2.3. Муниципальная реформа в современной России

В числе проводимых в настоящее время в Российской Федерации реформ и преобразований одно из значимых мест занимает реформа местного самоуправления. Россия в который раз стремится найти оптимальную форму управления на местах. В становлении и развитии нормативно-правовой базы местного самоуправления в современной России можно выделить три основных этапа:

1) период с 1987 по 1993 год характеризуется попытками центральной власти (сначала союзной, а в последствии российской) провести децентрализацию низового звена системы Советов. Конец советского этапа развития местного самоуправления наступил в октябре 1993 года, когда система Советов была ликвидирована Президентом РФ;

2) начало второго этапа следует отсчитывать от декабря 1993 года, с момента принятия новой Конституции РФ, ознаменовавшей радикальный разрыв с советской традицией и содержавшей в себе абсолютно новую концепцию местного самоуправления;

3) с лета 2000 года проявилась новая тенденция к построению более жесткой вертикали власти и усилению ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, что позволяет говорить о начале следующего этапа в становлении и развитии современной системы местного самоуправления.³³

Начало децентрализации управленческой системы пришлось на реформу государственно-политического устройства страны – перестройку. Политическим контекстом этого периода является процесс демократизации всей системы Советов сверху донизу, сопровождавшийся интенсивным высвобождением их из-под контроля КПСС.

В декабре 1988 года Верховный Совет СССР принял поправки в Конституцию СССР и закон «О выборах народных депутатов СССР». Этими нормативными актами устанавливался принцип состязательности выборов и вводился запрет на совмещение должности депутата с должностями в исполкомах, судах и некоторых партийных органах.

После продолжительной борьбы ряда политических течений как в самой коммунистической партии, так и в зарождающихся новых политических движениях, в апреле 1990 года был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Данный закон ввел понятие «местное самоуправление» в юридический оборот, закреплял право граждан на местное самоуправление, определил в качестве первичного территориального уровня местного самоуправления сельсовет, поселок (район), город (район в городе), гарантировал права, полномочия, ответственность, финансовую и материальную основы органов местного самоуправления. Однако признание местного самоуправления все еще несло на себе «родимые пятна» тоталитарного государства, во многом формально определявшего принципы местного самоуправления.

Тем не менее, данный закон обеспечил необходимую основу для появления новых нормативных актов. В начале 90-х годов активно пошел процесс формирования правовой базы местного самоуправления на уровне союзных республик. Особенно интенсивно он проходил в Российской Федерации. Отчасти причина этого процесса была в борьбе между российским и союзным руководством за право управлять территорией.

6 июля 1991 года был принят Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», который сделал шаг в сторону реализации на местном уровне принципа разделения властей, подкрепленного требованием выборности не только самих Советов, но и глав администраций. Данный закон упразднил исполкомы, привел подробное описание компетенции Советов и местных администраций, подробно детализировал структуру и организационные основы деятельности местных органов власти, ввел понятие «муниципальная собственность», закрепил полномочия органов территориального общественного самоуправления.

Несмотря на то, что в ряде статей закона местное самоуправление рассматривалось как нечто отделенное от органов государственной власти и управления, в тоже время нельзя утверждать, что местные Советы каким-то образом выделились из государственной системы или заняли в ней резко обособленное положение. Закон не провел последовательного разделения по вертикали. Хотя о существовании жесткого иерархического подчинения Советов уже не могло быть и речи, тем не менее, мягкий вариант иерархии прослеживался, например, в сохранении права вышестоящих Советов и администраций отменять противоречащие законодательству решения нижестоящих – без суда (хотя и с правом последующего обжалования этой отмены).

Переломным моментом в становлении местного самоуправления стал 1993 год. В результате государственного переворота, совершенного Б.Н. Ельциным в октябре 1993 года, эволюционное развитие института местного самоуправления было прервано. Разрыв с предшествующей традицией оказался столь радикальным, что его часто квалифицируют как «муниципальную революцию».

Указом Президента РФ «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» от 26 октября 1993 года было провозглашено прекращение деятельности городских и районных Советов народных депутатов, их компетенция передавалась соответствующим местным органам, также вводилась должность главы местного самоуправления.

Коренным событием в становлении новой модели местного самоуправления стало принятие 12 декабря 1993 года новой Конституции РФ. Она признала объективную необходимость существования местного самоуправления и его правовых гарантий на высшем законодательном уровне.

