия — государство с республиканской формой правле­ ния. Республиканский строй в России означает, что:

а) правление государством является коллективным, а не единоличным, как в монархии;

6) высшие должностные лица и законодательные органы из-' бираются народом, причем выборы не носят формальный ха­ рактер, а являются свободными;

в) государственные органы, высшие должностные лица из­ бираются на определенный срок, а не выполняют свои функ­ ции пожизненно;

г) осуществление государственной власти основано на прин­ ципе разделения властей. Несмотря на то что еще имеются на­ рушения этого принципа, разделение властей утверждается по­ всеместно (на федеральном и республиканском уровнях);

д) высшие должностные лица несут ответственность за зло­ употребления и ошибки, допущенные ими в своей государст­ венной деятельности. Уход в отставку, освобождение от зани­ маемой должности, импичмент, непереизбрание на новый срок — таковы санкции, носящие скорее политический харак­ тер. Помимо этого к «проштрафившимся» могут быть примене­ ны и юридические санкции (уголовные, реже санкции имуще­ ственного характера, поскольку обычно материальный ущерб, причиненный должностным лицом, многократно превышает его возможности по возмещению вреда). Приходится с сожале­ нием констатировать, что принцип ответственности за ошибки в государственном управлении далеко не всегда выполняется на практике. Нередки случаи, когда виновные должностные лица «пересаживаются» из одного руководящего кресла в другое. Здесь проблема, думается, упирается в повышение сознания

§ 2. Конституционный строй России

125

народа, его желание или нежелание на себе претерпевать все издержки деятельности нерадивых лиц.

Россию можно охарактеризовать как республику с сильной президентской властью. Об этом говорит тот факт, что Прези­ дент России юридически обладает полномочиями главы госу­ дарства, а фактически — также и главы исполнительной власти. Президент избирается всенародным голосованием. Кроме того, Правительство формируется Президентом, а не парламентом.

Однако России присущи и некоторые черты парламентской республики: наличие должности председателя Правительства, возможность, хотя и ограниченная, отстранения парламентом Правительства от власти и роспуска парламента Президентом. Именно поэтому Россия может быть названа президентской республикой с некоторыми чертами республики парламентской.

Президентская республика — это необходимый шаг при пе­ реходе общества, от правления, основанного на принципе еди­ новластия (именно так может быть охарактеризовано правле­ ние Россией до революции 1917 г., правление И. Сталина, Н. Хрущева, частично Л. Брежнева и М. Горбачева), к общест­ ву плюрализма центров власти. Президентская республика соз­ дает благоприятные предпосылки для сосредоточения в руках Президента больших полномочий. Это оправданно:

•на первых порах перехода общества к товарно-денежным, рыночным отношениям;

•в государствах, где сильны монархические традиции;

•в ситуациях, не отличающихся стабильностью;

•в странах, имеющих обширную территорию;

•в многонациональных государствах, поскольку националь­ ный фактор чаще имеет для государства значение центробеж­ ной силы и требует жесткого «сцепления» частей государствен­ ного механизма;

•в период проведения реформ.

Все эти факторы имеются в России на сегодняшний день. По­ этому фактическое установление президентской республики в России вполне оправданно. Сведение к минимуму права Прези­ дента распускать парламент повышает устойчивость последнего, снимает конъюнктурность в принятии парламентом законов. Право Президента самому формировать Правительство позволя­ ет избежать «правительственного вакуума», а также обеспечить стабильность в государственном управлении.

126	Глава 3. Конституционное право

V. Россия — суверенное государство. Суверенитет — это свойство государства самостоятельно и независимо от власти других государств осуществлять свои функции на своей терри­ тории и за ее пределами. Иначе суверенитет можно определить как неподчиненность кому-либо. В буквальном смысле слово «суверенитет» (от франц. souverain) означает верховенство.

Верховенство государственной власти означает такое состоя­ ние власти, при котором над ней не стоит и не может стоять никакая другая власть. Состояние суверенности исключает и наличие рядом какой-либо иной государственной власти (двое­ властие в государстве — это нонсенс, такое состояние, обычно кратковременное, которое может быть расценено не иначе как глубокая болезнь государства).

Однако, будучи единственной властью подобного рода, го­ сударственная власть не может быть неограниченной. По край­ ней мере можно указать на два ее ограничения. Первым явля­ ется воля народа, которую он выражает в процессе формирова­ ния представительной власти или при принятии решений на референдумах. Вторым ограничителем выступает право, которое распространяется не только на подвластных, но и на саму госу­ дарственную власть.

Суверенитет России закрепляется в Декларации «О государ­ ственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики», принятой 12 июня 1990 г. пер­ вым Съездом народных депутатов РСФСР. Декларация преду­ сматривает политические, экономические и правовые гарантии суверенитета России. Особо важное значение имеют экономи­ ческие основы суверенитета: земля, вода, леса, растительность и животный мир, другие природные и сырьевые ресурсы, хо­ зяйственные и культурные ценности предприятия и имущество, находящееся в управлении федеральных органов России. Одна­ ко важен и человеческий фактор, значение которого неуклонно повышается. Опыт Японии это наглядно демонстрирует.

