84. Международное экологическое право: понятие, принципы, источники

Международное право охраны окружающей среды (международное право окружающей среды, международное экологическое право, интерэкоправо) – это совокупность норм и принципов, призванных регулировать международные отношения в сфере защиты окружающей среды в целях охраны и рационального использования природных ресурсов.

Международное сотрудничество проявляется в двух направлениях: 1) создание норм, призванных защищать отдельные природные объекты; 2) осуществление надзора за тем, чтобы та или иная деятельность государства или международной организации происходила с учетом последствия данной деятельности для окружающей среды, и по возможности, предотвращала и сокращала вред от осуществления этой деятельности.

Выделяют три этапа становления и развития МЭП: 1839–1948 гг.; 1948–1972 гг.; 1972–по настоящее время. Первый этап увязывается с первыми попытками «цивилизованных» государств разрешить региональные и локальные проблемы экологии, второй этап – с началом деятельности ООН, третий этап знаменует проведение глобальных международных конференций по данному вопросу.

Первой многосторонней конвенцией была Конвенция о защите птиц, полезных для сельского хозяйства, 1902 г.

На региональном уровне в 1933 г. была заключена Конвенция о сохранении фауны и флоры в естественном состоянии, которая относилась к колониальной Африке.

В 1940 г. заключается аналогичная Конвенция в отношении Западного полушария.

В дальнейшем вопросы окружающей среды затрагиваются договорами, относящимися к иным отраслям. Таким договором явился Договор об Антарктиде 1959 г.

18 декабря 1962 г. Генеральная Ассамблея ООН принимает резолюцию «Экономическое развитие и охрана природы», в которой одобряются инициатива и рекомендации, предложенные ЮНЕСКО. Принятая резолюция выделяет три важнейших момента:

во-первых, целостное рассмотрение совокупности окружающей среды, природных ресурсов, флоры и фауны;

во-вторых, интеграция термина охраны природы в более широкий термин «охрана окружающей среды»;

в-третьих, концепция органического сочетания интересов охраны природы и экономического развития, получившая свое развитие на Стокгольмской конференции ООН по окружающей среде в 1972 г.

Основы МПОС были заложены на региональном уровне. В 1968 г. Совет Европы принял два основополагающих акта о контроле за загрязнением воды и атмосферы. В этих документах нашла выражение концепция МПОС - всеобъемлющий подход к защите и использованию почвы, воды, лесов и животного мира.

Была принята Африканская конвенция об охране природы и природных ресурсов (1968 г.).

3 декабря 1968 г. Генеральная Ассамблея ООН принимает резолюцию, в которой отмечается важнейшая роль благоприятной окружающей среды для соблюдения основных прав человека и надлежащего экономического и социального развития. С этой целью Генеральная Ассамблея ООН принимает решение о созыве Конференции ООН по окружающей среде в г. Стокгольме в 1972 г.

Именно после Стокгольмской конференции произошел всплеск правотворческой активности на национальном и международном уровнях.

Декларация Стокгольмской конференции ООН по проблемам окружающей среды в 1972 г. В этом документе в виде преамбулы сначала приведены рассуждения о сущности и причинах глобальной экологической проблемы, которые объясняют необходимость нового направления международного сотрудничества — сотрудничества в области охраны окружающей среды. Затем сформулированы 26 принципов, начиная с провозглашения основополагающего — права человека на жизнь в такой окружающей среде, "качественная сторона которой делает возможным достойный и благополучный образ жизни".

«Стокгольмская конференция привела к созданию ЮНЕП (Программа ООН по окружающей среде). Сегодня эта организация выполняет административные функции по семи крупным конвенциям, а также множеству региональных соглашений. Зачастую ее называют «экологической совестью» ООН.

В сентябре 1980 г. Генеральная Ассамблея ООН принимает резолюцию «Об исторической ответственности государств за сохранение природы Земли для нынешнего и будущих поколений». Резолюция призывает все государства и народы предпринять конкретные меры по сокращению вооружений и разработке мероприятий по охране окружающей среды.

В 1982 г. Генеральная Ассамблея ООН утверждает Всемирную хартию охраны природы. Всемирная хартия охраны природы одобрена и утверждена 28 октября 1982 г. Резолюцией 37-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН. Она состоит из 24 основных принципов.