Новая Конституция России определила местное самоуправление как самостоятельную форму осуществления власти народом, выделила органы местного самоуправления из системы органов государственной власти, признала экономическую основу местного самоуправления – муниципальную собственность – наряду с другими формами собственности.

Президент РФ Б.Н. Ельцин в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию РФ от 1994 года указал на значение укрепления и развития местного самоуправления: «Одним из признаков развития гражданского общества является система институтов самоуправления. Эти институты позволяют придавать свободной деятельности человека созидательный смысл, связывать ее с самостоятельностью».

На реформу местного самоуправления особое влияние оказало принятие Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данный нормативный акт закрепил новую дефиницию местного самоуправления, определив его как признаваемую и гарантированную Конституцией Российской Федерации самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Федеральный закон 1995 г., установив общие принципы организации местного самоуправления в РФ, определил роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, а также правовые, территориальные, организационные, экономические и финансовые основы местного самоуправления, государственные гарантии его осуществления. В нем были разграничены полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления, определены предметы ведения местного самоуправления, регулировались основные формы осуществления населением местного самоуправления.

Согласно Закону 1995 г. структура органов местного самоуправления определялась населением муниципального образования самостоятельно. Закон также наделил органы и должностные лица местного самоуправления правом принимать правовые акты по вопросам своего ведения. Законом 1995 г. предусматривались такие формы прямого волеизъявления граждан, как местный референдум, муниципальные выборы, собрание (сход) граждан, территориальное общественное самоуправление и другие.

Закрепляя основы деятельности органов местного самоуправления, Закон 1995 г. определял исключительную роль представительного органа местного самоуправления, подчеркивал, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и осуществление органами государственной власти и государственными должностными лицами местного самоуправления не допускается. Законом 1995 г., с одной стороны, гарантировались организационная, финансово-экономическая самостоятельность местного самоуправления и судебная защита местного самоуправления, с другой стороны, предусматривалась ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством и юридическими лицами, а также контрольно-надзорные функции за их деятельностью.

Практика применения Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выявила ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления. Например, неопределенность территориальной организации местного самоуправления, удаленность местных органов власти органов от населения, нечеткость в определении вопросов местного значения, несоответствие ресурсов исполняемым обязанностям органов местного самоуправления, сложность механизмов взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления и т. п.³⁴

11 июня 1997 года был принят Указ Президента РФ «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации», в котором основным направлением государственной политики в области местного самоуправления на 1997–1998 годы называлось завершение формирования правовой базы местного самоуправления.

Дальнейшее развитие муниципальной реформы предусматривает решение задач, направленных на создание финансово-экономической основы местного самоуправления, формирование муниципальной собственности, организацию эффективного взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления.

В этой связи 25 сентября 1997 года был принят Федеральный закон № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Данный Закон определил основные принципы организации местных финансов, установил источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, закрепил основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.

Большое влияние на дальнейшее развитие института местного самоуправления также оказал Федеральный закон «Об основах муниципальной службы», принятый в 1997 году, который закрепил основные права, обязанности и гарантии муниципальных служащих.

В течение второго периода нормативно-правовая база большинства субъектов РФ была приведена в соответствии с федеральным законодательством. Федеральные законы и законы субъектов РФ по вопросам местного самоуправления развили основные положения Конституции РФ 1993 года, зафиксировали новую систему местного самоуправления, сделали ее более действенной и эффективной.

7 июля 2000 года Государственной Думой по инициативе Президента РФ В.В. Путина был принят Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». По данному закону законодательные органы и должностные лица государственной власти получили право в особых случаях распускать представительные органы местного самоуправления и отрешать от должностей глав муниципальных образований. Данный закон предпринимает попытку построения вертикали государственной власти сверху донизу.

В целях усиления вертикали государственной власти, разработанный рабочей группой В.В. Шипова под эгидой Комиссии по разграничению полномочий под руководством Д.Н. Козака.

Становление местного самоуправления в Российской Федерации происходит медленно и сопровождается рядом трудностей. Хотя этот процесс еще далек от завершения, но уже представляется возможным выделить основные черты и особенности организации местного самоуправления.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет следующие черты муниципальной системы: двухуровневый характер модели, унификация организационных форм, ориентация на эффективное жизнеобеспечение населения, самостоятельность местных органов власти в решении вопросов местного значения, усиление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, гарантированная государством минимальная материально-финансовая база.

Двухуровневая модель местного самоуправления.