Защита суверенитета России осуществляется в различных формах: военной — Вооруженными Силами Российской Феде­ рации, которые защищают ее государственные интересы и тер­ риториальную целостность; дипломатической — осуществляется Президентом и Правительством России, а также государствен­ ными органами, управляющими различными сферами жизни. Важная роль в охране государственного суверенитета принадле­ жит и правоохранительным органам.

§ 2. Конституционный строй России

127

VI. Россия — социальное государство. В это понятие вклады­ вается следующий смысл: это государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Имеется в виду не фак­ тическое равенство, которое приводит к равенству в нищете, а всего лишь равномерное содействие благу всех граждан и мак­ симально возможному равномерному распределению жизнен­ ных тягот. Задача социального государства — обеспечить своим гражданам следующие условия:

а) каждый гражданин должен иметь достойный человека прожиточный минимум;

б) каждый трудоспособный человек должен иметь возмож­ ность зарабатывать на себя и на содержание всей семьи;

в) нетрудоспособные или граждане, не имеющие по какимлиго причинам возможности трудиться (дети, больные, инвали­ ды, пенсионеры, безработные, беженцы и переселенцы), должны иметь возможность поддерживать обычный жизненный стандарт за счет перераспределения государством средств, накопленных субъектами, участвующими в экономической жизни страны.

Выполнение этих требований требует долгой и кропотливой работы всех граждан, проживающих в России. Перераспреде­ лять даже на основе принципа справедливости можно лишь то, что накоплено сверх необходимого. Не отнять, что имеется в наличии, и поделить поровну, а накопить и перераспределить часть созданного для тех, кто не может сам заработать, чтобы достойно жить.

Представляется, что социальным государством Россия в полной мере может стать лишь в будущем, но прежде она должна стать правовым государством. Государство, в котором власть ведет себя цивилизованно, считается с народом и подчи­ няется праву, способно в большей мере накопить и сохранить богатства и обратить их на нужды людей. Если же власть живет по созданным для себя законам, праву не подчиняется и не способна умерить свои аппетиты, социальных благ остается ма­ ло и распределять больше приходится не социальные блага, а социальные тяготы и нужды.

VII. Россия — светское государство. Это означает, что Россия такое государство, в котором не существует официальной, госу­ дарственной религии и ни одно из вероучений не признается ни обязательным, ни предпочтительным.

В светском государстве религиозные объединения, принад­ лежащие к любым вероисповеданиям, не вправе оказывать

128	Глава 3. Конституционное право

влияние на государственный строй, деятельность государствен­ ных органов и их должностных лиц, на систему государствен­ ного образования и другие сферы деятельности государства. Ре­ лигиозные организации, действующие в государстве, выполня­ ют другие (негосударственные) функции, к числу которых относятся следующие:

1)нравственное воспитание людей;

2)психологическая поддержка верующих;

3)социальная поддержка верующих, а также людей, не от­ носящихся к таковым (благотворительная деятельность);

4)борьба за мир;

5)борьба за установление согласия в обществе и участие в качестве арбитра в разрешении социальных споров;

6)экологическая функция и др.

Взаимоотношения церкви и государства на протяжении всего периода развития человечества менялись. Было время, когда цер­ ковь находилась над государством и оказывала решающее воздей­ ствие на государственную политику через государственные ин­ ституты, а школьное' образование в обязательном порядке вклю­ чало изучение духовных догматов. В Западной Европе это имело место в Средние века, в России — до правления Петра I, в странах арабского мира такие взаимоотношения церкви и государства су­ ществуют и в настоящее время. Затем чаще всего устанавлива­ лись, правда, как правило, на короткий срок, гармоничные отно­ шения церкви и государства, отношения паритета, «двоевластия». Это связано с укреплением и усилением государства как социаль­ ного института и расширением знаний людей об окружающем мире. На более поздних этапах развития человечества, в частно­ сти европейской цивилизации, церковь в сфере государственного управления оказывается «под» государством и не имеет уже опре­ деляющего влияния на ход общественного развития.

В России, как светском государстве, религиозные объедине­ ния отделены от государства. Они не вмешиваются в государст­ венную политику. Государство, в свою очередь, не вмешивается в дела церкви: оно занимает нейтральную позицию в вопросах свободы вероисповедания и убеждений и не становится на сто­ рону какой-либо религии.

Религиозные объединения в России действуют на основе За­ кона РФ от 25 октября 1990 г. «О свободе вероисповеданий». По­ мимо этого они разрабатывают собственные нормы, которые в совокупности представляют целую корпоративную норматив-