Хартия рассматривает экологическое образование как составную часть общего образования. Признается необходимым всемерно расширять наши знания о природе путем проведения исследований и распространения этих знаний информационными системами любого типа. Принципы настоящей хартии должны найти отражение в правовой практике каждого государства и на уровне международного сотрудничества.

По своей юридической силе хартия является международно-правовым документом рекомендательного значения. Это значит, что ее нормы и принципы юридически необязательны для государств и международных организаций, но в своей практической деятельности члены мирового сообщества, исходя из всеобщей обязанности охраны окружающей природной среды, должны придерживаться положений этого акта.

В 1985 г. ООН создала Всемирную комиссию по окружающей среде и развитию, которая в 1987 г. издала доклад «Наше общее будущее», где впервые сформулирована концепция устойчивого развития, целью которого является улучшение условий жизни человека, достигаемое в гармонии с природой.

В 1992 г. в Декларации по окружающей среде и развитию (Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию (Декларация Рио))  ООН провозгласила основные принципы экологического права.:

В Конференции ООН по окружающей среде и развитию, состоявшаяся в 1992 г. в Рио-де-Жанейро (Конференция Рио) участвовали 172 государства, 116 из них представляли главы государств и правительств, были аккредитованы 1400 неправительственных организаций.

На Конференции были открыты для подписания две конвенции ООН: Рамочная конвенция об изменении климата и Конвенция о биологическом разнообразии (Россия участвует в них), а также две декларации. При подготовке первой декларации обнаружились существенные расхождения, что нашло отражение в самом названии: "Юридически необязательная, авторитетная Декларация принципов глобального согласия относительно управления, сохранения и устойчивого развития всех видов лесов".

Надо отметить юридически точную формулировку "юридически необязательная". В литературе и практике доминирует некорректная формулировка "необязательный акт". Между тем, не обладая юридически обязательной силой, подобные акты наделены морально-политической обязательной силой (мягкое право), являются "авторитетными". Они непосредственно регулируют поведение государств и оказывают влияние на международное право.

Приведенная формулировка позволила принять документ, несмотря на весьма существенные расхождения. После этого он начал оказывать влияние на позиции государств, содействуя их сближению на базе содержащихся в нем положений.

Принятые в Рио документы наглядно свидетельствуют о многоплановости МПОС, о проделанном им пути за исторически кратчайший срок. Достаточно сказать, что принятая программа действий объемом в 800 страниц состоит из 40 глав, посвященных 115 темам.

Европейская конвенция о гражданской ответственности за ущерб, причиненный опасной для окружающей среды деятельностью 1993 г. закрепила понятие окружающей среды, ей охватываются живые и неживые ресурсы, такие как воздух, вода, почва, фауна и флора, а также взаимодействие между ними. Но кроме этого общепринятого понимания среды в нее дополнительно включены также собственность, составляющая часть культурного наследия, и характерные черты ландшафта.

Российская Федерация является участницей соглашений:

• О водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом, в качестве местообитаний водоплавающих птиц (Рамсарская конвенция Рамсарская конвенция(с 1976);

• Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (с 1976);

• Конвенция о биологическом разнообразии (с 1995);

• Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (Эспо, с 1997);

• Протокол между Правительством РФ и Правительством Китайской Народной Республики об охране тигра (Пекин, 1997 г.)

• Киотский протокол по ограничению парникового эффекта (Япония, Киото). Вступил в силу 16 февраля 2005 г.

Российская Федерация — наблюдатель в:

• Конвенции об охране дикой фауны и флоры и природных сред обитания в Европе 1979 г.;

• Конвенции об охране мигрирующих видов диких животных 1979 г.

Отметим некоторые характерные для МПОС моменты:

- широкое участие в Конференции государств, правительственных и неправительственных организаций, что свидетельствует о значении проблемы;

- большое количество принятых актов, что свидетельствует о необходимости всеобъемлющего нормативного регулирования;

- роль неправовых актов (мягкого права) в становлении и развитии МПОС;

- рост внимания к обеспечению выполнения относящихся к МПОС актов. В этих целях устанавливаются новые методы и средства.

