Долгосрочные перспективы развития отрасли и проблема вступления в вто

Поскольку разработка и применение переговорной позиции России по вступлению в ВТО были «приватизированы» узкой группой государственных чиновников, на данном этапе работы мы можем дать только общие соображения и рекомендации.

Сельское хозяйство традиционно является одной из наиболее защищенных отраслей национальных экономик стран-членов ВТО. Поэтому переговорные процессы по сельскому хозяйству проходят наиболее болезненно и долго. Вступление в ВТО требует от любой страны, включая Россию, соблюдения трех основных условий, относящихся к аграрной сфере:

• Снижение барьеров входа на внутренние рынки, в том числе:

• Перевод нетарифных технических барьеров (количественные ограничения, запреты, дискриминационное лицензирование импорта) в обычные тарифы;

• Сокращение общего уровня сельскохозяйственных тарифов (по группам развитых и развивающихся стран);

• Обеспечение определенного минимального уровня возможного импорта по относительно низким тарифам на основе так называемых тарифных квот;

• Снижение экспортных субсидий (по группам развитых и развивающихся стран), запрет на введение новых экспортных субсидий и возможность оказания только «честной» продовольственной помощи и «добропорядочных» программ содействия продвижения товаров на внешних рынках (так как зачастую коммерческий экспорт был замаскирован под различные гуманитарные программы);

• Снижение общего уровня поддержки сельскохозяйственного сектора. В этой связи все направления поддержки разделены на четыре основных блока. Меры, относящиеся к красному блоку, запрещены. Меры государственной поддержки, относящиеся к желтому блоку (прямая поддержка цен и доходов производителей) сокращаются на установленную и согласованную величину. Субсидии, относящиеся к обязательствам по сокращению производства, выводятся из желтого блока в синий блок и, в целом, разрешаются. Применение остальных мер, относящихся к зеленому блоку (поддержка науки, образования, инфраструктуры и др.) разрешаются без ограничений.

Кроме указанных основных ограничений и сокращений, страна, входящая в ВТО должна пройти долгий путь синхронизации отраслевого отечественного законодательства и правоприменения с мировыми стандартами. К таким сферам относятся синхронизация отраслевых стандартов, норм фитосанитарного контроля и т.д. и т.п. Кроме того, детали переговорной позиции страны должны быть согласованы и одобрены странами-членами ВТО.

Для определения кратко и долгосрочных последствий вступления России в ВТО следует, прежде всего, обозначить основные долгосрочные цели аграрно-продовольственной политики страны. С нашей точки зрения, можно выделить три таких цели:

• экономический рост и повышение эффективности аграрно-продовольственной сферы как одной из важнейших структурообразующих отраслей национальной экономики;

• повышение жизненного уровня и качества жизни сельского населения;

• повышение уровня доступности продовольствия и продовольственного снабжения населения страны.

Указанные цели могут вступать в противоречие друг с другом. Так, повышение продовольственного обеспечения населения может потребовать снижения или сохранения на низком уровне импортных и введения экспортных тарифов на продовольствие (что особенно важно в стране с низкими доходами на душу населения, как Россия). А это противоречит задаче защиты доходов отечественного сельскохозяйственного производителя и росту внутреннего производства. В рамках достижения одной стратегической цели также могут также иметь место противоречия. Так, многие отрасли отечественной пищевой промышленности заинтересованы в низких импортных тарифах на продовольственное сырье и введении экспортных тарифов на продукцию сельского хозяйства, а сельское хозяйство, напротив, заинтересовано в высоких импортных тарифах на сельскохозяйственное сырье и отсутствии или минимальных экспортных тарифах на собственную продукцию. Поэтому позиция государства неизбежно сводится к балансировке между указанными противоречивыми интересами участников внутреннего рынка.

