Osnovy_rossiyskogo_prava_Kashanina_T_V_Kashanin_A

§ 5. Правовые акты в сфере управления

209

В сфере государственного управления действует презумпция действительности правовых актов управления. Это означает, что правовой акт предполагается имеющим юридическую силу до того момента, пока он не будет отменен в установленном зако­ ном порядке. Сомнение в законности акта не является основа­ нием для его неисполнения. Правовые акты должны отвечать определенным требованиям, при несоблюдении которых акт не может иметь юридическую силу.

1. Основное требование, которому должен удовлетворять акт, — это требование законности, содержание которого состав­ ляют следующие моменты:

•акт должен соответствовать Конституции РФ, законам, другим актам, обладающим большей юридической силой, при­ чем как по существу, так и по целям. Например, нельзя при­ знать законным акт, вводящий карантин на определенной тер­ ритории для ограничения вывоза сельскохозяйственной про­ дукции (несоответствие цели);

•акт должен быть принят в пределах компетенции органа, его издавшего;

•акт не должен нарушать законодательно закрепленные

права и законные интересы граждан и организаций.

2.Правовой акт управления должен быть принят в установ­ ленном законом порядке, при его принятии должны быть соблю­ дены процессуальные правила издания акта.

3.Правовой акт управления должен быть принят в установ­ ленной законом форме (акт должен иметь официальное наимено­ вание, обязательные реквизиты — печати, подписи и т. п.).

Втом случае, если акт не удовлетворяет перечисленным тре­ бованиям, он должен быть отменен либо тем органом, который его принял, либо вышестоящим органом, либо судом по жалобе заинтересованных лиц. Возможен косвенный вариант отме­ ны — путем принятия нового правового акта, регулирующего те же вопросы. Кроме того, для устранения недостатков акта воз­ можна не полная его отмена, а лишь изменение, которое проис­ ходит, как правило, в форме нового решения, принятого тем же субъектом управления.

Внекоторых случаях при оспаривании правовых актов (об­ жаловании или опротестовании) возможно приостановление их действия или исполнения. Приостановление акта возможно в форме принятия акта о приостановлении (например, решение Президента РФ о приостановлении актов органов исполнитель­ ной власти субъектов РФ по мотивам противоречия Конститу-

210	Глава 4. Административное право

ции РФ), а также в результате действия правового автоматизма (например, протест прокурора автоматически приостанавливает решение начальника уголовно-исправительного учреждения — колонии, тюрьмы и др.).

§ 6. Административные правонарушения

Понятие и основные черты административной ответственности.

Чтобы нормы права могли быть реализованы, необходимо их подкрепить угрозой применения государственного принужде­ ния. Административно-правовые нормы в этом смысле не явля­ ются исключением. Ключевое значение в системе мер админи­ стративного принуждения принадлежит мерам административ­ ной ответственности. Однако административное принуждение не сводится к мерам административной ответственности. Выде­ ляют также административно-предупредительные меры. Основ­ ной их целью является предупреждение возможных правонару­ шений, которые носят принудительно-профилактический ха­ рактер (проверка, досмотр вещей, личный досмотр, проверка. документов, введение карантина и др.). Кроме того, выделяют

административно-пресекательные меры, которые направлены на прекращение противоправных деяний, предотвращение их последствий (требование прекратить противоправное поведе­ ние, применение физической силы, специальных средств, ору­ жия, административное задержание и др.).

Административная ответственность — вид юридической ответ­ ственности, которая выражается в применении уполномоченным органом или должностным лицом административного взыскания к лицу, совершившему правонарушение.

Административная ответственность устанавливается зако­ ном и подзаконными актами. Некоторые общие положения со­ держит Конституция РФ. Важнейшим актом, устанавливаю­ щим административную ответственность и регулирующим по­ рядок ее применения, является Кодекс РФ об административных правонарушениях (КоАП), состоящий из Общей, Особенной частей и Процессуальной части.

В Общей части закрепляется сам институт административ­ ной ответственности, административные взыскания и общие правила их назначения.

§ 6. Административные правонарушения

211

ВОсобенной части предусмотрен перечень составов админи­ стративных правонарушений, за которые устанавливается опре­ деленное административное взыскание. Сразу необходимо от­ метить, что этот перечень является открытым: дело в том, что правом принимать решения, предусматривающие администра­ тивную ответственность, обладают, кроме федеральных органов государственной власти, также представительные и исполни­ тельные органы власти субъектов РФ, органы местного само­ управления в пределах своей компетенции (например, по во­ просам борьбы со стихийными бедствиями и эпидемиями).

ВПроцессуальной части фиксируются органы и порядок рас­ смотрения дел об административных правонарушениях, а также исполнение административных санкций (эти вопросы излага­ ются в части третьей настоящего учебника «Процессуальное право»).

Понятие административного правонарушения. Основанием ад­ министративной ответственности признаются административ­ ные правонарушения.

