1.2. Местное самоуправление в Российской Федерации: понятие, принципы, функции

Термин «местное самоуправление» впервые получил юридическое закрепление в Законе СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» 1990 г. Согласно данному закону местное самоуправление должно было осуществляться в границах административно-территориальных единиц, а в качестве основы местного хозяйства закреплялась коммунальная собственность.

Затем понятие «местное самоуправление» было применено в Декларации о государственном суверенитете РСФСР, принятой I Съездом народных депутатов 12 июня 1991 года. Провозглашая цель создания правового демократического государства, Декларация подразумевала реформирование всего государственного механизма и создания на местах новой власти – местного самоуправления.

В Конституцию РСФСР термин «местное самоуправление» был включен в 1991 году. Законом РСФСР № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 года местное самоуправление отождествлялось с деятельностью представительных органов – местных Советов народных депутатов – и образуемых ими исполнительных органов власти.

До Конституции 1993 года, органы местного самоуправления рассматривались в качестве органической части системы государственной власти. С принятием Конституции РФ, определившей роль местного самоуправления в системе управления делами государства, как способа и формы народовластия на муниципальном уровне, утвердились современные конституционные основы местного самоуправления.

Местное самоуправление в современной России – сложное многоаспектное социальное явление. Это многозначное понятие, которое нельзя определить одним выражением, поэтому определение местного самоуправления необходимо давать сразу в нескольких аспектах:

1) это особый способ организации власти на местах, которому присущи такие признаки, как самостоятельность в решении вопросов местного значения, выборность органов и должностных лиц, материально-финансовая независимость;

2) это институт гражданского общества;

3) это специфический уровень власти – власти, осуществляемой населением муниципального образования;

4) это децентрализованная форма управления, предполагающая известную самостоятельность и автономность местных органов;

5) это форма народовластия;

6) это одна из основ конституционного строя Российской Федерации Местное самоуправление является важнейшим элементом демократического государственного устройства. Не случайно положение о гарантированности местного самоуправления изложено в главе I Конституции РФ – «Основы конституционного строя». Из установления необходимости существования местного самоуправления на конституционном уровне следует признание важности, весомости и государственной значимости местных интересов;

7) это форма самоорганизации граждан на уровне муниципального образования;

8) это право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения. Так, в соответствии с Конституцией Российской Федерации граждане РФ имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. В Конституции Российской Федерации также закреплено, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» приводит следующее определение: «Местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

Это определение местного самоуправления несколько отличается от прежнего. Согласно Федеральному закону от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 2) местное самоуправление рассматривалось как признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Новый федеральный закон определяет местного самоуправления не через «деятельность населения», а через «форму осуществления народом своей власти». Признание местного самоуправления одной из форм народовластия закреплено в ст. 3 Конституции Российской Федерации.

Местное самоуправление осуществляется населением самостоятельно. Это обозначает, что местное самоуправление представляет собой самостоятельный уровень публичной власти, не находящийся в иерархическом подчинении государственной власти. Органы местного самоуправления в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации не входят в систему органов государственной власти. Вместе с тем это не исключает возможность органов государственной власти в отдельных случаях контролировать и направлять деятельность по осуществлению местного самоуправления. Пределы такого вмешательства устанавливаются федеральным законодательством.

Местное самоуправление также осуществляется населением под свою ответственность. В данном случае речь идет о так называемой «позитивной» ответственности, которая обозначает, что все последствия принимаемых в рамках осуществления местного самоуправления решений ложатся на само население. Муниципальные образования сами отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в муниципальной собственности. Муниципальные образования не отвечают по обязательствам Российской Федерации и ее субъектов.

В отличие от закона о местном самоуправлении 1995 года, новый закон предусматривает различные виды вопросов местного значения для разных видов муниципальных образований. Конкретный перечень вопросов местного значения каждого муниципального образования закрепляется в его уставе. Вопросы местного самоуправления могут решаться только населением или органами местного самоуправления самостоятельно.

Местное самоуправление осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций. Это проявляется, в частности, при принятии символики муниципальных образований, определении наименований органов местного самоуправления и т.д.

Определение местного самоуправления по федеральному закону несколько отличается от используемого в Европейской Хартии местного самоуправления. В соответствии с Хартией под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения.¹⁵ Как видно, в Хартии под местным самоуправлением в первую очередь понимается деятельность органов местного самоуправления в решении государственных дел, в то время как российский закон подчеркивает именно участие населения в решении вопросов местного значения.

