3.2. Регулирование местного самоуправления на уровне субъектов Российской Федерации

Установление общих принципов организации местного самоуправления относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, по которым издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления установлены в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в частности к ним относится:

а) правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных Федеральным законом;

б) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;

в) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

г) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации в порядке, установленном указанным Федеральным законом.

Кроме указанных основных полномочий органов государственной власти в области местного самоуправления Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил за органами государственной власти субъекта Российской Федерации целый комплекс функций:

1) установление границ территорий муниципальных образований (ст. 10);

2) наделение городских поселений статусом городского округа (ст. 11);

3) изменение границ муниципальных образований (ст. 12);

4) преобразование муниципальных образований (ст.13);

5) изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа (ст. 13);

6) упразднение муниципального образования (ст.13.1);

7) наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и контроль за их исполнением (ст.ст. 19-21);

8) определения порядка проведения местного референдума (ст.22);

9) определение порядка проведения муниципальных выборов (ст. 23);

10) определение порядка проведения голосования по отзыву депутата, выборного должностного лица местного самоуправления (ст. 24);

11) порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления (ст. 32);

12) определение наименований представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования, местной администрации (ст. 34);

13) иные полномочия представительных органов муниципальных образований (ст. 35);

14) установление дополнительных требований к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района и городского округа (ст. 37);

15) утверждение условий контракта для главы местной администрации муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (ст. 37);

16) установление персонального состава конкурсной комиссии муниципального района (городского округа) (ст. 37);

17) инициирование расторжения контракта с главой местной администрации (ст. 37);

18) правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы (ст. 42);

19) порядок организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации (43.1);

20) требования по формированию, утверждению, исполнению местного бюджета и контролю за его исполнением (ст. 52);

21) установление нормативов отчислений от региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации, в бюджеты муниципальных образований (ст. 58);

22) распределение дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений и (или) заменяющие данные дотации дополнительные нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты поселений (ст. 60);

23) порядок образования районных и региональных фондов финансовой поддержки поселений и предоставления из них дотаций (ст. 60, 61);

24) порядок расчета уровня бюджетной обеспеченности поселений в отчетном финансовом году, определения размеров указанных субвенций, централизации части доходов от местных налогов и сборов и (или) снижения нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов (ст.60, 61);

25) определение общего размера субвенций, предоставляемых из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий (ст. 63);

26) временное осуществление полномочий органов местного самоуправления (ст. 75) и т. п.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» временное осуществление органами государственной власти субъекта РФ полномочий органов местного самоуправления возможно в трех случаях:

1) когда в связи со стихийным бедствием, катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией органы местного самоуправления отсутствуют и (или) не могут быть сформированы;

2) если долги муниципального образования превысили на 30 % собственные доходы («банкротство муниципального образования»);

3) если допущено нецелевое расходование субвенций.

Правовую основу местного самоуправления на региональном уровне, как правило, составляют:

а) Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации,

б) законы о местном самоуправлении;

в) о референдумах;

г) о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований;

д) о правовых актах органов местного самоуправления;

е) о порядке регистрации уставов муниципальных образований;

ж) о порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации;

з) о собраниях, конференциях граждан;

и) об осуществлении права законодательной инициативы представительными органами местного самоуправления;

к) о муниципальной службе;

л) о порядке отзыва депутата представительного органа и иных выборных лиц местного самоуправления;

м) об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;

н) о материальной и финансовой основах местного самоуправления;

о) о бюджетном устройстве и бюджетном процессе,

п) о порядке ведения реестра объектов, находящихся в муниципальной собственности и другие.⁴¹

Законы о местном самоуправлении приняты практически во всех субъектах Российской Федерации. В них, как правило, устанавливаются:

1) общие принципы и формы осуществления местного самоуправления;

2) предметы ведения муниципальных образований;

3) территориальная основа местного самоуправления;

4) экономическая база местного самоуправления;

5) финансовые средства местного самоуправления;

6) система органов местного самоуправления;

7) порядок и способы формирования органов местного самоуправления;

8) полномочия органов местного самоуправления;

9) формы взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти;

10) гарантии местного самоуправления;

11) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

В большинстве субъектов Российской Федерации приняты законы, регулирующие порядок проведения муниципальных выборов и местных референдумов. Осуществляется наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации. В ряде субъектов Российской Федерации законами устанавливаются конкретные виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законодательства.

В то же время качество регионального законодательства достаточно часто вызывает серьезную критику юристов. Анализ нормативных актов субъектов Российской Федерации, принятых до вступления в силу Федерального закона от 6 октября 2003 г. позволяет выделить следующие типичные нарушения федерального законодательства.

1. Установление региональными правовыми актами ограничений на самостоятельность местного самоуправления по вопросам, подлежащим регулированию исключительно на федеральном уровне.

2. Ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления.

3. Превышение региональными правовыми актами пределов правового регулирования решения вопросов местного значения, установленных в федеральных законах.

4. Передача органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий без передачи необходимых финансовых средств.

5. Выведение отдельных территорий из-под действия законодательства о местном самоуправлении.⁴²

В Республиках Адыгея, Саха (Якутия), Башкортостан, Татарстан было предусмотрено создание местных органов государственной власти, фактически подменявших органы местного самоуправления. В Республиках Коми, Ингушетия, Карелия установлено параллельное существование местного самоуправления и местного государственного управления. Имели место также положения законов, нарушающие избирательные права граждан.⁴³

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает перечень, сроки и порядок осуществления правовых и организационных мероприятий, проводимых органами государственной власти и органами местного самоуправления с целью обеспечения реализации муниципальной реформы. Кроме того, определяет перечень и сроки принятия субъектами РФ нормативных правовых актов, необходимых для реализации Закона 2003 г. К ним относятся следующие законы:

1) устанавливающие границы муниципальных образований и наделяющие соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района;

2) регулирующие порядок формирования представительных органов местного самоуправления. Субъекты РФ устанавливают численность представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных образований и сроки их полномочий, определяют порядок формирования представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных районов, определяют дату выборов в представительные органы вновь образованных муниципальных образований, а также обеспечивают проведение указанных выборов;

3) регулирующие порядок формирования других органов местного самоуправления. Субъекты РФ устанавливают сроки полномочий главы, определяют дату выборов глав вновь образованных муниципальных образований, обеспечивают проведение указанных выборов, определяют дату выборов выборных органов и выборных должностных лиц муниципальных образований, предусмотренных структурой органов местного самоуправления, установленной по итогам референдума (схода граждан). Кроме того, законами субъектов РФ может устанавливаться порядок избрания глав вновь образованных муниципальных образований на первый срок их полномочий и статус указанной должности в структуре органов местного самоуправления в случае, если она не определена на местном референдуме (сходе граждан);

4) предусматривающие формирование и наделение полномочиями избирательных комиссий, а также утверждение схемы избирательных округов для проведения муниципальных выборов;

5) обеспечивающие безвозмездную передачу в муниципальную собственность находящегося в собственности субъекта РФ имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения.⁴⁴

В настоящее время в условиях проводимых в России реформ и преобразований, с принятием нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в субъектах Российской Федерации активизировалась работа по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным законодательством и Конституцией Российской Федерации.