В отличие от нового закона Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. не допускал подчиненность одного муниципального образования другому, но при этом предоставляет право на создание муниципального образования любому поселению независимо от его численности. Более того, в федеральном законодательстве отсутствовали критерии, на основании которых органы государственной власти субъектов Российской Федерации определяли границы и статус территорий муниципальных образований.

Разграничение предметов ведения муниципальных образований разных типов возлагалось на субъекты Российской Федерации, которые также далеко не всегда закрепляли их законодательно. В результате на практике либо происходило дублирование полномочий органов местного самоуправления двух уровней, либо складывалась система соподчинения небольших муниципальных образований (нижнего территориального уровня) более крупных, что прямо запрещено действующим Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Кроме того, неподчиненность между органами местного самоуправления муниципальных образований двух уровней приводила к несбалансированности управленческих решений и трудноуправляемости территорий.

Базовая идея Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» заключается в создании двухуровневой модели, выделении четырех основных типов муниципальных образований: городской округ, муниципальный район, городские и сельские поселения (в составе муниципального района) и определении предметов ведения для каждого из них.

Такое нововведение исправило существовавшую ситуацию, когда являющиеся муниципальными образованиями и миллионный город, и поселение с числом жителей в несколько сотен человек обладают одинаковыми полномочиями, несмотря на очевидную несопоставимость их экономических, социальных и демографических потенциалов. В результате проведенных территориальных преобразований вместо 11 436 муниципальных образований, существовавших в Российской Федерации в соответствии с законом 1995 года, было образовано 24 510 муниципальных образований.³⁵

Унификация организационных форм местного самоуправления.

Действующее законодательно закрепляет основные институты и организационные формы, посредством которых осуществляется местное самоуправление: формы непосредственной демократии; выборные и иные органы местного самоуправления; территориальное общественное самоуправления; добровольные ассоциации (объединения) муниципальных образований.

Многообразие территориальных и организационных форм местного самоуправления проявляется благодаря тому, что в настоящее время каждый субъект Российской Федерации имеет право на свободу нормотворчества в сфере осуществления местного самоуправления в установленных законом границах.

Возникновению организационного многообразия форм осуществления местного самоуправления на практике способствовали следующие причины: федеративное устройство Российского государства; многонациональный характер страны; самобытность регионов; особенности вероисповедания, исторических, культурных и иных местных традиций; разнообразие основных типов поселения (по данным Министерства национальностей можно выделить девять основных типов поселения; всего же в России с учетом подвидов более 80 специальных типов поселения); право населения избрать собственную организационную форму местного самоуправления, систему и структуру органов местной власти.³⁶

Таким образом, в соответствии с действующим законодательством с учетом исторических традиций, национальных особенностей, экономических возможностей и политических интересов на практике осуществляются различные организационные формы местного самоуправления.

Например, наибольшее распространение получило совмещение главой муниципального образования должности главы администрации и председателя представительного органа местного самоуправления. В большинстве муниципальных образований современной России сложилась модель сильного главы муниципального образования, осуществляющего все властные функции. В подобных случаях на практике отсутствует система сдержек и противовесов, что приводит к злоупотреблениям властными полномочиями.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» запрещает подобное совмещение и передает представительному органу большие полномочия, в том числе право определять главу администрации, заключать с ним договор, контролировать его деятельность и в случае необходимости отстранять его от должности.

Новый федеральный закон также предлагает упорядочить систему ассоциаций муниципальных образований. Законодателями предполагается обязательность вступления муниципальных образований в региональные ассоциации, которые, в свою очередь, должны объединится в Конгресс муниципальных образований.

Ориентация на эффективное жизнеобеспечение населения.

Миссией органов местного самоуправления, главной целью их деятельности является создание благоприятной среды жизнедеятельности населения муниципального образования. Обеспечение органами местного самоуправления основных потребностей населения муниципального образования должно осуществляться на уровне минимальных социальных государственных стандартов.

В соответствии со своими предметами ведения органы местного самоуправления должны создавать условия для жилищного и социально-культурного строительства; для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания, бытового обслуживания; должны организовывать, содержать и развивать муниципальные предприятия и учреждения; поддерживать деятельность средств массовой информации в муниципальном образовании; обеспечивать социальную поддержку населения, содействовать его занятости, а также решать другие вопросы местного значения.

Самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения

Государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня власти. Этот принцип предполагает организационную обособленность органов местного самоуправления от государственных органов власти и предопределяет определенные взаимоотношения между государством и муниципальными образованиями.

Право органов местного самоуправления на обладание собственной компетенцией, право владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью также нашли свое закрепление в Конституции Российской Федерации.