Обращают на себя внимание ряд важных отличий. Если в определении Хартии речь идет только о праве на местное самоуправление (то есть оно может и не использоваться), то, исходя из смысла российского закона, местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется обязательно и гарантируется Конституцией. Кроме того, Хартия говорит о регламентировании органами местного самоуправления государственных дел, в то время как в российском законодательстве ряд вопросов отнесены именно к вопросам местного значения, то есть уже как бы не являются государственными.

Можно выделить и еще одно достаточно принципиальное отличие. Исходя из смысла Хартии местное самоуправление в европейских странах осуществляется только органами местного самоуправления (что, кстати, не совпадает с истинным положением дел), в то время как в Российской Федерации непосредственно населением.

Несколько иное толкование местного самоуправления дается в Декларации о принципах местного самоуправления в государствах-участниках СНГ. Под местным самоуправлением, согласно Декларации, понимается система организации деятельности населения (местных территориальных сообществ) для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения в соответствии с законами государства. Основное различие между Декларацией и законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» заключается в том, что в нашем законе речь идет о деятельности населения, а в декларации о системе организации такой деятельности. Представляется, что формула, использованная в российском законе более адекватно описывает всю широту данного понятия.

Встречаются в нормативных документах и другие определения местного самоуправления. Так, в Указе Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление признается и гарантируется государством как форма самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения, обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения муниципального образования в целом.

Таким образом, под местным самоуправлением понимается организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

Местное самоуправление может осуществляться гражданами как путем прямого волеизъявления (местный референдум, муниципальные выборы, собрания, сходы и т.д.), так и через выборные органы. Причем органы местного самоуправления не являются государственными, они выделены из системы государственных органов.

Органы местного самоуправления осуществляют ту разновидность публичной власти, которая носит название местной, или муниципальной. Муниципальная власть имеет ряд признаков, присущих государственной власти. Эти признаки не столько подчеркивают государственные начала местной власти, сколько отражают ее публичный характер. Тем не менее, муниципальная власть – отнюдь не разновидность публичной власти. Муниципальная власть – это власть особого рода, которая от государственной власти отличается следующими признаками:

1) территориальной ограниченностью;

2) более широким спектром форм непосредственной демократии;

3) более мягкой системой принуждения в местном самоуправлении;

4) законодательным ограничением прав местной власти со стороны государства;

5) подконтрольностью государству реализации передаваемых органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

6) преобладанием в сфере полномочий местного самоуправления хозяйственной составляющей, а не властной. Ведь возможность принимать общеобязательные решения местному самоуправлению нужна постольку, поскольку эти решения обеспечивают функционирование муниципального хозяйства и способствуют созданию благоприятных условий проживания граждан в данном населенном месте.

Так как местное самоуправление является одним из способов реализации публичной власти в Российской Федерации, нельзя говорить о том, что местное самоуправление – это лишь разновидность государственной власти. Народ вправе реализовывать принадлежащую ему власть любым путем, и все эти способы являются равнозначными. Это вытекает из смысла части 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.¹⁶

Местное самоуправление функционирует на основе определенных принципов. Принципы (лат. principium – первоначало, основа) – это основополагающие начала, закономерности, отношения, взаимосвязи между элементами.

Принципы местного самоуправления – это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности органов местного самоуправления.¹⁷ Выделяют два вида принципов местного самоуправления:

Принципы общие – начала, характерные не только для системы местного самоуправления, но и для всей системы государственной власти в целом. К ним относятся: принцип народовластия, демократии, законности, гласности и т.д.;

Принципы специальные – начала, характерные только для системы местного самоуправления, позволяющие говорить о ее единстве и уникальности. К ним относятся:

1. принцип самостоятельности;

2. принцип ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством и юридическими лицами;

3. принцип социальной направленности деятельности местного самоуправления;

4. принцип сочетания коллегиальности и единоначалия;

5. принцип государственной поддержки местного самоуправления и другие.

Принцип самостоятельности является наиболее важным в организации и осуществлении местного самоуправления.

Под самостоятельностью в российском законодательстве понимается, во-первых, организационная самостоятельность органов местного самоуправления. Данное положение закреплено в конституционном требовании: «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».

Во-вторых, население муниципального образования самостоятельно в определении структуры собственных органов местного самоуправления.

В-третьих, местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно (Конституция РФ, ст.12, 130). Это конституционное положение соответствует нормам Европейской хартии местного самоуправления, в которой предусматривается, что «органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти».