Административным правонарушением (проступком) признается посягающее на государственный или общественный порядок, соб­ ственность, права и свободы граждан, на установленный порядок управления противоправное, виновное (умышленное или неосто­ рожное) действие или бездействие физических или юридических лиц, за которое законодательством предусмотрена административ­ ная ответственность.

Укажем основные признаки административного правонару­ шения.

1. Административное правонарушение — это прежде всего

деяние, имеющее выражение вовне в виде действия (активное по­ ведение) или бездействия (пассивное поведение). Мысли, убежде­ ния, психические процессы не составляют правонарушения. Кроме того, у лиц должен быть хоть какой-то выбор между ан­ тисоциальным и правомерным поведением, иначе говорить о наличии деяния нельзя. Не образует деяния также и неконтро­ лируемое телодвижение.

2. Административное правонарушение — это антисоциальное деяние. В науке существует спор по поводу природы админист­ ративных правонарушений: являются ли они общественно вредными или общественно опасными. По существу, админи-

о Основы российского права

212	Глава 4. Административное право	;
стративный проступок есть общественно опасное деяние, кото-		•
рое отличается от преступления лишь характером и степенью
общественной опасности, о чем свидетельствует постоянный
обмен составами между административным и уголовным пра­
вом в форме криминализации и декриминализации деяний. Об
этом же свидетельствует привлечение к уголовной ответствен­
ности за некоторые повторные деяния, за которые ранее при­
менялась административная ответственность.
Антисоциальность	административных проступков проявля­

ется в том, что они наносят вред общественным отношениям. Характер и степень антисоциальности деяний определяются объектом посягательства, качественным содержанием и вели­ чиной ущерба, особенностями способа посягательства, формой и степенью вины, местом, временем совершения правонаруше­ ния и др. Личность правонарушителя не влияет на степень об­ щественной опасности правонарушения, однако является осно­ ванием для индивидуальности наказания.

По признаку отсутствия признака антисоциальности деяние, совершенное в состоянии крайней необходимости, не считает­ ся правонарушением.

Крайней необходимостью признается действие', совершенное для устранения опасности, непосредственно угрожающей лич­ ности или другим лицам, а также интересам общества и госу­ дарства, если эта опасность не могла быть устранена иными средствами. Здесь важно лишь, чтобы причиненный вред был менее значительным, чем вред предотвращенный. Например, водитель в случае затора на дороге выезжает на встречную по­ лосу, чтобы скорее доставить тяжелобольного.

Данное деяние является общественно полезным, а потому не относится к разряду административных правонарушений.

3. Административное правонарушение — это противоправное

деяние. Это означает, что данное деяние нарушает нормы пра­ ва, причем не только административного, но и любой другой отрасли, за нарушение которых предусмотрена административ­ ная ответственность. Еще раз следует подчеркнуть, что КоАП (в отличие от УК) не содержит исчерпывающего перечня адми­ нистративно-противоправных деяний.

4. Административное правонарушение — это виновное (умыш­

ленное или неосторожное) деяние.

Состав административного правонарушения. Признаки админи­ стративного правонарушения нужно отличать от состава право­ нарушения. Только при наличии состава правонарушения может

§ 6. Административные правонарушения

213

быть положительно решен вопрос о привлечении лица к админи­ стративной ответственности. Случаются ситуации, например без­ билетный проезд в общественном транспорте двенадцатилетним мальчиком, когда деяние удовлетворяет всем признакам админи­ стративного правонарушения, однако отсутствует состав право­ нарушения (в данном случае отсутствует субъект). Поэтому перед тем, как привлекать лицо к административной ответственности, необходимо убедиться в наличии всех элементов состава админи­ стративного правонарушения {рис. 4,8).

Состав административного правонарушения — это совокуп­ ность закрепленных нормативно-правовыми актами признаков (элементов), наличие которых может повлечь применение мер ад­ министративной ответственности.

1. Объект административного правонарушения — это общест­ венные отношения, урегулированные нормами права и охра­ няемые мерами административной ответственности, на кото­ рые посягает административный проступок. Причинение ущер­ ба общественным отношениям возможно путем:

причинения вреда субъекту общественных отношений (напри­ мер, доведение'несовершеннолетних до состояния опьянения);

воздействия на вещь, по поводу которой возникло общест­ венное отношение (уничтожение полезной для леса фауны);

устранения себя из общественного отношения, что влечет неисполнение обязанностей (нарушение сроков подачи налого­ вой декларации). ,

Рис. 4.8. Состав административного правонарушения

214	Глава 4: Административное право

2. Объективная сторона административного правонаруше­ ния — это действие или бездействие, которое запрещено нор­ мами административного или иных отраслей права и за кото­ рое установлена административная ответственность. Действие предполагает активное поведение, в основе которого лежит сознательное телодвижение. Рефлекторные движения свиде­ тельствуют об отсутствии состава административного правона­ рушения. Бездействие — это пассивное поведение, в основе которого лежит неисполнение какой-либо обязанности, выте­ кающей из закона, из других нормативно-правовых актов. Не­ обходимо отметить, что в КоАП предусмотрено много право­ нарушений, основанных на неисполнении обязательных пра­ вил.