Нельзя также не отметить, что сегодня все более или менее значительные многосторонние конвенции указывают защиту окружающей среды как одну из своих целей. В качестве примера можно назвать Хартию 1994 г., учредившую ВТО, Протокол об Антарктиде 1991 г. Не являются исключением и региональные соглашения, например Договор 1992 г., учредивший Южно-Африканское сообщество для развития, и Европейская энергетическая хартия 1994 г.

Принципы:

Специфические принципы международного экологического права – категория развивающаяся. Данные принципы еще не получили отражения в каком-либо полном кодифицированном виде, они разбросаны по множеству международно-правовых актов, имеющих как обязательный, так и рекомендательный характер.

Подобное разнообразие вносит некоторую неопределенность в позиции юристов-международников по вопросу о количестве принципов МЭП.

окружающая среда – общая забота человечества;

окружающая среда вне государственных границ является общим достоянием человечества;

свобода исследования и использования окружающей среды и ее компонентов;

рациональное использование окружающей среды;

содействие международно-правовому сотрудничеству в исследовании и использовании окружающей среды;

взаимозависимость охраны окружающей среды, мира, развития, обеспечения прав человека и фундаментальных свобод;

предосторожный подход к окружающей среде;

право на развитие;

предотвращение вреда;

предотвращение загрязнения окружающей среды;

ответственность государств;

отказ от иммунитета, от юрисдикции международных или иностранных судебных органов.

8. Охрана морской среды

Морская среда одной из первых стала объектом охраны. Соответствующие положения содержатся в общих конвенциях по морскому праву. Первая универсальная экологическая конвенция была посвящена борьбе с загрязнением нефтью - Лондонская конвенция по предотвращению загрязнения моря нефтью 1954 г. Она запретила слив нефти и нефтеводяной смеси с судов. После ряда аварий с танкерами принимаются новые конвенции (1969: Брюссельская конвенция о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью;

Конвенция по обеспечению готовности на случай загрязнения нефтью, борьбе с ним и сотрудничеству 1990 г.).

Захоронению в море экологически вредных веществ посвящена Конвенция по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов 1972 г.

Заключены соглашения и на региональном уровне. Так, Конвенция о защите Черного моря от загрязнения 1992 г.

Особое положение занимает и Балтийское море. Оно было отнесено к категории "особых районов" Конвенцией по предотвращению загрязнения моря с судов 1973 г. Прибалтийские страны заключили Хельсинкскую конвенцию по защите морской среды района Балтийского моря; Конвенция по природной защите морской среды Балтийского моря.

9. Охрана вод рек и озер

В большинстве случаев вопросы охраны решаются соглашениями прибрежных государств, правда, пока неудовлетворительно.

В качестве позитивного примера можно сослаться на нормы и организационные формы охраны вод Рейна. В 1963 г. была подписана Бернская конвенция о защите Рейна от загрязнений. Для ее реализации учреждена Комиссия, которая подготовила в 1976 г. Конвенцию о защите Рейна от загрязнения химикалиями и другую - о защите от хлоридов.

В связи с ростом потребления пресной воды и ограниченностью ее ресурсов вопрос об охране пресноводных бассейнов приобретает исключительное значение. В результате появляются новые аспекты МПОС. В 1997 г. Генеральная Ассамблея приняла Конвенцию о праве несудоходного использования международных водотоков.

10. Охрана воздушной среды

Значительным шагом в этой области является подготовленная в рамках ОБСЕ Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г. <*>, впоследствии дополненная рядом протоколов. Особое внимание уделено сокращению выбросов серы в атмосферу, порождающих кислотные дожди, которые переносятся на большие расстояния и причиняют вред всему живому.

--------------------------------

<*> Конвенция заключена в г. Женеве 13 ноября 1979 г., вступила в силу 16 марта 1983 г., ратифицирована СССР, вступила в силу для СССР 16 марта 1983 г.

Важным направлением в защите природы является сотрудничество в противодействии нарастанию парникового эффекта, т.е. глобального потепления в результате насыщения атмосферы двуокисью углерода, основным источником которой является автотранспорт. Последствия этого эффекта могут оказаться катастрофическими уже в ближайшие десятилетия. С одной стороны, появятся новые обширные пустыни, а с другой - подъем уровня моря приведет к затоплению больших освоенных человеком пространств.