С нашей точки зрения, проблема снижения импортных тарифов (группа требований №1) достаточно остра и требует занятия достаточно жесткой переговорной позиции. В последние годы официальный уровень продовольственного импорта России составлял около 10 млрд. долл. После девальвации уровень импорта сократился до 7 млрд. долл. (оценка текущего уровня импорта продукции АПК в Россию приводится в Приложении 1). По нашим оценкам, на деле уровень импорта на 20-30% выше официального. В любом случае указанная цифра примерно соответствует ежегодным экспортным субсидиям стран ЕС. Среднеарифметический уровень импортных тарифов в России составляет 14%, а средневзвешенный – 17%. Это существенно ниже, чем базовый уровень тарифов у наших основных торговых партнеров - экспортеров продовольствия на российский рынок – стран ЕС и Центральной Европы. К тому же Россия практически не применяла нетарифных ограничений и не вводила практику запретительных тарифов (что ограничивает поле переговорных маневров). Наиболее болезненной сферой тарифного регулирования импорта является продукция животноводства, поскольку здесь отечественное сельское хозяйство противостоит массированным экспортным субсидиям стран ЕС, а в последние годы и стран Центральной Европы.

Проблема снижения экспортных субсидий (группа требований №2) не является острой, поскольку Россия не применяет экспортные субсидии на продовольствие и только выиграет от их снижения другими странами. Программ субсидирования и поддержки сельскохозяйственного экспорта в России не существовало. Вместе с тем наша страна обладает рядом долгосрочных сравнительных преимуществ, в частности по производству масличных (семян подсолнечника, рапса, горчицы и др.). При благоприятных условиях в ближайшие годы страна может выйти на мировые рынки в качестве нетто-экспортера зерна (пшеницы и ячменя). Имеются отдаленные перспективы развития конкурентоспособного производства мясной продукции для поставок на мировой рынок (это будет, в частности, определяться повышением экологических требований и ростом цены земли в странах Западной Европы и в США). Уже в настоящее время годовой экспорт продовольствия из России превышает 1 млрд. долл. (см. Приложение 2). Эксперты считают, что он уже в ближайшие годы может быть увеличен до 4 млрд. долл. (что соответствует современному уровню экспорта вооружений). Наиболее перспективными внешними рынками для России являются страны Ближнего Востока, Северной Африки и Юго-Восточной Азии. А это как раз те рынки, на которых высока доля развитых стран (особенно ЕС). Поэтому необходимы программы по поддержке российского экспорта (экспортные кредиты и гарантии, государственное страхование и др.).

Наиболее острой при вступлении в ВТО является проблема совокупной внутренней поддержки отечественных сельскохозяйственных производителей (группа требований №3). Россия настаивает на принятии в качестве базового уровня поддержки 1989-1991 гг. Наши партнеры по переговорам (особенно страны Кернской группы) настаивают на принятии в качестве базового уровень 1996-1998 гг. (как у Грузии и Киргизии, которые недавно вступили в ВТО). А это (по крайней мере, на первый взгляд) представляется крайне невыгодным для России, поскольку именно на середину 90-х годов приходится резкое сокращение сельскохозяйственных субсидий. Важным аспектом переговоров является и длительность переходного периода. К указанному следует добавить следующее. В принципе в странах мира существует два типа поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей: искусственное поддержание высоких цен на сельскохозяйственную продукцию («ценовые трансферты» или своеобразный налог на конечного потребителя) и государственные субсидии (бюджетная поддержка). В силу низкой покупательной способности конечного потребителя Россия, в отличие от развитых стран мира, практически лишена возможности применять ценовые трансферты. Отечественное сельское хозяйство поддерживается прежде всего за счет бюджетных средств. Поэтому в свете переговоров о вступлении в ВТО такое значение приобретает сохранение, или даже увеличение уровня бюджетной поддержки сельского хозяйства.