В некоторых случаях необходимо наступление общественно вредных последствий. О присутствии объективной стороны здесь можно говорить лишь при наличии причинно-следственной связи между деянием и последствиями.

Иногда законодательство связывает наступление админист­ ративной ответственности с такими признаками, как неодно­ кратность, повторность.

Неоднократность — это совершение однородного деяния не­ сколько раз. Важно понимать, что неоднократные деяния в дан­ ном случае составляют не несколько, а одно административное правонарушение. В том случае, если совершается несколько од­ нородных деяний, каждое из которых в отдельности образует со­ став административного проступка, принято говорить о повтор­ ное™.

Повторность — это совершение одним и тем же лицом в те­ чение года однородного правонарушения, за которое оно уже подвергалось административному взысканию.

3. Субъект административного правонарушения. Меры админи­ стративной ответственности могут быть применены как к граж­ данам РФ, так и к иностранным гражданам и лицам без граж­ данства. Возраст административной ответственности установ­ лен в 16 лет.

Не подлежит административной ответственности лицо, ко­ торое во время совершения противоправного действия либо бездействия находилось в состоянии невменяемости, т. е. не могло осознавать фактический характер и противоправность своих действий или руководить ими вследствие хронического или временного психического расстройства, слабоумия или

§ 6. Административные правонарушения

215

иного болезненного состояния психики (подробнее о невме-. няемости см. гл. 13).

В законодательстве установлены следующие ограничения ад­ министративной ответственности:

а) прежде всего это ограничения, касающиеся администра­ тивного ареста: он не может быть применен к беременным женщинам, женщинам, имеющим детей в возрасте до 14 лет, к лицам, не достигшим 18 лет, к инвалидам I и II групп. Кроме того, к лицам, для которых охота или рыболовство является ос­ новным источником существования, не могут применяться воз­ мездное изъятие и конфискация огнестрельного оружия, бое­ вых припасов и других орудий, а также лишение права охоты. За редким исключением не может применяться к лицам, кото­ рые пользуются транспортным средством в связи с инвалидно­ стью, такая санкция, как лишение права управления транс­ портным средством;

б) военнослужащие и призванные на сборы военнообязан­ ные несут ответственность за административные правонаруше­ ния по дисциплинарным уставам. К указанным лицам не могут быть применены такие санкции, как административный арест, а к военнослужащим, кроме того, и штраф;

в) ограничения административной ответственности в виде ареста устанавливаются для судей, прокуроров, депутатов пред­ ставительных органов власти и др.;

г) административная ответственность не может применяться к иностранным гражданам, обладающим дипломатическим им­ мунитетом.

4. Субъективная сторона административного правонарушения

показывает психическое отношение к деянию и последствиям. К административной ответственности применимо классическое определение форм вины {рис. 4.9). Хотя в КоАП умысел и неос­ торожность не дифференцируются, на практике при назначе­ нии административного наказания это учитывается.

Деяние считается совершенным с прямым умыслом, если ли­ цо сознавало антисоциальность своего действия или бездейст­ вия, предвидело его общественно опасные последствия и жела-* ло их наступления (например, принуждение к отказу ох забас­ товки).

Налицо наличие косвенного умысла, когда лицо сознавало антисоциальный характер своего деяния, предвидело его об­ щественно опасные последствия, но, хотя и не желало, созна-

216	Глава 4. Административное право

Рис. 4.9. Формы вины

тельно допускало их наступление (например, безбилетный проезд).

Неосторожность в форме самонадеянности (или легкомыс­ лие) присутствует в том случае, когда лицо предвидело возмож­ ность наступления последствий своего общественно опасного деяния, но легкомысленно рассчитывало их предотвратить (на­ пример, завершение проезда перекрестка на красный сигнал светофора).

В том же случае, когда лицо не предвидело возможность на­ ступления таких последствий, но могло и должно было их предвидеть, принято говорить о неосторожности в форме не­ брежности (например, торговля с рук в неустановленных мес­ тах).

Если же лицо не могло или не должно было предвидеть на­ ступление последствий, речь идет об отсутствии вины, а следо­ вательно, административного правонарушения.

Виды административных правонарушений. Достаточно боль­ шое количество составов административных правонарушений содержит Особенная часть КоАП, однако, как уже было сказа­ но, перечень этот далеко не исчерпывающий, так как, во-пер­ вых, значительное число составов административных проступ­ ков предусмотрено в специальных нормативных актах, а вовторых, органы представительной и исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных образований обладают правом нормотворчества в этой сфере.

Административные правонарушения можно разделить на че­ тыре группы (рис. 4.10—4.13).

§ 6. Административные правонарушения

217

Рис. 4.10. Виды административных правонарушений

Рис. 4.11. Виды административных правонарушений против личности

218	Глава 4. Административное право

Рис. 4.12. Виды административных правонарушений против общественной жизни

Рис. 4.13. Виды административных правонарушений против государства