Самостоятельность органов местного самоуправления предполагает наличие у них строго определенной компетенции. Перечень предметов ведения органов и должностных лиц местного самоуправления закрепляется в уставах муниципальных образований.

Для эффективной деятельности органов местного самоуправления требуется обеспечение их финансово-экономической самостоятельности. К исключительным полномочиям представительного органа местного самоуправления федеральным законодательством, в том числе, относится: управление муниципальной собственностью, формирование и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов.

В уставах муниципальных образований специально оговаривается, что органы местного самоуправления вправе совершать с муниципальным имуществом любые сделки, регламентировать условия использования муниципальной собственность, осуществлять приватизацию муниципальной собственности.

Еще одним признаком самостоятельности местного самоуправления является законодательно закрепленная гарантия невмешательства органов государственной власти в решение вопросов местного значения. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит в данном случае нововведение – органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут временно осуществлять отдельные полномочия органов местного самоуправления: 1) в случае ликвидации органов местной власти в условиях чрезвычайной ситуации; 2) если долги муниципального образования превышают 30 % собственных доходов; 3) в случае нецелевого использования субвенций.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством

Это один из основных принципов новой модели местного самоуправления, который призван обеспечить эффективность решения органами местного самоуправления вопросов местного значения, тесную связь органов и должностных лиц местного самоуправления с населением и государством, а также учет и защиту интересов населения муниципального образования в деятельности местных органов власти.

Основанием для наступления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением является утрата доверия населения. Основания для наступления ответственности перед населением и порядок голосования по отзыву определяются Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 24) и законами субъектов Российской Федерации, а также уставами муниципальных образований.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает в случае нарушения ими Конституции, федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, а также за неправомерное осуществление отдельных государственных полномочий.

В настоящее время усилена ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством. Например, согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» изменяет процедуру установления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, вводит новые основания для ее наступления^.

Гарантирование государством минимальной материально-финансовой базы местного самоуправления

Для обеспечения самостоятельности местного самоуправления местные органы власти наделяются правом на материально-финансовые ресурсы. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. закрепляет в качестве обязательных атрибутов муниципального образования муниципальную собственность и местный бюджет.

Органы местного самоуправления согласно Конституции Российской Федерации наделяются правом самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъекта федерации в соответствии с законом обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов.

Достоинством федерального законопроекта «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является интегрирование в него новых правовых норм о финансовых основах местного самоуправления.

В то же время согласно данному закону район получит возможность осуществлять бюджетное регулирование сельских поселений, что на практике может привести к созданию дополнительных условий для подчинения нижестоящих территорий району. Недостатком нового закона также можно считать закрепленный режим отрицательных трансфертов, в результате которого снизятся стимулы развития муниципальных образований-«доноров».

Несмотря на некоторые недостатки, новая модель организации местных органов власти принципиально отличается от своей предшественницы – советской модели местного самоуправления. В советском обществе существовала единая система представительных органов власти – Советы народных депутатов, построенных на общих принципах: единства Советов всех уровней как органов государственной власти, их верховенства и полновластия (которые носили сугубо формальный характер) в системе государственных органов, демократического централизма.

Конституция 1993 года установила, по сути, уникальный статус органов местного самоуправления, организационно выделив их из системы органов государственной власти и закрепив положение о том, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Данные конституционные положения, а также ратификация Россией Европейской Хартии о местном самоуправлении в 1998 году дали толчок возобновления интереса к поиску оптимальной модели местного самоуправления, учитывающей отечественные традиции и реалии, и вместе с тем соответствующей мировым стандартам.

Разработчики Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сумели добиться разумного сочетания положительных аспектов более чем десятилетнего опыта функционирования системы местной власти в современной России и элементов передового опыта организации власти на местах, заимствованных за рубежом. Так, в основу закона была положена немецкая модель местного самоуправления, характеризующаяся многообразием форм осуществления местной власти в сочетании со значительным государственным регламентированием. В то же время впервые в России законодательно закреплена система «совет-управляющий», возникшая и получавшая распространение в США.

Становление новой модели местного самоуправления в России представляет собой сложный и длительный процесс, т. к. детерминирован внутренними особенностями государства, историческими традициями, национальными особенностями, политическими и экономическими факторами, а также менталитетом общества. Муниципальная реформа далека от своего завершения, требуется доработка нормативно-правовой базы местного самоуправления, предстоит большая работа по ее реализации на практике.