В 1992 г. была принята Рамочная конвенция ООН об изменении климата <*>. Она определила общие положения и основные направления сотрудничества. Установлена общая ответственность государств, но при этом должны учитываться различия в их экономическом потенциале. Особое внимание надлежит проявлять к интересам развивающихся стран, которые наиболее уязвимы в отношении отрицательных изменений климата и вместе с тем располагают наименьшими возможностями противодействия этому.

--------------------------------

<*> Конвенция заключена в г. Нью-Йорке 9 мая 1992 г., вступила в силу 21 марта 1994 г., ратифицирована Россией, вступила в силу для России 28 марта 1995 г.

11. Охрана озонового слоя

Озоновый слой предохраняет Землю от пагубного влияния ультрафиолетового излучения Солнца. Под влиянием деятельности человека он существенно истощился, над некоторыми районами появились озоновые дыры. В 1985 г. была принята Конвенция по защите озонового слоя. В ней речь идет о контроле за его состоянием и о сотрудничестве в целях его защиты. В 1987 г. появился Монреальский протокол относительно веществ, приводящих к истощению озонового слоя. Установлены ограничения на производство веществ, отрицательно влияющих на этот слой. Более широкая программа была принята на конференции в Лондоне в 1990 г.

Впервые обязательства государств по сокращению выбросов в атмосферу промышленных газов были определены Киотским протоколом 1997 г. <*> (Россия ратифицировала Киотский протокол в 2004 г.). Был использован дифференцированный подход. Промышленные государства разделены на восемь групп. До 2012 г. Япония, США и ЕС обязались снизить выбросы парниковых газов соответственно на 6, 7 и 8%. Россия может не сокращать выбросы. В силу негативной позиции США достижение поставленных целей затруднено.

--------------------------------

<*> Киотский протокол к Рамочной конвенции ООН об изменении климата, подписан в г. Киото 11 декабря 1997 г., вступил в силу 16 февраля 2005 г, ратифицирован Россией.

12. Радиоактивность

В результате мирного и военного использования ядерной энергии радиоактивность стала серьезной опасностью для жизни на Земле. Важным шагом в ее уменьшении явился Московский договор о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, в космическом пространстве и под водой 1963 г. <*>. МАГАТЭ устанавливает стандарты безопасности при использовании ядерной энергии в народном хозяйстве, включая безопасность рабочих, с нею связанных. Была подготовлена Конвенция о физической защите ядерных материалов 1980 г. Конвенция содержит положения, позволяющие любому государству привлечь к уголовной ответственности иностранцев за соответствующие преступления независимо от места их совершения.

--------------------------------

<*> СССР ратифицировал Договор, вступил в силу 10 октября 1963 г.

В Европе функционирует Европейское агентство по атомной энергии. Основные стандарты в рассматриваемой области установлены Договором об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии (Евратом).

13. Охрана фауны и флоры

Общая стратегия была разработана неправительственной организацией - Международным союзом сохранения природы и природных ресурсов - и опубликована в 1982 г. в виде Программы действий "Всемирная природоохранительная стратегия».

Тот же Международный союз сохранения природы и природных ресурсов подготовил Всемирную хартию природы, которая была одобрена и торжественно провозглашена Генеральной Ассамблеей в 1982 г. Согласно этой Хартии живые ресурсы не должны использоваться с превышением возможностей их восстановления; продуктивность почвы следует поддерживать и наращивать; ресурсы, включая воду, должны по мере возможности перерабатываться и использоваться вновь; невосстановимые ресурсы должны использоваться с максимальным ограничением.

Среди конвенций, посвященных флоре и фауне, назовем в первую очередь Конвенцию об охране всемирного культурного и природного наследия 1972 г., призванную обеспечить сотрудничество в охране имеющих особое значение природных комплексов, мест обитания исчезающих видов животных и растений. Защите растительного мира посвящено Соглашение о тропических лесах 1983 г. Общее значение имеет Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой уничтожения, 1973 г., определившая основы контроля за такой торговлей.

Важное значение имеет также Конвенция об охране мигрирующих видов диких животных 1979 г.