Анализ уровня бюджетной поддержки сельского хозяйства и аграрно-продовольственного комплекса (АПК) по отношению к ВВП показывает, что в последние годы он был намного ниже, чем в 70-80-е годы. В то же время, указанный уровень примерно соответствует параметрам поддержки в развитых странах (чуть выше 1% ВВП). Но как уже отмечалось, в развитых странах значительная часть поддержки осуществляется через ценовые трансферты.

В то же время на этом сходство с развитыми странами заканчивается.

В консолидированном бюджете сельского хозяйства России гипертрофирована доля региональных бюджетов, которая росла в течение 90-х гг. и достигла уровня 70%. Многие региональные бюджетные программы работают в «противофазе» федеральным. Зачастую региональные программы вызывают торговые войны между регионами и вызывают резкий рост и без того высоких транзакционных издержек в отечественном сельском хозяйстве.

Ряд федеральных и региональных бюджетных программ неэффективен, т.е. не достигает (или не полностью достигает) поставленных целей. Однако программы по субсидированию расходов на ресурсы (минеральные удобрения, средства защиты растений, покупка племенного скота, сортовых семян и д.р.), федеральная лизинговая программа, программа субсидирования ставки банковского процента показывают относительно высокую эффективность и нуждаются в поддержке.

По расчетам экспертов, доля мер государственной поддержки сельского хозяйства в совокупном бюджете, относящаяся к мерам «зеленого пакета» за последние годы повышалась и в настоящее время превысила 40%. К зеленому пакету относится целый ряд мер, относящихся к государственным приоритетам развития сельского хозяйства России: образование и подготовка кадров, наука и внедрение, развитие инфраструктуры и поддержка инвестиционных проектов и т.д. Кроме того, зарубежный опыт свидетельствует что часть мер «желтого пакета» поддается «переупаковке» в «зеленый пакет». Так, возможно конвертировать основную часть сельскохозяйственных субсидий в меры по страхованию сельскохозяйственных производителей, как это сделали США. А страхование относится к мерам «зеленого пакета» и выводятся из-под сокращения.

Остальная часть бюджетной поддержки относится к мерам «желтого пакета» и должна отстаиваться при вступлении в ВТО. В то же время, как отмечалось выше, важен не только общий уровень поддержки, но и эффективность использования бюджетных средств, которая остается пока низкой.

Разумеется, условия присоединения России к ВТО, также как и технология и последовательность ведения переговорного процесса, имеют исключительно большое значение. Вместе с тем, при рассмотрении общей проблемы отношений с ВТО ни в коем случае нельзя фетишизировать количественные аспекты. Не меньшее (если не большее) значение имеют проблемы подготовки внутренней аграрно-продовольственной системы к интеграции с МАПС. Российская аграрно-продовольственная система может как проиграть, так и выиграть от вступления в ВТО в зависимости от состояния и готовности ее внутренних аграрно-продовольственных рынков и их подсистем.

В современных условиях усиливается зависимость состояния отечественного АПК от макроэкономических факторов – темпов инфляции, обменного курса и его динамики, общего состояния финансово-кредитной системы. Это характерно для всех стран мира, включая Россию. Так, до августовского кризиса 1998 г., несмотря на введение, а затем последовательное повышение импортных тарифов, производство и доля отечественного продовольствия на внутреннем рынке быстро сокращались. После кризиса в результате эффекта девальвации ситуация на внутреннем аграрно-продовольственном рынке резко улучшилась без каких-либо дополнительных бюджетных затрат на поддержку сельского хозяйства, и при отсутствии структурных реформ. Импортные тарифы на ряд продовольственных товаров даже снижались, а ряд отечественных товаров стал конкурентоспособным на мировом рынке. Таким образом, валютно-курсовая политика играет не менее важную роль, чем специальные протекционистские меры государства. В рамках переговорного процесса мы может продолжать годами препираться об уровнях тарифной защиты и поддержки и, в то же время, радикально воздействовать на ситуацию с помощью мер валютного регулирования.