В-четвертых, понятие самостоятельности предполагает экономическую самостоятельность местного самоуправления. В Российской Федерации и она обеспечивается, прежде всего, наличием муниципальной собственности.

Наконец, финансовую самостоятельность местного самоуправления обусловливает наличие местного бюджета, внебюджетных фондов, местные налоги и сборы, право органов местного самоуправления на участие в кредитных отношениях.

Вторым по значимости является принцип ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Ответственность – неблагоприятные последствия, наступающие в случае принятия органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления противоправных решений, неосуществление или ненадлежащее осуществление своих задач и функций, выраженные в санкциях правовых норм. Выделяют ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством – один видов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, который в свою очередь подразделяется на следующие виды:

а) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральных законов, законов субъекта РФ, уставов муниципального образования. Формой проявления данного вида ответственности является досрочный роспуск представительного органа местного самоуправления, досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования;

б) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за неисполнение или ненадлежащее исполнение отдельных государственных полномочий, которыми они были наделены в соответствии с законодательством. Формой проявления данного вида ответственности может быть лишение органов местного самоуправления отдельных государственных полномочий, наложение на должностных лиц местного самоуправления мер дисциплинарного взыскания.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением – один видов ответственности выборных органов и должностных лиц местного самоуправления. Наступает в результате утраты доверия населения. Формой проявления данного вида ответственности может быть отзыв депутата представительного органа местного самоуправления или выборного должностного лица; досрочное прекращение полномочий представительного органа местного самоуправления.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами – один видов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Наступает в случае совершения органами и должностными лицами местного самоуправления действий, причиняющих имущественный или иной ущерб физическим и юридическим лицам. Формой проявления данного вида ответственности может быть признание судом недействительности решений, принятых органами и должностными лицами местного самоуправления и возложение на них обязанности возместить причиненный ущерб.

Принцип гласности – принцип, основные требования которого:

1) обеспечение информированности граждан о решениях органов государственной власти и органов местного самоуправления;

2) обеспечение доступности обсуждения важнейших государственных вопросов и вопросов местного значения;

3) изучение и учет общественного мнения.

Принцип законности – принцип, основное требование которого – это соблюдение Конституции РФ и законов, соответствие всех издаваемых нормативных актов действующему законодательству. В государственном управлении для законности характерно: общеобязательность законов, их верховенство над правовыми актами управления; единообразное понимание и исполнение законов на всей территории Российской Федерации; недопустимость противопоставления законности и целесообразности; связь с правовой культурой.¹⁸

Функции местного самоуправления – это основные направления деятельности органов или должностных лиц местного самоуправления по осуществлению поставленных целей и задач. Иногда функции именуются вопросами местного значения.

Вопросы местного значения – вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения относил: принятие нормативных актов по вопросам местного значения; владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; комплексное; благоустройство территории муниципального образования, социально-экономическое развитие территории и т. п.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет за каждым типом муниципальных образований собственный перечень вопросов местного значения. Вопросы содержания жилищного фонда, жилищного строительства, обеспечения жильем, застройки территории, землепользования, благоустройства и озеленения территории, охраны исторических памятников, сохранение объектов культурного наследия, организации досуга, развития физкультуры и спорта, пожарной безопасности, уличного освещения отнесены к компетенции городских и сельских поселений.

Вопросы предоставления образования, оказания медицинской помощи, охраны общественного порядка, охраны окружающей среды отнесены исключительно на районный уровень. Вопросы электро- и газоснабжения, содержание и строительства автомобильных дорог, сбора и переработки отходов, организации ритуальных услуг и содержание мест захоронения, формирования и содержания архивов, предоставление транспортных услуг, услуг связи, общественного питания, торговли, бытового и библиотечного обслуживания, участия в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, опеки и попечительства разграничены между поселениями и муниципальными районами. К вопросам местного значения городского округа отнесен комплекс вопросов местного значения поселения и муниципального района.

До недавнего времени и миллионный город, и поселение с числом жителей в несколько сотен человек, являющееся муниципальным образованием, обладали одинаковыми предметами ведения, несмотря на несопоставимость их экономических, социальных и демографических потенциалов. Особенностью нового закона является то, что каждый из видов муниципальных образований призван решать присущие только ему вопросы местного значения, то есть вопросы местного значения поселения не совпадают с вопросами местного значения муниципального района и городского округа. Важным является также то, что различные муниципальные образования имеют различные доходные источники, рассчитываемые исходя из их потребностей.