Межгосударственное сотрудничество в сфере экологической безопасности осуществляется в рамках деятельности ряда международных организаций. В зависимости от характера и направлений деятельности, целей и задач их можно дифференцировать по нескольким группам:  1) охрана окружающей природной среды, решение проблем Земли (ЮНЕП, МСОП); 2) комплексный природоохранительный мониторинг (ФАО, ВОЗ, ВМО); 3) специальные природоохранительные мероприятия (охрана дикой природы, рыбных запасов, международных озер, рек, безопасность ядерных источников энергии при координирующей роли МАГАТЭ и т. п.).

1 группа (охрана окружающей природной среды, решение проблем Земли (ЮНЕП, МСОП)) Зашита окружающей природной среды - одна из приоритетных целей ООН и ее специализированных учреждений, что предусмотрено Уставом этой организации.

а) 15 декабря 1972 года резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН была утверждена Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП). Принятие этого документа предусматривалось рекомендациями Стокгольмской конференции ООН по окружающей среде, состоявшейся в том же году. Структуру ЮНЕП составляют Совет управляющих (в него входят представители государств-участниц), Совет по координации охраны окружающей среды, Фонд окружающей среды. Совет управляющих определяет основные направления деятельности ЮНЕП. Приоритетные направления на ближайшие годы: здоровье человека, санитария окружающей среды; охрана земель, вод, предотвращение опустынивания; океаны; охрана природы, диких животных, генетических ресурсов; энергия; образование, профессиональная подготовка; торговля, экономика, технология. б) В 1948 году был образован Международный союз охраны природы и природных ресурсов (МСОП) - неправительственная межгосударственная организация, представляющая свыше 100 стран, неправительственные организации и международные правительственные организации. Приоритетная задача МСОП - развитие международного сотрудничества государств, национальных и международных организаций, а также граждан в целях: реализации региональных программ охраны природной среды; сохранения естественных экосистем, растительного и животного мира и т.д. сохранения редких и исчезающих видов растений и животных, памятников природы; организации заповедников, резерватов, национальных природных парков; • экологического просвещения. 

2 группа (комплексный природоохранительный мониторинг (ФАО, ВОЗ, ВМО));

а) Всемирная организация здравоохранения(ВОЗ), образованная в 1946 году, координирует решение вопросов охраны здоровья человека применительно к проблемам его взаимодействия с окружающей средой. Направления деятельности ВОЗ: санитарно-эпидемиологический мониторинг окружающей среды; анализ статистических данных о заболеваемости людей в связи с состоянием окружающей среды; санитарно-гигиеническая экспертиза окружающей среды, анализ ее качества. ВОЗ исследует способы и методы решения проблем оздоровления городов, организации отдыха и санаторно-курортного лечения граждан, участвует в реализации международных программ по улучшению санитарно-гигиенических условий жизни человека. В целях эффективного решения наиболее актуальных задач ВОЗ взаимодействует с ЮНЕП, МАГАТЭ, ВМО и другими межгосударственными структурами. б)специализированная организация ООН в области сельскогохозяйства и продовольствия ФАО была образована в 1945 году. В поле зрения этой международной структуры находятся экологические проблемы в области сельского хозяйства и мировых продовольственных ресурсов. Спектр направлений деятельности ФАО - рациональное использование природных ресурсов, охрана и использование земель, животного мира, лесов, биологических ресурсов Мирового океана. ФАО подготовила почвенную карту мира, благодаря инициативе ФАО принята Всемирная почвенная хартия, состоялись международные конференции по народонаселению, продовольствию, по борьбе с опустыниванием земель, охране водных ресурсов. ФАО участвует в подготовке международных и региональных экологических программ наряду с ЮНЕП, ЮНЕСКО, МСОП. в) В 1947 году была создана Всемирная метеорологическая организацияООН (ВМО), в задачи которой входит изучение и анализ факторов воздействия человека на погоду и климат не только планеты, но и отдельных регионов.

ВМО функционирует в рамках глобальной системы мониторинга окружающей среды (ГСМОС). В качестве координатора системы выступает ЮНЕП. В ГСМОС, наряду с ВМО, представлены ВОЗ, ФАО, ЮНЕСКО. В рамках системы ГСМОС осуществляются следующие программы:  мониторинга состояния атмосферы; трансграничного загрязнения воздуха; здоровья человека; мирового океана; возобновляемых ресурсов суши.